它們?yōu)槭裁捶艞壙偨y(tǒng)制?

謝奕秋

放棄總統(tǒng)制尤其是半總統(tǒng)制，并非實(shí)現(xiàn)個(gè)人政治野心的坦途，而主要是追求國(guó)家的進(jìn)一步民主化。與其追問(wèn)少數(shù)國(guó)家為什么放棄總統(tǒng)制，不如問(wèn)當(dāng)初它們?yōu)楹芜x擇了它。

吉爾吉斯斯坦今年1O月議會(huì)選舉后正式改行議會(huì)-總統(tǒng)制(即半議會(huì)制，屬于廣義的議會(huì)制)，成為原蘇聯(lián)除波羅的海三國(guó)之外的12個(gè)加盟共和國(guó)中，繼2000年摩爾多瓦、2006年烏克蘭之后又一個(gè)放棄總統(tǒng)一議會(huì)制(即半總統(tǒng)制，屬于廣義的總統(tǒng)制)的國(guó)家。這一政體革命的意義不亞于之前的顏色革命，也因此遭到了不少獨(dú)聯(lián)體國(guó)家的猜忌乃至冷嘲熱諷。

在此之前，因?yàn)榭偨y(tǒng)制暗含的獨(dú)裁傾向，少數(shù)國(guó)家曾推動(dòng)政體向議會(huì)制轉(zhuǎn)變。例如：1973年巴基斯坦改行議會(huì)制，老布托總統(tǒng)改任總理；1992年蒙古國(guó)改行議會(huì)制，奧其爾巴特被削權(quán)后繼續(xù)任總統(tǒng)；2006年烏克蘭改行議會(huì)制，尤先科成跛腳總統(tǒng)，總理季莫申科坐大；2010年4月巴基斯坦再次啟用議會(huì)制，扎爾達(dá)里總統(tǒng)向本黨出身的總理吉拉尼讓權(quán)。反過(guò)來(lái)，除了上述巴基斯坦和烏克蘭政體反復(fù)切換的例子，由議會(huì)制改成總統(tǒng)制的案例很少見(jiàn)。

的確，也有個(gè)別在任總統(tǒng)為了規(guī)避連任限制，試圖通過(guò)改總統(tǒng)制為議會(huì)制，然后自己出任總理，繼續(xù)獨(dú)攬大權(quán)。但這樣做一是用意太明顯，二是議會(huì)制下總理的任期不穩(wěn)定，沒(méi)有當(dāng)總統(tǒng)那么踏實(shí)，所以最后為此而改行議會(huì)制的成功案例幾乎沒(méi)有，更多的是修憲取消總統(tǒng)連任限制。普京兩樣都沒(méi)選，而是安于與梅德韋杰夫的雙頭體制，準(zhǔn)備2012年復(fù)出任總統(tǒng)；阿根廷剛剛心臟病發(fā)去世的基什內(nèi)爾更聰明，一屆剛完就讓妻子接著干，這樣就打破只許連選連任一次的憲法限制，理論上兩夫婦可無(wú)限期把持政壇；菲律賓總統(tǒng)每屆6年，只限一屆、不得連任，阿羅約任內(nèi)想改議會(huì)制沒(méi)成，干脆選上眾議員，以便進(jìn)軍議長(zhǎng)職位，繼續(xù)推動(dòng)修憲，再角逐總理。

由此可見(jiàn)，放棄總統(tǒng)制尤其是半總統(tǒng)制，并非實(shí)現(xiàn)個(gè)人政治野心的坦途，而主要是追求國(guó)家的進(jìn)一步民主化。與其追問(wèn)少數(shù)國(guó)家為什么放棄總統(tǒng)制，不如問(wèn)當(dāng)初它們?yōu)楹芜x擇了它。

半總統(tǒng)制：威權(quán)的馬甲

嚴(yán)格意義上說(shuō)，無(wú)論總統(tǒng)制還是議會(huì)制都是民主政體的形式，本無(wú)優(yōu)劣之分，但在一個(gè)缺乏民主土壤的地緣環(huán)境中，源起法國(guó)的半總統(tǒng)制搬到原蘇聯(lián)加盟共和國(guó)，很容易淮橘成枳。

由于對(duì)總統(tǒng)權(quán)力缺乏傳統(tǒng)總統(tǒng)制下的足夠監(jiān)督(例如美國(guó)參議院對(duì)總統(tǒng)有2，3多數(shù)彈劾權(quán))，那些原蘇聯(lián)加盟共和國(guó)的總統(tǒng)紛紛通過(guò)全民公投推出新憲法，或通過(guò)議會(huì)中的執(zhí)政黨修憲，給自己擴(kuò)大權(quán)力、延長(zhǎng)任期甚至解除連任限制。這樣半總統(tǒng)制逐漸演變成威權(quán)的馬甲。

為了避免總統(tǒng)獨(dú)裁，法國(guó)通過(guò)嚴(yán)格的公民權(quán)利保障、左右翼政黨間的制衡以及較短的總統(tǒng)任期(4年一屆)來(lái)加以約束；韓國(guó)總統(tǒng)5年一屆，特別規(guī)定不得連任。相較之下，在烏克蘭、白俄羅斯以及外高加索三國(guó)，總統(tǒng)任期也是5年，但均可連任；俄羅斯修憲后下屆總統(tǒng)6年一任，哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦和塔吉克斯坦的現(xiàn)任總統(tǒng)都是7年一任，土庫(kù)曼斯坦總統(tǒng)則任期終身。既然在半總統(tǒng)制下總統(tǒng)有權(quán)解散議會(huì)、任免總理，那他再長(zhǎng)期執(zhí)政，通過(guò)不斷任命本派的法官進(jìn)最高法院，就能夠集立法、行政、司法大權(quán)于一身，變成超級(jí)總統(tǒng)。

受超級(jí)總統(tǒng)權(quán)位的誘惑，2004年顏色革命上臺(tái)的薩卡什維利推動(dòng)原本實(shí)行美式總統(tǒng)制的格魯吉亞改行半總統(tǒng)制，增設(shè)總理一職，同時(shí)讓議會(huì)靠邊站；同樣，今年2月當(dāng)選的亞努科維奇透過(guò)憲法法院10月1日裁決，硬生生將烏克蘭拉回總統(tǒng)一議會(huì)制軌道。還有原本同意廢除總統(tǒng)制、打算出任議會(huì)制下實(shí)權(quán)總理的斯里蘭卡總統(tǒng)拉賈帕克薩，最后一刻撕毀與反對(duì)黨的協(xié)議，于今年9月推動(dòng)國(guó)會(huì)修憲取消總統(tǒng)連任限制，步了查韋斯、阿利耶夫等人后塵。

“總理輔佐總統(tǒng)并隨時(shí)準(zhǔn)備當(dāng)替罪羊”的半總統(tǒng)制之所以能大行其道，最初是由于俄羅斯的示范效應(yīng)，后來(lái)就變成一種地域性的約定俗成，似乎不這么做就無(wú)法與鄰國(guó)在外交層面對(duì)接。譬如上海合作組織成員國(guó)元首會(huì)議和總理會(huì)議分別在夏季和秋季舉行，吉國(guó)改為議會(huì)制后，象征性的總統(tǒng)如果出席元首會(huì)議，則其所簽條約是否具有最高法律效力就很難說(shuō)。上合觀察員國(guó)巴基斯坦盡管不在前蘇聯(lián)地區(qū)，但在穆沙拉夫任內(nèi)也實(shí)行半總統(tǒng)制，巴總統(tǒng)出席上合峰會(huì)擴(kuò)大會(huì)議就要比印總理出席得體一些；改制后反過(guò)來(lái)，巴總統(tǒng)的發(fā)言權(quán)不如印總理。

或許因?qū)偨y(tǒng)一總理體制不再陌生，當(dāng)肯尼亞、津巴布韋、阿富汗這些總統(tǒng)制國(guó)家出現(xiàn)大選糾紛時(shí)，西方就鼓動(dòng)當(dāng)事國(guó)打破憲制，增設(shè)總理職位給反對(duì)派領(lǐng)袖當(dāng)。一時(shí)間，總統(tǒng)、副總統(tǒng)和總理在肯尼亞、津巴布韋國(guó)內(nèi)疊床架屋般存在，而以往這種情況只出現(xiàn)在伊拉克這樣的議會(huì)制國(guó)家或阿聯(lián)酋這樣的準(zhǔn)君主制國(guó)家。顯然，半總統(tǒng)制風(fēng)行，西方也要負(fù)一定責(zé)任。

為何是吉爾吉斯斯坦?

明白了半總統(tǒng)制最后多半會(huì)成為威權(quán)的馬甲，為什么還有很多國(guó)家抱著不放呢?除了政權(quán)自身的原因，也與這些國(guó)家的議會(huì)太小太弱、難以強(qiáng)力推行議會(huì)制有關(guān)。在這方面，吉爾吉斯斯坦是個(gè)少見(jiàn)的例外。吉國(guó)在中亞國(guó)家里是政制最自由開(kāi)放的，1998年就立法捍衛(wèi)新聞自由，2003年就全民公決裁減了總統(tǒng)權(quán)力，2006年就迫使總統(tǒng)承諾在4年后改行議會(huì)制。

吉國(guó)反對(duì)派強(qiáng)大，主要與地緣因素有關(guān)。天山南北的吉爾吉斯諸部落，彼此文化及宗教習(xí)俗差異甚大：北方受俄羅斯族影響較深，世俗化極高，南方則受烏茲別克人等虔誠(chéng)穆斯林民族影響。在蘇聯(lián)時(shí)代，南北方勢(shì)力之間的平衡是靠中央輪流安排執(zhí)政來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而獨(dú)立之后，一開(kāi)始靠總統(tǒng)和總理之間的分權(quán)來(lái)進(jìn)行，后來(lái)民選總統(tǒng)權(quán)力越來(lái)越大，“國(guó)退民進(jìn)”的果實(shí)多落到北方人口袋里，南北平衡被打破，就有了2005年趕走北方人總統(tǒng)阿卡耶夫的那場(chǎng)顏色革命；革命的果實(shí)不久被南方人巴基耶夫竊取，他同樣任人唯親，在“國(guó)進(jìn)民退”中又大肆向朋黨輸送利益，更對(duì)反抗者鐵腕鎮(zhèn)壓，導(dǎo)致今年4月政變?cè)倨穑蛔詈螅L(zhǎng)在南方、但其部落來(lái)自北方的前外長(zhǎng)奧通巴耶娃出任臨時(shí)總統(tǒng)，象征性地維持一個(gè)南北共治的局面。

由于吉國(guó)大選前夕烏克蘭折回總統(tǒng)制，吉國(guó)就成為新世紀(jì)歐亞內(nèi)陸改行議會(huì)制的急先鋒。政體革命初告成功后，吉國(guó)與同樣實(shí)行議會(huì)制的蒙古國(guó)在亞洲內(nèi)陸形成掎角之勢(shì)。大選和平舉行后，過(guò)渡期總統(tǒng)奧通巴耶娃表示：“我們不只是選出議會(huì)，更要實(shí)行新的國(guó)家體制——議會(huì)共和國(guó)。我們將在吉國(guó)歷史上翻開(kāi)新的一頁(yè)。”不過(guò)，因?yàn)榻衲?月由前總統(tǒng)巴基耶夫支持者策劃的種族騷亂迫使40萬(wàn)烏茲別克人從吉南部逃亡，包括哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦等鄰國(guó)都對(duì)建立在前現(xiàn)代部落意識(shí)基礎(chǔ)上的吉國(guó)議會(huì)制實(shí)踐感到不安。俄總統(tǒng)梅德韋杰夫警告說(shuō)，很難想象議會(huì)民主制能在吉國(guó)發(fā)揮作用，泌會(huì)制可能引發(fā)吉國(guó)一系列嚴(yán)重問(wèn)題，“一些持有極端政見(jiàn)的人可能上臺(tái)，這將使吉國(guó)面臨崩潰瓦解的危險(xiǎn)”。俄《報(bào)紙報(bào)》分析說(shuō)，由于代表巴基耶夫勢(shì)力的南部政黨“故鄉(xiāng)黨”獲得最多票數(shù)，吉國(guó)或許會(huì)重回總統(tǒng)制。

無(wú)論如何，經(jīng)過(guò)各派多年呼喚的議會(huì)制在吉國(guó)已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，短期內(nèi)不太可能發(fā)生逆轉(zhuǎn)。下一步，是如何鞏固和深化議會(huì)制、提高其運(yùn)作效率的問(wèn)題。畢竟，奧通巴耶娃過(guò)渡總統(tǒng)任期將于2011年底結(jié)束，新總統(tǒng)是由議會(huì)選舉產(chǎn)生，還是由全民選舉產(chǎn)生，將決定這次政改是否還要留一個(gè)半議會(huì)制的尾巴。作為參照，波蘭實(shí)行半議會(huì)制，總統(tǒng)由普選產(chǎn)生，與議會(huì)產(chǎn)生的總理多有齟齬，上屆卡欽斯基總統(tǒng)就經(jīng)常與圖斯克總理爭(zhēng)風(fēng)吃醋；而摩爾多瓦1994年采用總統(tǒng)-議會(huì)制，5年后魯欽斯基總統(tǒng)要求擴(kuò)權(quán)，結(jié)果反遭削權(quán)，2000年摩議會(huì)通過(guò)修憲案將總統(tǒng)產(chǎn)生方式由全民普選改為議會(huì)投票選舉，一舉杜絕了總統(tǒng)逆轉(zhuǎn)政改方向的可能。

從半總統(tǒng)制轉(zhuǎn)軌到半議會(huì)制，是一個(gè)巨大的飛躍，而從半議會(huì)制轉(zhuǎn)為傳統(tǒng)議會(huì)制，只需要一個(gè)摘除總統(tǒng)全民普選程序的小手術(shù)。吉爾吉斯斯坦人已經(jīng)勇敢邁出了第一步，但由于南北對(duì)立的國(guó)情，其能否邁出第二步還要看今后的議會(huì)政治能否減輕權(quán)斗、避免內(nèi)戰(zhàn)。而對(duì)于雖沒(méi)有內(nèi)戰(zhàn)危險(xiǎn)但威權(quán)已經(jīng)遏制了民間進(jìn)步活力的半總統(tǒng)制國(guó)家來(lái)說(shuō)，改弦易轍，為時(shí)未晚。