地方政府創新如何可持續?(上)

高新軍

地方政府通過創新實踐，正在制度層面推動中國的改革進程。“中國地方政府創新獎”舉辦了5屆，那些獲獎的項目為什么有的還在堅持和發展，有的則處于停滯的狀態?

進入21世紀，中國地方政府創新進入活躍期。在制度創新、理論創新、科技創新和文化創新方面，產生了一大批在公共服務、行政改革、政治透明、基層民主、科學決策、公民參與、法制建設和扶貧濟困等諸多方面的創新項目。根據創新程度、自愿程度、效益程度、重要程度、節約程度和推廣程度等六項標準，“中國地方政府創新獎”也舉辦了5屆，共計有1500多個項目參加評選，130多個項目入圍最后階段評選，50個項目獲得“創新獎”。

中國地方政府通過創新實踐，正在制度層面推動中國的改革進程。我們看到，中國地方政府創新在可持續發展方面也面臨著嚴峻的挑戰。事實上，就是那些獲獎的創新項目，在經歷了幾年之后，有的還在堅持和發展，有的則處于停滯的狀態。通過剖析一些典型的創新案例，來尋找地方政府創新可持續發展的規律，對于推動創新事業健康發展，是不可或缺的。筆者結合對四個案例的分析，對這一問題做一些探討。

案例一；深圳市公用事業企業市場化制度創新

不可持續的主要原因：缺乏監督，任何好的地方政府創新項目也難以達到預期目的

2003年，以水務、燃氣、公交、能源等狹義公用事業為主，引入戰略投資者和完善公用事業監管手段為重點的深圳市公用事業企業市場化制度創新，完成了一系列特許經營權制度的制定和戰略投資者的引進工作。

事實上，城市公用事業企業的市場化改革，從一開始就包括兩方面的內容：公用事業的發展和公用事業的監管。深圳市7年多的實踐證明，前者通過改革起了很大變化，活力增加，已經完全市場化了。后者則問題多多。其中原因既有制度設計考慮不周的問題，也有監管動力缺乏，尤其是“第三方監管”缺位的問題。而且，這個問題從改革創新的一開始，就相對薄弱。在后來的發展中更是一手硬，一手軟，凸顯了此項改革創新并沒有達到改革設計者的預期目的。

其實，包括筆者在內的很多人都對深圳市公用事業企業授權化經營后的兩個方面特別關注：一是排除了競爭對手后的產品定價問題；另一個是授權經營情況下的信息透明度和監管問題。這些問題在此項改革進行了7年之后，已經十分明顯，以至于引起了人們對當年深圳市公用事業企業市場化改革的反思。

以上問題可以歸結為壟斷和監管兩個方面。在監管中，政府所擔當的責任最大，因為它是獨家壟斷經營權的授予方，是國有股權的代表者，更是監管規則的制定者。但是，由于市場條件下的信息不對稱，政府的監管顯然不會很及時、到位。這時，公用事業企業的信息透明和第三方監管，就非常重要。遺憾的是，深圳市公用事業企業的市場化改革從2004年以來，在這些方面進展甚微。

2009年4月6日，深圳市改革辦的有關人士在同筆者談到此項改革時認為，公用事業市場化后，私人性質的戰略投資方講求回報，有很強烈的提價沖動，而公用事業本來就是一種微利的行業，所以在提高產品價格方面，與社會難有共識，以至于每次提價，都會在深圳市形成一種強烈的社會沖擊。而每次消費者與企業發生矛盾，政府為了保地方經濟增長和社會穩定，感到左右為難。所以“第三方監管”缺位嚴重。直到今天，深圳市公用事業的價格調整機制仍未完善起來。

同時，在對公用事業企業的監管方面，也是問題不少的。一方面，不僅政府的監管職能被分散到不同的主管部門，監管的手段差異很大，而且主管局監管動力也不足。另一方面，盡管相關條例里有了“第三方監管”的內容，但是這個機構沒有成立，也沒有專業機構做技術上的支撐，更談不上有人去運作。

例如，壟斷企業不僅將政府相關部門領導人的親屬安排進入企業擔任要職，有些親屬甚至是“白拿工資”的閑職。

為什么在改革方案設計中就有的“第三方監管”遲遲不能實現?這種涉及民間組織程度的問題，恐怕就不能簡單地責怪地方政府了。在這樣的情況下，缺乏政府和第三方監管，深圳公用事業企業居行業壟斷地位，創新已經失去了其本來的面目。

案例二：平昌縣鄉鎮黨委班子的“公推直選”

不可持續的主要原因：創新的動力變為政績的沖動

筆者認為，要使一項地方政府創新獲得可持續發展，需要解決兩個根本問題：一是改革創新的動力問題；另一個是改革創新的手段問題。正是在這兩個問題上，四川平昌縣的黨內民主創新，遇到了瓶頸。

據了解，平昌縣2001年開始在靈山鄉推行鄉黨委領導班子“公推直選”的黨內民主改革的直接原因，來自當地農村的干群矛盾比較突出。由于當時還要征收農業稅費，農民負擔很重。在平昌這樣的國家級貧困縣，由于農民沒有太多機會通過創辦新的商業活動來增加收入，因此他們對地方政府試圖從自己身上吸取資源的行為十分敏感。

當地干部這樣介紹他們的創新實踐：在鄉鎮黨委領導班子的“公推直選”中，要體現組織意圖和黨員意志。黨政官員有這樣的認識并且付諸實踐，這是我國新的現象。

但是，在中央農村政策進行了重大調整之后，推動平昌干部將這項改革繼續進行下去的動力，就更多地來自于政績的沖動。這種改革動力的變化，也反映在改革的阻力方面。過去由于農民負擔重，干群關系緊張，農村工作開展不了，反對改革的聲音就相對較小。當改革的環境發生變化，改革的動力轉變為干部的政績之后，不同的看法就出現了。

現在，干部提拔的重要標準是看他們在促進經濟發展與社會穩定方面的政績。平昌縣作為經濟欠發達地區，很少有機會通過進行大規模的投資來表現經濟發展的政績。例如，2008年擁有102萬人口的平昌縣財政收入只有8000多萬元，而該縣當年的財政支出高達11億多元。巨大的缺口全部來自中央和四川省的轉移支付。因此，通過一些改革來顯示其政績，一些干部的職業生涯才有比較好的發展。

顯然，這樣的政績觀念在農村干群矛盾下降，農業稅費取消，農村利益格局重新調整后面臨著新的挑戰。這主要體現在兩個方面。一是平昌縣一些干部開始抱怨該縣一些領導為了自己進步，而忽視其他人的利益。二是一旦這種政績觀占據主導地位，改革的推動者就很有可能超越現實條件，推行更為激進的措施。也就是人們常說的“太理想化”。不論哪個方面，這樣的政績觀都會最終導致改革脫離正常的軌道。

例如，平昌縣曾經在2002至2003年將原有的61個鄉鎮，撤并為27個，減少56％，力度之大，前所未有。但撤并也帶來一些矛盾。果然，在維持了數年之后，該縣又不得不從27個鄉鎮恢復到43個。

從平昌縣推行鄉鎮黨委領導

班子“公推直選”的手段來看，平昌改革的曲折，其實早在它推行之初就蘊含著了。

因為這時的改革在很大程度上，已經成了政績工程，它的最大動力，來自政績，成為了一種“自上而下”的改革。這在改革還沒有變為廣大基層干部群眾的廣泛要求時，容易讓人們產生對改革的質疑。這在經濟欠發達地區人們的權利意識相對落后的情況下更是如此。

所以，平昌現在的結果，一方面改革需要具有創新精神和動力，另一方面，又需要“自上而下”和“自下而上”來推進。

案例三：江蘇徐州賈汪區政府“公眾全程監督政務”

不可持續的主要原因：過于依賴創新制度

賈汪區位于徐州市，全區人口50萬。2001年7月22日，該區發生了煤礦爆炸事故，全區各類社會矛盾日益顯現。為減少和化解矛盾，提高政府掌控全局的能力，必須有一套新的機制來約束、規范政府及部門的行為，縮短政府與民眾的距離，提高政府公信度和掌控全局的能力，實現“讓老百姓有說話的地方，讓老百姓說話管用”，共同促進經濟和社會發展。經過調研醞釀，2004年5月，賈汪區政府開始實施“公眾全程監督政務”制度，全力打造以民為本的“陽光政府”。

“公眾全程監督政務”制度的主要內容包括：民意咨詢(征求群眾意見)；民代參政(群眾全程參與)；民眾質詢(回答群眾質詢)；民調評價(群眾評價政府)。

一般認為，要想使地方政府創新有可持續性和可推廣性，必須使這種創新制度化。

制度化是各種社會集團實現自身利益訴求的正常和理想的規范化渠道。在轉軌時期，人們大多認為推進制度的不斷演變，是實現社會轉型和體制轉軌的必然選擇。但令人遺憾的是，制度的執行卻相差很遠。顯然，如果我們不能找到使制度真正起作用的關鍵環節的缺陷，并加以改進，那么這種“一條腿長，一條腿短”的局面，就將在實際工作中，既阻礙地方政府作用的轉型，又難以實現民主執政、依法執政和科學執政。

那么，在什么條件下制度才能真正起作用呢?這顯然與制度所約束的社會各方的力量對比有密切的關系。

這里存在這樣一條規律：監督的邊際效用等于制度效用的臨界點。

這里的監督，是指制度所約束的社會各利益集團之間的相互關系，實現這種監督必須完全建立在社會各利益集團的力量對比和平衡上。因此，如果社會利益集團關系中出現不平衡，即出現某一集團權力十分強大，而其他相關方力量十分弱小時，制度是不會被遵守的。

同時，社會各利益集團在博弈中，相互監督的邊際效用正是制度發揮作用的臨界點，也就是說，超出了這一邊界，不僅監督的效益呈下降趨勢，而且制度也不會被遵守，并開始失去其作用。

賈汪區的制度創新肇始于一次

對危機的管理。“公眾全程監督政務”產生后，民眾好評如潮，但也給賈汪區的干部帶來了沉重的壓力。為了保證這項制度創新能夠長期執行下去，不因領導人的變換發生改變，賈汪區黨委政府為這個創新制定了多達近30種的制度。

但是事實是，自從這項制度創新的提出和主要實踐者原賈汪區區長王天琦調走后，這項制度創新在賈汪區日漸式微。最明顯的例子就是，王天琦區長在任時一年多時間進行過4次民眾質詢會議，他調走后的兩年多時間里，這樣的會議再也沒有開過。

賈汪區在實施“公眾全程監督政務”時確實改變了當地的政治生態，但是這些改變還不足以使這個制度繼續生存下去。因為普通民眾并沒有什么有效的手段可以去監督、制約他們。在這場博弈中，單個的民眾和地方政府相比，永遠是弱者。因此，要使一項創新有可持續性，就不僅需要制度，還需要能夠認真執行制度的干部；要給予民眾現實的能夠監督和制約干部的渠道和手段。

(作者為中央編譯局比較政治與經濟研究中心研究員)