地方政府創(chuàng)新如何可持續(xù)?(上)

高新軍

地方政府通過創(chuàng)新實(shí)踐，正在制度層面推動中國的改革進(jìn)程。“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”舉辦了5屆，那些獲獎(jiǎng)的項(xiàng)目為什么有的還在堅(jiān)持和發(fā)展，有的則處于停滯的狀態(tài)?

進(jìn)入21世紀(jì)，中國地方政府創(chuàng)新進(jìn)入活躍期。在制度創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、科技創(chuàng)新和文化創(chuàng)新方面，產(chǎn)生了一大批在公共服務(wù)、行政改革、政治透明、基層民主、科學(xué)決策、公民參與、法制建設(shè)和扶貧濟(jì)困等諸多方面的創(chuàng)新項(xiàng)目。根據(jù)創(chuàng)新程度、自愿程度、效益程度、重要程度、節(jié)約程度和推廣程度等六項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”也舉辦了5屆，共計(jì)有1500多個(gè)項(xiàng)目參加評選，130多個(gè)項(xiàng)目入圍最后階段評選，50個(gè)項(xiàng)目獲得“創(chuàng)新獎(jiǎng)”。

中國地方政府通過創(chuàng)新實(shí)踐，正在制度層面推動中國的改革進(jìn)程。我們看到，中國地方政府創(chuàng)新在可持續(xù)發(fā)展方面也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。事實(shí)上，就是那些獲獎(jiǎng)的創(chuàng)新項(xiàng)目，在經(jīng)歷了幾年之后，有的還在堅(jiān)持和發(fā)展，有的則處于停滯的狀態(tài)。通過剖析一些典型的創(chuàng)新案例，來尋找地方政府創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展的規(guī)律，對于推動創(chuàng)新事業(yè)健康發(fā)展，是不可或缺的。筆者結(jié)合對四個(gè)案例的分析，對這一問題做一些探討。

案例一；深圳市公用事業(yè)企業(yè)市場化制度創(chuàng)新

不可持續(xù)的主要原因：缺乏監(jiān)督，任何好的地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目也難以達(dá)到預(yù)期目的

2003年，以水務(wù)、燃?xì)狻⒐弧⒛茉吹泉M義公用事業(yè)為主，引入戰(zhàn)略投資者和完善公用事業(yè)監(jiān)管手段為重點(diǎn)的深圳市公用事業(yè)企業(yè)市場化制度創(chuàng)新，完成了一系列特許經(jīng)營權(quán)制度的制定和戰(zhàn)略投資者的引進(jìn)工作。

事實(shí)上，城市公用事業(yè)企業(yè)的市場化改革，從一開始就包括兩方面的內(nèi)容：公用事業(yè)的發(fā)展和公用事業(yè)的監(jiān)管。深圳市7年多的實(shí)踐證明，前者通過改革起了很大變化，活力增加，已經(jīng)完全市場化了。后者則問題多多。其中原因既有制度設(shè)計(jì)考慮不周的問題，也有監(jiān)管動力缺乏，尤其是“第三方監(jiān)管”缺位的問題。而且，這個(gè)問題從改革創(chuàng)新的一開始，就相對薄弱。在后來的發(fā)展中更是一手硬，一手軟，凸顯了此項(xiàng)改革創(chuàng)新并沒有達(dá)到改革設(shè)計(jì)者的預(yù)期目的。

其實(shí)，包括筆者在內(nèi)的很多人都對深圳市公用事業(yè)企業(yè)授權(quán)化經(jīng)營后的兩個(gè)方面特別關(guān)注：一是排除了競爭對手后的產(chǎn)品定價(jià)問題；另一個(gè)是授權(quán)經(jīng)營情況下的信息透明度和監(jiān)管問題。這些問題在此項(xiàng)改革進(jìn)行了7年之后，已經(jīng)十分明顯，以至于引起了人們對當(dāng)年深圳市公用事業(yè)企業(yè)市場化改革的反思。

以上問題可以歸結(jié)為壟斷和監(jiān)管兩個(gè)方面。在監(jiān)管中，政府所擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任最大，因?yàn)樗仟?dú)家壟斷經(jīng)營權(quán)的授予方，是國有股權(quán)的代表者，更是監(jiān)管規(guī)則的制定者。但是，由于市場條件下的信息不對稱，政府的監(jiān)管顯然不會很及時(shí)、到位。這時(shí)，公用事業(yè)企業(yè)的信息透明和第三方監(jiān)管，就非常重要。遺憾的是，深圳市公用事業(yè)企業(yè)的市場化改革從2004年以來，在這些方面進(jìn)展甚微。

2009年4月6日，深圳市改革辦的有關(guān)人士在同筆者談到此項(xiàng)改革時(shí)認(rèn)為，公用事業(yè)市場化后，私人性質(zhì)的戰(zhàn)略投資方講求回報(bào)，有很強(qiáng)烈的提價(jià)沖動，而公用事業(yè)本來就是一種微利的行業(yè)，所以在提高產(chǎn)品價(jià)格方面，與社會難有共識，以至于每次提價(jià)，都會在深圳市形成一種強(qiáng)烈的社會沖擊。而每次消費(fèi)者與企業(yè)發(fā)生矛盾，政府為了保地方經(jīng)濟(jì)增長和社會穩(wěn)定，感到左右為難。所以“第三方監(jiān)管”缺位嚴(yán)重。直到今天，深圳市公用事業(yè)的價(jià)格調(diào)整機(jī)制仍未完善起來。

同時(shí)，在對公用事業(yè)企業(yè)的監(jiān)管方面，也是問題不少的。一方面，不僅政府的監(jiān)管職能被分散到不同的主管部門，監(jiān)管的手段差異很大，而且主管局監(jiān)管動力也不足。另一方面，盡管相關(guān)條例里有了“第三方監(jiān)管”的內(nèi)容，但是這個(gè)機(jī)構(gòu)沒有成立，也沒有專業(yè)機(jī)構(gòu)做技術(shù)上的支撐，更談不上有人去運(yùn)作。

例如，壟斷企業(yè)不僅將政府相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)人的親屬安排進(jìn)入企業(yè)擔(dān)任要職，有些親屬甚至是“白拿工資”的閑職。

為什么在改革方案設(shè)計(jì)中就有的“第三方監(jiān)管”遲遲不能實(shí)現(xiàn)?這種涉及民間組織程度的問題，恐怕就不能簡單地責(zé)怪地方政府了。在這樣的情況下，缺乏政府和第三方監(jiān)管，深圳公用事業(yè)企業(yè)居行業(yè)壟斷地位，創(chuàng)新已經(jīng)失去了其本來的面目。

案例二：平昌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子的“公推直選”

不可持續(xù)的主要原因：創(chuàng)新的動力變?yōu)檎兊臎_動

筆者認(rèn)為，要使一項(xiàng)地方政府創(chuàng)新獲得可持續(xù)發(fā)展，需要解決兩個(gè)根本問題：一是改革創(chuàng)新的動力問題；另一個(gè)是改革創(chuàng)新的手段問題。正是在這兩個(gè)問題上，四川平昌縣的黨內(nèi)民主創(chuàng)新，遇到了瓶頸。

據(jù)了解，平昌縣2001年開始在靈山鄉(xiāng)推行鄉(xiāng)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子“公推直選”的黨內(nèi)民主改革的直接原因，來自當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的干群矛盾比較突出。由于當(dāng)時(shí)還要征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)很重。在平昌這樣的國家級貧困縣，由于農(nóng)民沒有太多機(jī)會通過創(chuàng)辦新的商業(yè)活動來增加收入，因此他們對地方政府試圖從自己身上吸取資源的行為十分敏感。

當(dāng)?shù)馗刹窟@樣介紹他們的創(chuàng)新實(shí)踐：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的“公推直選”中，要體現(xiàn)組織意圖和黨員意志。黨政官員有這樣的認(rèn)識并且付諸實(shí)踐，這是我國新的現(xiàn)象。

但是，在中央農(nóng)村政策進(jìn)行了重大調(diào)整之后，推動平昌干部將這項(xiàng)改革繼續(xù)進(jìn)行下去的動力，就更多地來自于政績的沖動。這種改革動力的變化，也反映在改革的阻力方面。過去由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，干群關(guān)系緊張，農(nóng)村工作開展不了，反對改革的聲音就相對較小。當(dāng)改革的環(huán)境發(fā)生變化，改革的動力轉(zhuǎn)變?yōu)楦刹康恼冎螅煌目捶ň统霈F(xiàn)了。

現(xiàn)在，干部提拔的重要標(biāo)準(zhǔn)是看他們在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定方面的政績。平昌縣作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，很少有機(jī)會通過進(jìn)行大規(guī)模的投資來表現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績。例如，2008年擁有102萬人口的平昌縣財(cái)政收入只有8000多萬元，而該縣當(dāng)年的財(cái)政支出高達(dá)11億多元。巨大的缺口全部來自中央和四川省的轉(zhuǎn)移支付。因此，通過一些改革來顯示其政績，一些干部的職業(yè)生涯才有比較好的發(fā)展。

顯然，這樣的政績觀念在農(nóng)村干群矛盾下降，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消，農(nóng)村利益格局重新調(diào)整后面臨著新的挑戰(zhàn)。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是平昌縣一些干部開始抱怨該縣一些領(lǐng)導(dǎo)為了自己進(jìn)步，而忽視其他人的利益。二是一旦這種政績觀占據(jù)主導(dǎo)地位，改革的推動者就很有可能超越現(xiàn)實(shí)條件，推行更為激進(jìn)的措施。也就是人們常說的“太理想化”。不論哪個(gè)方面，這樣的政績觀都會最終導(dǎo)致改革脫離正常的軌道。

例如，平昌縣曾經(jīng)在2002至2003年將原有的61個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，撤并為27個(gè)，減少56％，力度之大，前所未有。但撤并也帶來一些矛盾。果然，在維持了數(shù)年之后，該縣又不得不從27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)恢復(fù)到43個(gè)。

從平昌縣推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)

班子“公推直選”的手段來看，平昌改革的曲折，其實(shí)早在它推行之初就蘊(yùn)含著了。

因?yàn)檫@時(shí)的改革在很大程度上，已經(jīng)成了政績工程，它的最大動力，來自政績，成為了一種“自上而下”的改革。這在改革還沒有變?yōu)閺V大基層干部群眾的廣泛要求時(shí)，容易讓人們產(chǎn)生對改革的質(zhì)疑。這在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)人們的權(quán)利意識相對落后的情況下更是如此。

所以，平昌現(xiàn)在的結(jié)果，一方面改革需要具有創(chuàng)新精神和動力，另一方面，又需要“自上而下”和“自下而上”來推進(jìn)。

案例三：江蘇徐州賈汪區(qū)政府“公眾全程監(jiān)督政務(wù)”

不可持續(xù)的主要原因：過于依賴創(chuàng)新制度

賈汪區(qū)位于徐州市，全區(qū)人口50萬。2001年7月22日，該區(qū)發(fā)生了煤礦爆炸事故，全區(qū)各類社會矛盾日益顯現(xiàn)。為減少和化解矛盾，提高政府掌控全局的能力，必須有一套新的機(jī)制來約束、規(guī)范政府及部門的行為，縮短政府與民眾的距離，提高政府公信度和掌控全局的能力，實(shí)現(xiàn)“讓老百姓有說話的地方，讓老百姓說話管用”，共同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。經(jīng)過調(diào)研醞釀，2004年5月，賈汪區(qū)政府開始實(shí)施“公眾全程監(jiān)督政務(wù)”制度，全力打造以民為本的“陽光政府”。

“公眾全程監(jiān)督政務(wù)”制度的主要內(nèi)容包括：民意咨詢(征求群眾意見)；民代參政(群眾全程參與)；民眾質(zhì)詢(回答群眾質(zhì)詢)；民調(diào)評價(jià)(群眾評價(jià)政府)。

一般認(rèn)為，要想使地方政府創(chuàng)新有可持續(xù)性和可推廣性，必須使這種創(chuàng)新制度化。

制度化是各種社會集團(tuán)實(shí)現(xiàn)自身利益訴求的正常和理想的規(guī)范化渠道。在轉(zhuǎn)軌時(shí)期，人們大多認(rèn)為推進(jìn)制度的不斷演變，是實(shí)現(xiàn)社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的必然選擇。但令人遺憾的是，制度的執(zhí)行卻相差很遠(yuǎn)。顯然，如果我們不能找到使制度真正起作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的缺陷，并加以改進(jìn)，那么這種“一條腿長，一條腿短”的局面，就將在實(shí)際工作中，既阻礙地方政府作用的轉(zhuǎn)型，又難以實(shí)現(xiàn)民主執(zhí)政、依法執(zhí)政和科學(xué)執(zhí)政。

那么，在什么條件下制度才能真正起作用呢?這顯然與制度所約束的社會各方的力量對比有密切的關(guān)系。

這里存在這樣一條規(guī)律：監(jiān)督的邊際效用等于制度效用的臨界點(diǎn)。

這里的監(jiān)督，是指制度所約束的社會各利益集團(tuán)之間的相互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)這種監(jiān)督必須完全建立在社會各利益集團(tuán)的力量對比和平衡上。因此，如果社會利益集團(tuán)關(guān)系中出現(xiàn)不平衡，即出現(xiàn)某一集團(tuán)權(quán)力十分強(qiáng)大，而其他相關(guān)方力量十分弱小時(shí)，制度是不會被遵守的。

同時(shí)，社會各利益集團(tuán)在博弈中，相互監(jiān)督的邊際效用正是制度發(fā)揮作用的臨界點(diǎn)，也就是說，超出了這一邊界，不僅監(jiān)督的效益呈下降趨勢，而且制度也不會被遵守，并開始失去其作用。

賈汪區(qū)的制度創(chuàng)新肇始于一次

對危機(jī)的管理。“公眾全程監(jiān)督政務(wù)”產(chǎn)生后，民眾好評如潮，但也給賈汪區(qū)的干部帶來了沉重的壓力。為了保證這項(xiàng)制度創(chuàng)新能夠長期執(zhí)行下去，不因領(lǐng)導(dǎo)人的變換發(fā)生改變，賈汪區(qū)黨委政府為這個(gè)創(chuàng)新制定了多達(dá)近30種的制度。

但是事實(shí)是，自從這項(xiàng)制度創(chuàng)新的提出和主要實(shí)踐者原賈汪區(qū)區(qū)長王天琦調(diào)走后，這項(xiàng)制度創(chuàng)新在賈汪區(qū)日漸式微。最明顯的例子就是，王天琦區(qū)長在任時(shí)一年多時(shí)間進(jìn)行過4次民眾質(zhì)詢會議，他調(diào)走后的兩年多時(shí)間里，這樣的會議再也沒有開過。

賈汪區(qū)在實(shí)施“公眾全程監(jiān)督政務(wù)”時(shí)確實(shí)改變了當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)，但是這些改變還不足以使這個(gè)制度繼續(xù)生存下去。因?yàn)槠胀癖姴]有什么有效的手段可以去監(jiān)督、制約他們。在這場博弈中，單個(gè)的民眾和地方政府相比，永遠(yuǎn)是弱者。因此，要使一項(xiàng)創(chuàng)新有可持續(xù)性，就不僅需要制度，還需要能夠認(rèn)真執(zhí)行制度的干部；要給予民眾現(xiàn)實(shí)的能夠監(jiān)督和制約干部的渠道和手段。

(作者為中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心研究員)