違規征地的清遠樣本

邢少文

在整個產業轉移的過程中，若保持目前的模式不改變。不但在違規征地過程中以犧牲當地農民利益為代價，清遠亦將不可避免地走上珠三角地區先工業化再城市化，先污染后治理，先引進后移出的老路。

陽光暴曬著土地，地上是矮小的桉樹苗。“復耕復綠又有什么用?要也要不回來，推平了種也種不了了。”8月2日，潘許榮站在地里說。2005年，清遠市清城區龍塘鎮政府從新潘屋村違規征走208，87畝地，其中包括120畝基本農田。這些違規征收的土地迄今未獲合法手續。

在清城區相鄰的清新縣禾云鎮，有著一片遠比這更大面積的復耕復綠地，達6671.2畝。烈日下，地里豎立著多塊“合理利用土地”、“規范用地，富國惠民”的招牌。這里便是2010年5月被國土資源部通報的今年國土督察第一案——佛山禪城(清新)產業轉移工業園(也稱云龍、云來產業基地)違規征地所在地。

清遠是廣東省面積最大的地級市，近年來土地違法違規情況也為全省最劇，大案要案頻發，失地農民上訪此起彼伏。而同樣具有諷刺意味的是，近年來，清遠GDP和地方財政收入增長幅度則穩居全省第一。

作為曾經一度的貧困地區，清遠今日的發展，正在復制著廣東這個工業大省過去其他地區的發展模式，在GDP大棒的指揮之下，以土地和環保為代價，支撐著又一個經濟增長的“奇跡”。

工業園違規征地

清新縣位處珠三角與粵北山區相連接的中間地帶，全縣土地總面積2729平方公里，是廣東省16個貧困縣之一，也是廣東省的農業保護區。

在過去珠三角地區快速工業化的時期，這些地區曾紛紛到清新縣購買耕土占補指標，以平衡全省的耕地保護紅線。但現在，清新縣自己也忍不住了。

“我們承認自己走得太急了，等不起。”佛山禪城(清新)產業轉移工業園管委會主任何燮明對本刊記者說。貧困山區著急要發展工業致富，在解釋產業園為何成為國土部頭號督察大案時，下至工業園管委會負責人，上至清遠市有關政府官員，無不如是說。

“縣本級財政一年收入也不過4億～5億元，還有1萬多戶貧困戶，5萬多貧困人口。在禾云這個地方，一年的財政收入不到2000萬，給村集體的脫困指標也就是3萬塊錢一年。”產業轉移工業園管委會辦公室主任劉志弘說。

工業園主要為承接從佛山禪城區轉移過來的陶瓷產業，這是珠三角地區正在實施的一項重要戰略：將高污染、勞動密集型的產業轉移出去。禪城區也是清新縣的對口支援地區。

根據工業園的規劃，2008年至2025年。首期規劃用地為6768畝，遠期規劃面積甚至達到了約70.9平方公里，整個工業園全部項目建成投產后，其年產值可達450億元，而清新縣2009年的GDP才138.78億元。

在“大干快上”不到兩年的時間，工業園就因違規征地被勒令叫停。根據國土資源部披露的信息，經核實，清新云龍、云來兩個產業基地涉及非法征地22928畝。非法占地8973畝，非法出讓土地5836畝，損毀基本農田1185畝。

按照《土地管理辦法》，涉及基本農田、基本農田以外的耕地超過35公頃的、其他土地超過70公頃的，由國務院批準，以外的則由省級人民政府批準。而實際上，截至目前為止，工業園獲得的合法批準手續用地僅有768畝。清新縣如此大規模的違法征地，令人瞠目。

工業園違規征地現象在清遠，不僅是清新縣一個。在清遠市清城區龍塘鎮的長豐工業園，亦存在同樣的問題。來自龍塘鎮新潘屋村和長沖口村的村民向本刊記者反映，2004年始，龍塘鎮為發展長豐工業園，在未獲得征地合法手續的情況下分別從這兩個村子征地208.87畝和670多畝，征地協議未經村民小組2／3以上村民同意，存在他人隨意冒簽，村長一人簽字做主的情況。

在《清國土資執法(城區)<2007>》2號文中，清遠市國土局亦認定“龍塘鎮政府在未辦理用地報批手續前就與農民集體實施征收和簽訂協議，并進行動工填土”。

針對這些情況，龍塘鎮國土所一名姓黃的副所長在接受記者采訪時，否認了當初未經村民2／3以上同意的情況，“他們的村長都簽字了”。他說，“2005-2006年全省都在加大招商引資，我們也不例外，但征地涉及的利益復雜，不一定要等批文下來以后才征，那要征到什么時候?”

雖然認定征地違規違法，但土地復耕復綠之后，并未進行損失補償和退地，“工業園符合規劃，下一步可能還是等省里批下來補辦手續吧，我們也不知道上面要怎么處理。”他說。

而根據《清遠市土地利用總體規劃(2006～2020年)》，規劃期內，重點保障包括佛山禪城(清新)產業轉移工業園在內的29個重要產業園區的用地，規劃用地7056.77公頃。早在2009年，清遠市11個工業園區總規劃面積就多達46.03萬畝(合30687公頃)，已經超出了該市土地利用總體規劃的3倍以上。

“公共項目”違規征地

8月2日，位于清遠市清城區與清新縣交界處的“飛來湖”畔，挖掘機和運土機正在運作，如同“飛來之湖”，良田變防災減災工程。

清遠市國土局公開聲稱，飛來湖項目是防災減災水利工程，所用土地是向村民租用50年，并沒有改變土地使用性質。但據《清遠日報》2009年6月19日報道，飛來湖項目總用地6603畝，其中湖區公園2518畝，公園周邊城市道路503畝，用作開發商住建設用地為2500畝。將成為清遠的“新名片”，堪稱東方“日內瓦”。

記者在2005年9月由同濟大學風景科研所所做的該項目設計方案上看到，上述報道的規劃利用數據正來源于此。在設計方案上，這一項目本來名稱并非防災減災水利工程，而為“飛來湖公園”。

清城區風城街道清郊社區后崗三居民小組村民劉國慶則指著這塊占地達6000多畝，目前已推平動工的地方說：“這以前都是農田和菜地，不是湖，不是公園，也沒有什么防災減災功能，都是政府弄出來好用以征地搞房地產開發的名堂。”他出示拍攝于土地推平前的照片向記者證明這一點。

2008年，該村的200多畝地就被鳳城街道辦事處強行征走。

這一項目也涉及未批先征，強行推平耕地的違法違規操作，廣東省國土資源廳于2008年8月28日作出的《關于清遠市清城區鳳城街道辦事處2007年度第一批次城鎮建設用地的批復》顯示，批文允許將鳳城街道所屬田龍社區、古城社區、沙田社區和清郊社區等屬下集體農用地轉為建設用地的批準面積為46.0127公頃(約690畝)o然而，在2009年1月的大規模征地中，僅清郊社區就被協議征用土地1600余畝。

劉國慶及田龍社區村民謝有福均向記者反映，在征地過程中，所謂經過2／3以上村民同意的結果，都存在他人冒充簽名的情況。征地補償款按照最低標準，并且沒有提及如何解決當地村民的社保醫保問題。

對于未批先征，以及是否符合“公共項目”的問題，本刊多次向清遠市國土局進行求證，但截至發稿前未獲回應。

利益驅動

雖然一系列的違規征地都以經濟建設

和公共建設的名義在進行，但隱藏在其中的利益驅動卻很明顯。

佛山禪城(清新)產業轉移工業園的違規征地案發，在國土資源部的通報中，起源于國家審計署廣州特派辦對2009年中央擴大投資專項資金的審計。據了解，該工業園爭取到了200萬元的建設資金額度，由國家發改委屬下的中國產業促進會投入40萬元科研資金，其余160萬由省市縣配套。審計署在審計過程中，發現了這一違規征地案件。

但在審計署審計之后，違規征地的情況并未向外通報。“國土資源部的查處，更多的由于禾云鎮被征地農民到北京上訪，當時有3000人聯合簽名，覺得征地程序不合法，補償標準低。”當地一名農民告訴記者。

在被征用土地中，林地的補償標準為4000元/畝，菜地為8000元/畝，耕地為1.52萬元/畝。“大部分是林地和菜地，使用價值不高。”劉志弘則認為。

而按照廣東省工業用地出讓最低標準，清新縣工業用地的出讓最低標準為9.8萬元/畝。按照相關法規規定，工業園土地出讓要舉行公開拍賣，但審計署的審計發現，工業園的土地開發由鎮政府和私營企業清遠市云龍物業發展有限公司進行合作。“鎮政府沒錢投入先期的土地開發，只好要云龍公司來投入。”何燮明說。

為了獲得銀行貸款支撐工業園建設，在申報園區過程中，清新縣國土資源局違法開出土地使用證，云龍公司再用該土地證向銀行抵押獲得了4億元的貸款作為啟動資金。據了解，云龍物業發展有限公司的業務中就包括了房地產業務，截至被查處之前，云龍公司已非法出讓土地5836畝，人駐企業在2009年5月前就支付了約10億元的購地款。

“投入和收人多少錢，目前審計署那邊還在查賬，不太清楚。”何燮明說。

長沖口村民和新潘屋村民則反映，兩個村的251.864畝基本農田和95.434畝耕地，459.77畝林地，在被征收之后以20多萬元/畝賣給廣州花都不夜天房地產公司，工業用地被倒賣的情況也同樣存在。而當地村民拿到的每畝征地補償和安置補助加起來耕地才4000元／畝，水田8000元/畝。

在飛來湖防災減災項目中，幾近一半的商業用地規劃，“按照現在清遠市的地價，大概在500萬元／畝，最高地價是700萬元/畝。”曾從事過房地產業務的劉國慶說，“以飛來湖征地為例，征地補償款每畝3萬多元，即使算上失地農民的社保等各種成本支出，絕對不超過6萬元。全部手續辦妥，政府方面需支出的成本也不過每畝28萬元。”

2009年清遠市區共受理土地交易業務759宗，成交土地總面積206.28公頃，成交金額11.47億元，2009年市直地方財政總收入則為30.33億元。

諸多違規未批先征，邊建邊報批情況的出現，亦與各級政府部門問對土地財政的依賴有關，按照《土地管理辦法》，新增建設用地的土地有償使用費，30％上繳中央財政，20％上繳省財政，10％上繳地級以上市財政，40％留給縣財政，都專項用于耕地開發。

在龍塘鎮，記者看到一份2004年及2007年新增建設用地的批復文件，批復時間分別為2005和2009年，“主要是鎮政府沒錢向省里先交有償使用費，兩年內有效，一畝是2，8萬元，如果有償使用費交得快，批下來就快。沒錢交的話就要提前征，提前出讓，再拿出讓金去補交。”在解釋為什么存在早報晚批的原因時，該鎮國土所人士對記者說。

GDP與土地競賽模式

2004年，全國集中整頓違法批地，清遠市被列為國土資源部的重點督查地區。也正是從這一年開始，清遠主政者提出從農業和旅游發展為主轉向工業發展為主，提出了“三化一園”的工業發展戰略口號。在招商引資上打出“土地開發率僅占國土面積的4，7％，可開發利用土地面積達5000平方公里以上，可為發展大工業提供充足的土地”的招牌。

從2002年GDP和投資全省倒數第三、工業產值倒數第二的落后地區到如今GDP和財政收入增幅居全省第一的同時，清遠市的土地違法違規現象也呈劇增狀態。

2003年6月至2005年1月，清遠市清城區石角鎮政府為解決碧桂園房地產項目的用地問題，在未經批準的情況下，非法征收10516.86畝農民集體土地。

2007年，廣東省監察廳、國土資源廳組成聯合調查組，對清遠市英德橫石塘鎮熱水湖項目編造21份征地文件違法征地案進行了嚴肅查處，有8名官員因此被問責。

但在GDP競賽的情況之下，這樣的違法違規行為仍然前赴后繼。2010年，清新縣因佛山禪城(清新)產業轉移工業園的違規征地案發，已有11名官員受到處罰。

目前來看，這樣的模式仍然將會延續下去。在佛山禪城(清新)產業轉移工業園違規查處的過程之中，存在著工業園先被認定，而土地合法手續后批的程序。

該工業園是省級工業園，而按照廣東省產業轉移工業園認定辦法，要求“工業園總體規劃面積在400公頃以上(含400公頃)，首期用地規劃開發面積不少于50公頃(含50公頃)，已完成對工業園征地補償工作，并按國家的規定交納有關土地稅費。”

“我們就想當然地認為，既然省發改委批準了省級工業園，那土地報批應該沒什么問題，就先征了。”劉志弘說。

與此同時，為了支持產業轉移園的建設，從2008年至2012年，廣東省財政每年安排產業轉移獎勵資金5億元，由經省政府批準認定的28個省級產業轉移工業園通過競爭性的方式獲得。

但顯然，這樣的做法遭到了來自國土資源部的阻擊。“現在哪個工業園不缺地?又想搞產業轉移，又不批地，也是一個矛盾。”何燮明說。

2009年3月，清遠市副市長溫鏡潮甚至代表市政府向國土資源部廣州督察局局長束偉星提出建議，希望上級國土資源部門在下達建設用地總規模、年度新增建設用地指標時，向山區市適當傾斜，促進山區市的發展，逐步縮小山區市與珠三角發達城市的距離。建議省政府在下放用地審批權時，將清遠市列入試行的行列，進一步簡化用地審批手續。

據溫鏡潮提供的數據，去年清遠市新增建設用地指標由年初的389公頃追加到830公頃，指標數量在全省山區市中排名第一，新增建設用地宗數和面積創下歷年之最。“新增建設用地使用效益也明顯提高，每畝建設用地的GDP產出由2007年的4.4萬元提高到目前的6.3萬元。按此計算，去年我市的新增建設用地預計可拉動GDP的產出超過27.11億元。”

在整個產業轉移過程中，若保持目前的模式不改變，不但在違規征地過程中以犧牲當地農民利益為代價，清遠亦將不可避免地走上珠三角地區先工業化再城市化，先污染后治理，先引進后移出的老路。而因為清遠是山區，土地開發的成本相對較高，若干年后可能出現現在佛山、東莞等地區所面臨的瓶頸問題。