洪澇災(zāi)害檢驗中國水利

田 磊

2010年這場算不上太大規(guī)模的洪水，將中國水利的強大與脆弱同時呈現(xiàn)在人們眼前，面對洪水，各方面多糾結(jié)于三峽的利弊，但事實上，真正飽受洪災(zāi)折磨的是那些遠(yuǎn)離這個曠世工程的偏遠(yuǎn)山區(qū)、江河支流。

6月以來，洪水肆虐中國。長江、黃河、淮河、松花江等南北主要江河沿線超過25個省區(qū)都飽受洪澇災(zāi)害之苦。

事實上，2010年的洪水規(guī)模被人們夸大了許多，至少在長江流域，如果按照總水量而言，根據(jù)國家氣象局公布的數(shù)據(jù)，這場洪水最多算得上20年一遇標(biāo)準(zhǔn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上1998年的百年一遇，但其帶來的損失依然觸目驚心，根據(jù)水利部公布的資料，到目前為止，受災(zāi)人口已近1.5億，死亡人數(shù)過千人。直接經(jīng)濟損失已經(jīng)超過2000億元，而1998年長江流域大洪水損失也不過1600多億元。

洪水規(guī)模與傷亡人數(shù)顯然是失衡的，這背后是中國農(nóng)村水利設(shè)施贏弱不堪的現(xiàn)實，決口潰堤多集中在大江大河的支流，被洪水沖毀的城市多是50萬人口以下的偏遠(yuǎn)縣城，人員傷亡則多是偏遠(yuǎn)山區(qū)的泥石流、山體滑坡、潰壩垮橋所致。

汛期尚未結(jié)束，各方聲音已經(jīng)在呼吁應(yīng)該加大中小河流治理。7月21目的國務(wù)院常務(wù)會議提出，對于中小河流防洪要高度重視，要加大對于洞庭湖、鄱陽湖重點圩垸的整治力度。與1998年一樣，2010年的全民抗洪，將會是中國水利的又一個新起點。但是，點多面廣的農(nóng)村水利建設(shè)，一點也不會比修筑巍峨的長江大堤、三峽大壩容易。

脆弱的農(nóng)村

1998年大洪水之后，中國的河道堤防、水庫大壩迎來了大規(guī)模的修葺和重建，數(shù)以千億計的投人顯然收到了效果，在這場最近10年最大規(guī)模的洪水面前，江河干堤沒有決口，大中型水庫沒有潰壩。但是，持續(xù)了近兩個月的抗洪中，河流決口、城市被淹、滑坡垮橋各種各樣的惡性事故一樣也不缺。

6月21日，江西的撫河唱凱堤拉開了河流決口的序幕，接下來的一個多月里先后有安徽大沙河、遼寧勝利河、陜西羅夫河、吉林飲馬河等河流發(fā)生決口事故。這些河流大都是長江、黃河、松花江等一級河流的重要支流，流經(jīng)的區(qū)域多是地處偏遠(yuǎn)農(nóng)村或者經(jīng)濟落后的小城市，1998年之后的河道堤防建設(shè)高潮中，也都屬于沒有被列入國家工程的項目，此次決口多是因為短時暴雨所致，與大江大河的行洪并無關(guān)系。

國家防總新聞發(fā)言人束慶鵬在接受媒體采訪時也稱，目前，中小河流水災(zāi)損失約占全國水災(zāi)損失的80％，許多中小河流防洪標(biāo)準(zhǔn)僅3～5年一遇，有的甚至不設(shè)防。

這幾乎是中國5萬多條中小河流現(xiàn)狀的縮影：防洪能力集中在5年一遇的水準(zhǔn)；至少超過20年沒有進(jìn)行過大規(guī)模修葺；其流經(jīng)區(qū)域多是人口眾多的農(nóng)村和經(jīng)濟落后的縣城，在其流域范圍內(nèi)，十年九澇是常有的事情，人們多已適應(yīng)了“水進(jìn)人退、水退人進(jìn)”的生活方式。

而此次洪災(zāi)中，遭遇大水漫城的小城鎮(zhèn)數(shù)量也相當(dāng)多。最早的是云南中部的縣城馬龍，接下來分別有安徽安慶、四川廣安、達(dá)州、江西鄱陽、陜西安康、吉林永吉等數(shù)十座中小城鎮(zhèn)遭遇外洪內(nèi)澇。除此之外，山體滑坡、泥石流和河南欒川的垮橋事故則是最讓人痛心的災(zāi)難，一次事故往往造成數(shù)十人死亡，其原因與這個國家日常的惡性事故一樣，有天災(zāi)更是人禍。

一邊是巍峨的長江大堤、三峽大壩，一邊是贏弱的河堤、小庫和危橋，2010年這場算不上太大規(guī)模的洪水，將中國水利的強大與脆弱同時呈現(xiàn)在人們眼前，面對洪水，媒體、專家與水利部門多糾結(jié)于三峽的利弊，但事實上，真正飽受洪災(zāi)折磨的是那些遠(yuǎn)離這個曠世工程的偏遠(yuǎn)山區(qū)、江河支流。

7月份水利部在北京召開了新聞發(fā)布會，副部長劉寧介紹抗洪工作時稱，短短一個多月，單是各地投入抗洪的解放軍、武警以及預(yù)備役官兵已經(jīng)超過100萬，在高峰時期，同時巡堤查險的人員有200多萬人。如果不是如此巨大的人員投入，這場洪水帶來的損失將更加慘重。

事實上，在搶險救災(zāi)事務(wù)上，中國一直都堪稱世界第一強國，但現(xiàn)在，這些都在發(fā)生變化。7月底，記者在江西、湖北兩地采訪時，路經(jīng)江西最重的災(zāi)區(qū)鄱陽縣，該縣河道堤防管理局局長吳俊亮告訴記者，昌洲鄉(xiāng)的圩堤已經(jīng)出現(xiàn)了4次泡泉，正讓他們提心吊膽。

昌洲鄉(xiāng)是鄱陽湖區(qū)一個四面環(huán)水的小島，30多公里長的圩堤保護(hù)了2萬多畝耕地，3萬多居民，堤外的昌江河是鄱陽湖的一個重要支流，經(jīng)鄱陽湖注入長江，每逢長江洪峰到來，鄱陽湖形成倒灌之勢，昌江河水便會急劇上漲，碰到洪峰大的年頭，整個昌洲鄉(xiāng)幾乎全部泡在水里，那條年久失修的土堤也就到處冒水。1998年大洪水沖垮了很長一段，整個鄉(xiāng)一片汪洋，今年，雖未潰堤，但泡泉、管涌的險情也是四處發(fā)生，武警部隊的戰(zhàn)士將營地就扎在了當(dāng)年決口的地方。

但對村民們來說，這些險情似乎根本不值一提。沒有人愿意談?wù)撗矍耙呀?jīng)近在門檻的洪水，而是抱怨村干部的貪墨，低保分配的不公，民主選舉的黑幕，種種鄉(xiāng)村事務(wù)中的不公平是他們最樂意談?wù)摰脑掝}。“至于洪水嘛，來了就躲躲，幾十年來，不都這么過來的嗎?”董坪村的董有云說，修堤是政府出錢，找工程隊來做，抗洪的時候有解放軍呢。

事實上，自從1990年代，國家不允許向農(nóng)民派工派料以來，他們對這條家門口的圩堤就再也沒有興趣關(guān)心。縣里防洪指揮部的干部也向記者抱怨，現(xiàn)在巡堤都得采取鼓勵的措施，每發(fā)現(xiàn)一處險情，獎勵200塊錢。

修不完的水利

在鄱陽湖區(qū)的多處采訪中，昌洲鄉(xiāng)的境況幾乎是這一類常年飽受洪澇災(zāi)害之苦的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縮影：年久失修的堤壩，從百姓到地方政府對于這類公共事務(wù)的漠然。

在鄱陽縣采訪時，吳俊亮就介紹稱，全縣46條圩堤，除了被列入國家鄱陽湖治理工程的6條5萬畝以上圩堤之外，其他的40條從國家到省市，一分錢也沒有投入過，抗洪能力隨著自然損毀，越來越差，連5年一遇的洪水也扛不住。

“即使是列入國家工程的6條圩堤，也還有兩條沒有完成加固。”吳俊亮說，國家拿了錢，可是地方政府還需要配套1億多才行，由于縣里一直拿不出錢，國家的資金也已經(jīng)用到別處了，修堤的事情也就不了了之。

如果按照正規(guī)的防洪標(biāo)準(zhǔn)來修繕這些堤壩，在鄱陽這樣一個典型的水利大縣、國家級貧困縣，“需要投入大約幾十億”。吳俊亮說，他自己都覺得沒可能實現(xiàn)，“中央不會投，省市從來不關(guān)心，而縣里則根本拿不出錢來修堤。”

事實上，這也是過去30年來，整個國家在農(nóng)村公共事務(wù)最大的變化，具體到水利事務(wù)而言。從大江大河到小堤小庫，一切越來越依賴于政府，而地方政府在此類事務(wù)上，則普遍缺乏應(yīng)有的政治責(zé)任感，即使財政資金充裕，也多愿意在縣城修大樓、廣場、馬路，而極少有地方主政者會選擇把錢投入到修堤這樣看不見政績的公共事務(wù)中去。更何況，在這些常年水患不

止的區(qū)域，多數(shù)地方政府確是無錢無力。

一級一級往上推，到最后只能由中央政府全部埋單。而對于中央政府而言，水利投資更像是個無底洞。自古以來，中國就是一個水利大國，修堤打壩從未停止。1949年以來，水利建設(shè)更是從未停止過，先是大修水庫，接著是三門峽、三峽、葛洲壩等大型水利工程，到現(xiàn)在，病險水庫、農(nóng)村小水利又開始成為迫在眉睫的事務(wù)。中央政府用于水利的財政撥款，甚至超過教育、醫(yī)療等，這在全世界都已經(jīng)是罕見的事情。

事實上，中小河流的治理一直以來都是水利部門極力呼吁的一項事務(wù)，去年年底，國家水利部還發(fā)布了《全國重點地區(qū)中小河流近期治理建設(shè)規(guī)劃》，水利部新聞發(fā)言人束慶鵬在發(fā)布會上也透露，中央政府安排了50億資金來治理中小河流，對于5萬多條中小河流而言，這幾乎是杯水車薪，這項事務(wù)依然需要地方政府來承擔(dān)。規(guī)劃中也明確指出：中小河流治理的主要責(zé)任在地方，中央給予適當(dāng)補助，地方各級政府負(fù)責(zé)組織實施。

但是，跟鄱陽湖湖區(qū)的情況一樣，中國最需要治理的河流，往往是那些常年水災(zāi)肆虐的國家級貧困地區(qū)，他們以前拿不出，以后也同樣拿不出資金和熱情來投入本行政區(qū)域內(nèi)的河流治理事務(wù)，也因此，在很大程度上，這樣的規(guī)劃將會淪為一紙空文。在下一次洪水來襲的時候，中國廣大的農(nóng)村地區(qū)依然會同2010年一樣，傷亡慘重。

事實上，中小河流治理看似地方事務(wù)，但其水利生態(tài)的惡化往往是跨區(qū)域的事情，比如鄱陽湖區(qū)的眾多河流，多年水患和干旱，都直接受制于長江的蓄水和泄洪，因此，江西省一直主張在鄱陽湖人長江口的地方修建湖控工程，調(diào)控整個湖區(qū)的水旱狀況，這樣的水利工程，對于鄱陽湖湖區(qū)而言，無疑是最有效的治理措施，將從根本上改變湖區(qū)要么干旱，要么洪澇的現(xiàn)狀。

但該工程卻一直沒有被中央政府允許，上游有了三峽，中下游的洞庭和鄱陽再修起湖控工程，那對長江生態(tài)，以及下游的江蘇、上海的影響都將是致命的。相比這些中國最為富庶的區(qū)域，鄱陽湖湖區(qū)顯然不那么重要。

怎樣的減災(zāi)觀?

不論是中小河流治理，還是農(nóng)村水利設(shè)施的修繕，中國都還沒有找到一個行之有效的投入模式，如何解決地方政府的資金困境?如何保障中央政府的投資不被層層挪用?這些都還是有待解決的問題。

更重要的問題還在于，中國是不是還需要繼續(xù)大修水利?多年以后，2010年的抗洪記憶，人們記得最清楚的不會是死了多少人，淹了多少城，而是圍繞三峽的爭論，網(wǎng)絡(luò)和媒體對于三峽大壩抗洪功能的質(zhì)疑鋪天蓋地，而水利系統(tǒng)一直在各種場合為三峽辯解。毫無疑問，就長江流域而言，在這場中等規(guī)模的洪災(zāi)面前，三峽大壩起到了應(yīng)有的作用，但同時，也應(yīng)該看到，大壩的調(diào)節(jié)作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上水情和氣候的變化。

就長江流域而言，翻檢氣象報告，過去短短30多年里，就經(jīng)歷了一個巨大輪回，1980年代的干燥少雨，1990年代的多雨氣候，和2000年以來的再次干旱少雨，事實上，在2010年這場洪水前的兩三個月，人們看到的新聞還多是長江中下游地區(qū)的普遍干旱，過去的10年里，鄱陽湖、洞庭湖的干渴缺水也一直都是最大問題。在氣候變遷和水情波動面前，即使龐大如三峽，那點庫容的調(diào)節(jié)作用幾乎是微不足道的。

2010年的洪水過后，真正應(yīng)該反思的是，工程治理的模式是不是解決此起彼伏的洪澇災(zāi)害、生態(tài)災(zāi)難最好的辦法?

江西師范大學(xué)的陳曉玲教授是鄱陽湖濕地與流域研究教育部重點實驗室的主任，在她看來，全面修葺江河湖泊的堤防并沒有太大意義，堤壩一般只保護(hù)干流即可，對于支流，不應(yīng)該全部都修成水泥大堤。

“洪澇災(zāi)害只是針對人類活動而言，很多地方原本就是不允許保護(hù)的，保護(hù)措施跟人類活動的強度也有關(guān)系，應(yīng)該講究投入產(chǎn)出比。”陳曉玲說，事實上，也沒有科學(xué)的數(shù)據(jù)表明現(xiàn)在的災(zāi)害比以前更多了，只是人們住得更低了，人類社會變得越來越脆弱了。

具體到洪澇災(zāi)害，陳曉玲認(rèn)為，對災(zāi)害的響應(yīng)主要體現(xiàn)在兩個方面，一是通過工程措施對災(zāi)害的控制，主要體現(xiàn)為對水的控制，二是通過非工程措施對災(zāi)害的調(diào)整，即對人類活動的控制。

目前往往致力于減災(zāi)的工程措施上，總是在綜合研究的基礎(chǔ)上提出并實施各種工程建設(shè)方案，以求減輕災(zāi)害損失。而在經(jīng)濟建設(shè)中又漠視災(zāi)害，在易災(zāi)區(qū)進(jìn)行大規(guī)模的不合理的土地利用，相應(yīng)地又要投入大量的資金來建造和維護(hù)防減災(zāi)工程，使災(zāi)害損失實際上大大增加。

中國的現(xiàn)實是，非工程減災(zāi)措施遠(yuǎn)未得到足夠的重視，80％的資金都用于工程措施，而在自然災(zāi)害面前，工程措施的防護(hù)能力往往是有限的。不過，在今日中國的政治結(jié)構(gòu)中，工程措施卻是最容易被選擇的，每一次災(zāi)難過后，伴隨而來的都是相關(guān)部門事權(quán)和利益擴張的契機。

在1949年以來的中國水利史上，短期問題夸大癥和長期行為麻木癥并存，讓我們的水利工程越修越多，面對的形形色色的生態(tài)災(zāi)難卻一點也沒有減少。