四川基層政改此起彼伏

尹鴻偉

四川的各種基層政治改革，更多是上級交辦，由在位官員或者精英人士主導的，民眾的積極性和參與程度并不高。最終被中央認可并在全國—定范圍內推廣的只有“鄉鎮黨委書記直選”和“公推公選”兩個內容。而且既不屬于其獨創，方式及內容也沒有被完全照搬。

一向以基層政治改革實驗而聞名的四川省在2010年6月又出現了兩位人大代表新的改革嘗試。顯然，這對于急需發展和創新的中國基層民主又是一次實驗，其后各種各樣的關注和評論也隨之而來。

“按照過去四川基層政治改革的許多歷史經驗以及現實情況來看，專職人大代表的工作情況很難有所作為并且長期堅持下去。”知名政治學者、世界與中國研究所所長李凡表示，“首先是相關的人大代表人數太少，難以形成議政的氣氛；其次專職人大代表僅能夠做些接待民眾、調解矛盾和寫報告等工作，只會是一種傳話的作用，或者說只是信訪工作的補充，與法律賦予的人大代表權利相去甚遠。”

而情況變化比李凡預料的還要來得快，僅半個月后調元鎮、御營鎮以及其他正在進行此項工作的鄉鎮都接到上級通知：停止專職人大代表的工作進展，已經形成事實的想辦法解決。

調元鎮的黨委副書記徐偉說：“無論我們之前的設想有多好，但是對于上級的命令或者說統籌安排，我們肯定要執行，不過，對于下一步的相關工作開展，我們也有了新的思考和探索。”

李凡表示，這樣的情況在四川省并不少見，相關官員也不會被處罰，“也不會因為有了這樣的遭遇而杜絕以后出現新的改革措施，因為四川注定是中國一處難得的基層民主改革的實驗區”。

四川基層政改現象

“在雨中，我們選擇了你!”一張仍然可見的新聞照片詮釋著1998年12月的那個雨天，6000余名普通選民扶老攜幼，以手中的選票直接選出自己的父母官的情景。

盡管此前四川省遂寧市已經嘗試著出現“保石鎮鎮長公選”、“東禪鎮和蓮花鎮黨內公選”及“橫山鎮公選出黨外鎮長”等事例，但是1998年初就任遂寧市市中區區委書記的張錦明并不十分滿意，她一直為現實中的“官場腐敗”、“干部的選拔和任用制度”和“基層黨組織的信譽”的負面情況難堪，希望找到一些出路。同年12月，張錦明主導進行了“步云直選鄉長”——政黨提名的候選人，6236名普通選民投票，鄉鎮人代會以選后確認的方式承認選舉有效，中國第—個直選鄉長由此誕生。

但隨后有人“發現”：“步云模式”違反了《憲法》中“鄉(鎮)人代會選舉產生同級政府正副職”的規定。不過四川省委認為其并非對《憲法》的違背，而是超越。不久，張錦明升任遂寧市副市長，分管社會事務。歷史背景是，早在1998年5月四川省委組織部已經在眉山市青神縣南城鄉進行過一次秘密的鄉長直選試點工作，理論上張錦明并非拔了直選鄉長頭籌，但南城鄉的嘗試在數年之后才被解密。

2001年，四川省委組織部出臺了一個導向性規定，明確要求不再進行鄉鎮長直選，但鼓勵探索鄉鎮黨委書記直選工作。所謂“公推直選”，是指由黨員公開推薦候選人，而不是由黨組織以各種形式委派或者決定。

與之相對應的變化是，2002年11月黨的十六大明確了“黨內民主是黨的生命”。使黨內民主改革出現了極大的操作空間。這些情況似乎不難解讀：一般鄉鎮的黨員只有幾百上千，比上萬人的鄉長直選更易操作，更為關鍵的問題是如此選出來的書記能夠“推己及人”，以后更利于黨的基層民主工作開展。

步云鄉在2002年又啟動了第二次民主選舉實驗，已為副市長的張錦明在幕后導演了一場幾近完美的體制內“直選”——基層群眾直選出唯一的鄉長候選人，再進入人代會等額選舉。2005年，在中央編譯局等單位主辦的地方政府創新獎上，第二次步云“直選”獲得嘉獎。兩次“直選”，本質未變，結局殊異，張錦明深感“尊重體制，才能改良和完善”，“中國要在民主的實踐中學會民主，執政黨的民主才能帶動整個國家的民主”。“一切探索和創新都必須循序漸進，在《憲法》和《黨章》的范圍內進行。”這是一名四川基層官員參與改革后的切身感受。

第二次步云直選后不久，張錦明調任雅安市委組織部長，其繼續在黨代會常任制試點的基礎上重操選舉，僅一個月后雨城區、滎經縣就實現了中共歷史上的第一次縣級黨代表直選，區委書記也須報名才能參選。2004年2月，張錦明升任分管組織工作的市委副書記，隨即便在蘆山縣試行鎮黨委書記全民公推、黨員直選，以及鎮團委書記、婦女主任直選的改革，其后她又在仁義等4個鄉鎮全面開展人大代表選舉和黨委班子政府班子選舉改革。國家權力體系中的政府、政協、人大、黨委，幾乎所有可以嘗試的改革點均已被涉及，甚至連婦聯這樣的社團組織，亦未漏過。

同樣，自2002年12月擔任成都市新都區區委書記的李仲彬也進行了一場“民主啟蒙運動”——從開放“三會”到公推直選鄉鎮黨委書記再到民評官，民主活動中的選舉、管理、監督范疇全部涉及。僅2004年，四川省包括雅安在內的10個市州30個縣(市、區)開始試點鄉鎮黨委書記“公推直選”，直接選舉出45名鄉鎮黨委書記。此后，江蘇、湖北、河南、陜西等省也逐步推行公推直選的試點。

2005年9月，李仲彬調任四川省最貧困的巴中市，次年擔任巴中市委書記，隨后各種政改工作又在巴中地區自然掀起。他認為，黨內民主是黨的生命線，所以現在黨內民主要先行，通過黨內民主來推動人民民主，人民民主反過來也會促進黨內民主。

10多年以來，各種對于民主選舉、政治體制改革的嘗試在四川省內一直此起彼伏，也因為這樣的原因，各種各樣的“改革者”也不斷涌現，他們的人和他們所做的事情也始終被外界所關注：張錦明、李仲彬、劉謙祥、冷剛、白剛、曾萬明……由于這些“改革官員”、“政治明星”在基層民主改革上的堅定不移，使四川成為中國基層民主創新最為活躍的地區。

中央編譯局的學者們也曾經實地進行過“四川政改現象”調研。到2002年4月止，四川全省約有40％的鄉鎮實施了競爭性選舉，其中雅安市、巴中市等地達到100％，也有個別地方遠低于40％。由此可以推斷，這些情況與張錦明——步云鄉鄉長候選人直選、劉謙祥——平昌縣鄉鎮黨委班子公推直選、李仲彬——新都區鄉鎮黨委書記公推直選和系列民主改革的一系列個性官員有關，即創新型領導者的直接推動是基層和地方黨內民主創新的重要因素。

相對貧困、封閉的四川省，移民文化深厚的民眾對擺脫困境、改變現狀充滿了期盼，因此也就出現了“越窮越愿意革命”的現實圖景。李凡認為：“四川的基層政治改革來源大致可以從三個方面來劃分，一是上級交辦實驗，二是四川省內主動嘗試，三是個性官員自己進行。第一種情況很多來自中組部，因為從歷史上看四川是有基礎的；第二種情況則是四川省內的領導希

望有所突破而實驗；第三種包括張錦明、李仲彬等個性官員的行為其實也是獲得上級理解和支持的，甚至不乏上級的授意。事實上，這些實驗是在四川省委主要領導的過問下進行的，也始終與中央高層保持著情況反饋的通道。”

值得注意的是，在這些改革的背景下，旁觀者也漸漸發現“直接受益者”主要是相關官員，而并非普通民眾，理論上那種好官員將給民眾帶來好處的情況并沒有及時出現。于是已經有學者公開表示：不主張過于強調四川這批改革官員，這樣會使改革導入一種不好的方向。

思路與方式的更新

10多年以后回頭看，張錦明主導的“步云直選”，因她的離去只進行了兩屆就沒有再進行下去，曾經的政改參與者已然自我否定，“當年做的事究竟有什么價值?”即便曾經冒雨投票的6000多選民，除了對取消農業稅發自內心感激外，態度亦是暖昧。再看雅安，比如政改實驗地滎經縣，經濟指標卻在下滑，雖沒有直接證據說明這與政改有關，但其現實意義正遭受懷疑；4名公選出來的鎮黨委書記，半年換掉了3名，改革的探索最終變成了當選者在傳統體制下升職的階梯。2007年5月，為解決監督同級黨委和紀委而產生的黨代會監督委員會，在雅安市雨城區試運行了3年后，方案悄然不見。

可以對比的一種情況是，類似的基層改革并不獨現于四川。1999年初，廣東省深圳市大鵬鎮在換屆中試行了“兩推一選”的選舉方式，隨后還有河南新蔡、福建莆田與龍巖等地區的改革間或見諸媒體。從2004年以來，云南省紅河州也進行了迄今為止全國最大規模的鄉鎮長“直推直選”試驗。

但是所有這些地區的改革依然有著同樣的命運：當時的主政官員一離開，很多工作就停滯下來，甚至重新回到原點。

“通過改革后的民主選舉方式，鄉鎮干部必須對選民負責，選民在競選中可以對其進行有效的批評和監督，而干部要在其執政期間對選民負責，將自己持續置于選民的監督之下。”李凡說，“四川省在這些方面作了許多有益的嘗試，但是也出現了一些失誤，甚至留下了不少遺憾。”

他表示，四川選舉改革的高潮發生在2000年前后，但是后來改革重點從社會民主轉向到黨內民主，“我不認為轉向黨內民主是一個改進，而是因為推進社會民主遇到了阻力和問題，包括政治風險的問題，操縱選舉的問題，這是四川的改革者們從民主的安全性上考慮作出的策略調整”。

但各種各樣的基層政治改革還繼續出現在四川，也不斷產生新的困惑。2010年3月，巴中市巴州區白廟鄉公開了1月份的公共財務支出，“希望通過財務公開，緩和鄉里的干群矛盾”。隨后。巴州區決定在全區52個鄉鎮推廣白廟鄉公開財務支出的做法，每月10日前把上一個月的收支情況全部公開。

直接參與了此項改革工作的李凡說：“財務公開也帶來了許多難以想象的后果，不但官員之間爭議大，甚至產生了嚴重的對立。例如四川省一個廳級單位本來計劃到巴中市召開全省工作會，要花不少錢，但聽說‘要公開所有財務情況，于是婉言更換了地方。”

他表示，這個事例說明了社會現實的復雜性，雖然堅持財政開支全面公開，有助于打造廉潔政府，但在目前的制度環境中，廉潔反而讓它難以從上級政府那里爭取到資金；而作為民眾方面，總覺得財務公不公開都是政府和官員的事情，與自己并沒有多大關系，既沒有興趣也沒有機會參與其中，因為他們更關心的是道路問題、飲水問題、用電問題什么時候能解決好，“所以這個事情熱鬧一陣子后又涼了”。

自2003年起，成都市從規劃開始推進城鄉一體化改革。2008年4月，為了進行農村產權改革，開展土地確權，成都邛崍市油榨鄉馬巖村村民選舉產生了“村議事會”，隨后村里的大小事都必須由“議事會”討論決定，然后交給村委會去具體執行。“議事會”是成都此番改革中的一個“意外”收獲，隨后其卻成了改革的最關鍵的環節，并成為成都基層民主建設的一部分。如今，成都幾乎所有村都有了或正在選舉各自的村民議事會，“老百姓的事情老百姓自己商量決定”。

而羅江縣專職人大代表工作在2010年7月中被叫停后，當地并沒有簡單地“恢復原狀”，而是巧妙地將其與縣里“建設中國幸福家園”的工作結合起來，讓已經在上班的專職人大代表變身為“幸福調解員”。現在工作身份為“調元鎮幸福羅江促進室調解員”的劉圣會說：“身份變了，但是工作仍然在做，仍然接待群眾、收集民意及反饋情況，只是不再突出縣人大代表的身份，工作更多以鎮里為中心了。”

“5·12地震后，我們鄉鎮工作面臨了前所未有的新挑戰，社會矛盾非常突出，群眾只要有問題，無論大小，都直接到鎮上甚至是縣、市、省、中央上訪。為此我們立足村民自治，制定出‘議事日制度，即定期在村實行村民議事、鎮實行村民代表議事制度。”調元鎮的黨委副書記徐偉說，“這樣的工作效果非常好，現在群眾上訪率已經下降了80％以上，于是我們決定把專職人大代表等多項工作合并起來進行，這樣就變成了‘幸福調解員，內容仍然是為基層群眾服務。”

目前，在“調元鎮幸福羅江促進室”，劉圣會每天頭頂著“做群眾貼心人”幾個大字，精神抖擻地開展著自己的工作，已經得到了很多群眾的信任和擁護。她說：“身份和名稱其實不是全部，最重要的是自己有機會開展工作，可以幫助老百姓解決具體問題和困難。”

顯然，四川大地上的基層政治改革內容總在推陳出新，那些曾經的個性改革官員們漸漸不再受到追捧，甚至很可能將成為歷史的記憶。

奉命與自發的差別

現在，基層政改方面被相關學者提及最多的兩個地方分別是四川省和浙江省—兩地都是獲中國政府創新獎最多的區域。李凡認為，四川偏居西南，經濟相對落后，卻政治明星、改革官員輩出；浙江位居沿海，經濟充滿活力，但是卻難以發現宮員的蹤影；即四川的改革往往是‘人成名，浙江的改革則是“事出名”。

的確，張錦明2010年1月又調任四川第二大城市綿陽市市委副書記，其改革的過程也是她的政治升遷過程，表明了體制和上級對她的肯定。另外一個改革代表人物李仲彬也同樣如此。

這些情況都證明，四川省的改革者都獲得了升遷，意味著其改革得到了肯定和推廣，或者至少得到了四川高層的支持。由中央編譯局主要負責的“中國地方政府創新獎”，其中創新者是否得到升遷就被作為回訪指標之一。另外需要提及的是，四川省的組織部門不但能夠保護改革內容及改革者本身，也能及時吸納并制度化推廣，甚至每年還專門為各地基層單位設立了組織工作創新獎，鼓勵來自基層的各種改革創新舉措。

李凡認為：“關注中國的改革，單獨說某個地方顯然不具備說服力，最好的方式是比較來看。目前國內眾多學者喜歡拿四川、浙江和廣東三地來比較，但我認為廣東的基層政改特點不明顯，而用四川和浙

江來對比更有現實意義，前者為‘四川的人，后者為‘浙江的事。”

他表示，四川基層民主改革基本是政府推動的，在政府內部進行，著眼于政府體制內部的改革，浙江卻是著眼于政府與老百姓的關系；前者的指導性、指令性強，后者卻是自發性強。

“在步云直選的時候，四川的基層民主改革是有接口的，因為直選本身就是表達民意，但后來的黨內民主改革過程，老百姓似乎沒有直接參與的機會，已經限于體制內變革了。”李凡說，“我就曾經問過張錦明，雅安改革的重點為什么不放在人大?反觀浙江的基層人大就很有活力，例如樂清廣場政治，溫州代表在線。”

浙江經濟發展到一定程度后，民營經濟、個私經濟力量很強，是典型的小政府、大社會，社會有改革的要求和壓力，倒逼政府在與社會的接口上做些文章。李凡表示：“例如溫嶺民主懇談，解決的是政府和老百姓的關系問題，浙江更多的是這種接口上的改革，基層民主改革出現了對話，而不是生硬的體制內部改革。但是四川恰恰相反，更多是來源于上級的試點壓力。”

從改革的歷程和效果來看，浙江省的改革過程中公眾參與的程度很高，或者說浙江省的公民社會建設在取得成效；反觀四川的各種改革情況，更多是上級交辦，由在位官員或者精英人士主導的，民眾的積極性和參與程度并不高。“四川與浙江的改革在觀念和利益方面的差異都很大。最大的區別是：前者多是奉命而為的體制內變革，后者多為自發產生，即浙江的自發性很強。”李凡說，“注意研究就會發現，盡管學者和媒體一路叫好，但是四川的改革最后往往都形成‘改革者孤獨，‘老百姓不關注的局面，官員之外的社會精英在其中并不多見。”

“四川的改革官員最后都要升官已經成為一種定律，有些是上級對改革者行動前的承諾，有些則是改革者自己提前的要求；而浙江省這樣的情況不多，他們改革的原因往往是企業發展和社會需要的壓力，而不是升官的誘惑。”他同時表示，盡管近10多年來四川省各地分別進行了多種基層政治改革實驗，但是最終被中央認可并在全國給予一定推廣的只有“公推公選”及其范圍內的“鄉鎮黨委書記直選”，而且其既不屬于自行創新，也沒有被完全照搬。

“公推直選”作為黨的基層民主建設的重要探索，其發端與發展經歷了黨的十五大、十六大、十七大等三次代表大會，最終在十七大修改黨章時被正式吸收進來，具體表述為“逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍”。