如何培育慈善公信力?

田磊

從捐贈人、基金會再到受助組織，慈善事務三個最重要的環節都問題纏身，公信力的培育舉步維艱，不必說公眾的質疑，各個環節彼此之間的信任尚很難建立。

對于中國慈善事業來說，2010年稱得是灰色的一年。曹德旺、陳發樹、李連杰這些慈善領域的明星們，一年之前還都躊躇滿志，但在2010年，他們的慈善計劃都四處碰壁。

今年最大的一次自然災害救援中，玉樹地震后發生的善款匯繳至青海省政府事件，更是讓15家最大的官辦公募基金會公信力大大受損，也讓更多慈善組織心有余悸。

另一方面，《慈善法》的制訂被擱置，這部拖了5年多的法律，各方都翹首以待，原本認為今年肯定能夠出臺，但直到現在，仍舊遙遙無期。

2008年汶川地震帶來的中國慈善事業井噴式發展的局面似乎進入了冷凍期。中民慈善捐助信息中心是民政部下屬負責慈善捐助信息統計、披露和公示的平臺機構，其副主任劉佑平說：“過去的兩年里，無論是慈善組織的數量、捐贈量都與經濟社會發展嚴重脫節，也大大低于5年前的預期。”

中國慈善到底怎么了?困頓的現實

10月16日，第三屆消除貧困獎評選結果在北京揭曉。原本一場普通的慈善典禮，卻因為主辦方扶貧基金會與作為捐贈方的富豪黃如論、宗慶后和大連萬達集團爆發出一場口水戰而引起廣泛關注。

“慈善公信力的缺失是雙向的，而且已經到了扭曲的地步。”劉佑平說，正常的邏輯應該是捐款人質疑接受捐款機構是不是能把自己的錢花到實處，可是我們社會，過去一年，看到更多的居然是接受捐款的人和機構反過來質疑捐助人，媒體監督的精力也多落在他們身上。

“從我們的信息統計中來看，詐捐的情況確實存在，但絕對是極少數的。”劉佑平說，中國慈善現階段最大的困難仍然是捐贈總量不足，而且，越來越多人惜捐，我們的法律制度環境對于捐贈者來說，已經相當不寬容了，如果社會輿論環境再惡化下去，那對于整個慈善事業的發展絕對是極為不利的。

事實上，中國慈善事業的起步，更多的是依賴企業家群體。真正的公眾募捐，除了在大型自然災害來襲時有所貢獻之外，日常的公眾捐贈行為幾乎可以忽略不計。捐贈者的公信力問題也演變成為富豪名人的誠信問題，幾乎已經成為每一次慈善活動中最受關注的事情。

除了捐贈者之外，作為慈善事務最重要載體的基金會，其發展態勢同樣不容樂觀。2004年，國務院頒布了《基金會管理條例》，賦予了個人出資成立基金會的權利，當時，很多人都預計，基金會將會在接下來的5年跟中國社會經濟一樣，迎來高速發展，整個社會的財富生態也會大大改變。

但此后的5年多來，事情遠沒有預計的那樣樂觀。到現在為止各種基金會總量仍然不足2000個，其中年收入超過1億的，更是鳳毛麟角。根據中民慈善捐助信息中心的統計，2009年所有基金會資本規模，包括政府撥款、會員費用和捐贈總共1800多億，還遠遠不如美國蓋茨基金會一家的資本規模。而其中大部分份額又都被紅十字會、慈善總會等官辦基金會占據。

一直以來，官辦基金會與政府的特殊關系和行政化色彩濃厚的運作方式都飽受各方詬病，雖然這些基金會“去行政化”的努力也一直在進行，但效果并不明顯，尤其是今年7月發生的玉樹善款匯繳事件，更是從根本上顛覆了這些努力取得的成果。7月7日，五部委發布《青海玉樹地震抗震救災捐贈資金管理使用實施辦法》，要求慈善組織募集的善款，匯繳撥付到青海省政府、青海省紅十字會、青海省慈善總會的專用賬戶中，由青海省統籌安排使用。

這個文件的施行，也就意味著，大量的公眾募捐最終都流入了政府財政，而眾多具有公募資格的基金會僅僅成了一個“中轉賬戶”，公信力也就變得無從談起。

眾多的私募基金會則遭遇著另一種桎梏。2009年，先后有曹德旺、陳發樹兩位富豪高調向公眾宣布將捐出數十億有價證券成立慈善基金會，但到了今年，他們的基金會最終都沒有能夠如期成立，曹德旺和陳發樹遭遇的最大障礙都與現行稅收體制有關系。他們的捐贈數額，遠遠超過了免稅標準，如果按照現有股價計算，曹德旺的捐款光征稅就被征去了將近總額的30％，他的河仁基金會到現在也沒了下文。

陳發樹雖然不斷向外界公布基金會的進展情況，但卻深陷輿論圍剿，被指責為“動機不純”，是為了挽回企業因為“紫金礦業”和“唐駿學歷門”事件而嚴重受損的聲譽。

公眾太渴望出現言行一致的、透明的慈善家了，但不論是今天的制度環境，還是企業家個人的道德水準，距離這種期待都還很遙遠。“很多該監管的事情不管，不該管的事情卻亂管。”劉佑平也認為，如今政府對于慈善組織的監管是錯位的，這也是造成慈善組織公信力普遍缺乏的一個制度性原因。

除了捐助者和基金會之外，慈善事務另外一個最重要的環節是受助者，多為大災大難中的個體和廣大在一線從事救助工作的。NGO組織，他們的情形又如何呢?

李連杰壹基金從2008年以來創辦了一個典范工程評選的活動，申報者每年都有數百家，大多是中小型的本土草根NGO，基金會成立了專業的評選委員會對這些機構進行評選。經過兩年多的運作，這個活動已經越來越具有標桿意義，在很大程度上能夠反映本土NGO在公信力培育和能力建設上取得的進步。

香港中文大學公民社會研究中心主任陳健民是典范工程評選委員會的主席。在他看來，公益組織在近年來的大發展僅僅是數量意義上的增長，但真正在服務質量、治理水平和社會創新方面能成為典范公益組織的并不太多。

到10月底，第三屆典范工程評選結果就將揭曉，“一如既往，今年仍然選不足十家典范工程。有些機構有使命，服務亦出色，但卻沒有完善的監管系統，理事會都是名存實亡。財政來源不穩定、不夠多元化以至缺乏外部審計都是常態。”陳健民說，因此，只要是從事意義重大的服務、有完整規范的理事會和財務管理的機構，即使工作模式并不十分創新，都可能當選。

草根組織無法發展成較具規模的公益組織與體制問題有密切關系。一些機構日趨成熟，服務對象慢慢超越機構原來登記的區域，甚至開始在全國各地復制組織，馬上遇到法律上的限制，結果同一組織拆開幾塊，引發一連串治理和財務管理的問題。

此外，許多老牌組織都面對接班人的問題。要求新一代的領袖像創辦人一般有強烈使命感、愿意犧性生活各方面投入公益工作是不太實際的。相反，能夠提供較合理的收入對于招聘這些較大型NGO的(2EO其實十分重要。但許多NGO的資金來源并不穩定，令這些NGO的接班問題更是嚴竣。

權力的開放

從捐贈人、基金會再到受助組織，慈善事務三個最重要的環節都問題纏身，公

信力的培育舉步維艱，不必說公眾的質疑，各個環節彼此之間的信任尚很難建立。這讓很多人開始懷疑。

李連杰的壹基金是最近幾年來出現在公眾視野中最多的一個基金會，之前在接受記者采訪時，他一直都說，他的目標就是培育出一個在世界上都立得住的中國慈善品牌。但現在他看起來沒有之前那樣躊躇滿志了，“困難太多了，但還是要做下去，不能等到法律都完善了才做。”9月份，李連杰更是在接受中央電視臺采訪時，就此事大倒苦水。

李連杰的基金會需要掛靠在紅十字會下，沒有獨立賬戶，也就難以保證獨立運作。

對于很多企業來說，這樣頗具中國特色的模式并不全是壞事。寶馬公司在中國也有一個愛心基金會，致力于教育、環境事務的救濟。2008年汶川地震后成立，同樣是掛靠在官辦的中華慈善總會下邊，并且取得了向寶馬員工、經銷商、車主等特定人群募捐的權力。“說實話，作為一家跨國公司成立慈善基金會，在中國取得公信力是比較難的，但是，掛靠在官辦基金會下邊，省卻了很多麻煩，而且可以借助慈善總會在各地的機構資源，專心做事。”寶馬愛心基金的張婧說。

德國人的低調和務實，讓寶馬的基金會運轉起來頗為順利，也取得了良好效果。最近幾年來，企業責任概念的流行讓企業成立基金會成了一種潮流，政府也非常樂于向各類企業開放這一部分權力，但就大多數企業而言，多是將其作為企業公關行為的一部分，而非真正致力于經營專業的慈善事務。

跟當年經濟體制改革一樣，逐步出讓權力是中國各項改革所遵循的基本邏輯。就慈善事務而言，先是向私人開放成立非公募基金會的權力，接著又默許各個官辦基金會將手中的公募權力出租給部分機構，事實上，李連杰的基金會能夠成立，本身已經算得上是紅十字會格外開了綠燈的結果。

這種公募權力的出租行為，已經是游走在現行制度下的灰色地帶了，只不過因其從事的是慈善事業而沒有遭到公眾的反感和政府的整肅。可以說，今天慈善事物所出現的眾多問題都是這種“半官半民”、含混不清的制度環境必然的產物。

就慈善事業而言，發展了30年之后，中國社會現在是不是到了應該徹底將權力出讓給民間的階段?慈善的本義原本就是平等的民事權利主體之間出于真誠友愛而自愿進行的善舉，不能靠大款施舍，更不能靠權力撐腰。

7月底，國務院法制辦在蘇州召開了一場《慈善法》的立法研討會。法制辦副主任郜風濤說：“慈善的主體是民，而不是官，政府可以制定慈善政策、引導慈善行為，而不能作為慈善的主體，我們應該盡早從制度上厘定政府權力和民眾權利在慈善法律關系中的邊界。”

這樣的表態讓慈善界很多人感到鼓舞，但很難判斷，這樣的共識在更高層面是不是同樣存在?慈善的民間定位也就意味著政府接下來要做的事情就是將權力下放給民間，諸如放開公募權力，放開民間組織的登記等等一系列環節。

但是，這種開放是不是會讓執政風險接踵而至?近年來，在公益組織的監管問題上，不斷出現反復，行政管制時而寬松，時而嚴厲，事實上都與此相關。

在陳健民看來，這個問題正是當前中國公益慈善領域出現種種畸型現象的根本原因。“首先國家要認識到寧愿出現一個有組織、理性、非暴力的公民社會，好過一個散漫、急進、以憤青為主體的暴民社會。”陳健民說，解決這個兩難困境，中央政府可以借鑒實行咨詢性政治，在地方和各政策領域成立一些咨詢組織，收集民間意見，然后做出及時響應。今天中國也應該建立一些咨詢平臺，讓企業家、學者、NGO代表可以與官員就各類公共事務交換意見。當政府明白公民社會是一種改革而非革命力量時，便元需處處設防。法律之重

在現行體制下，不少學者都寄望于將慈善公益組織的監管納入法律的框架，以消除其政治敏感性。

事實上，任何一個主權國家都有權力制訂符合自己國情的慈善公益組織監管模式。英國的慈善委員會高級法律顧問肯尼斯。蒂博在《慈善團體及非政府組織的國際規范框架》一文中開篇就寫到：主權國家選擇何種模式來監管非政府組織受到很多種因素的影響。根據各自不同的憲法及其在文化、社會和經濟方面的特點，每個國家都將形成其獨有的界定、登記、支持及監管非政府組織的機制。

用歷史的眼光來審視中國在慈善公益領域的制度變革，所取得進步同樣也是顯著的。從傳統的社會主義國家體制一路走來，在對公益慈善組織的監管上，更多是行政指令式的監管，主要是通過登記注冊環節的行政命令來監管，這是最直接有效的方式，但隨著經濟發展，這樣的模式也開始變得與社會現實需求脫節。

用法律取代行政指令來監管社會組織的發展，越來越成為一個共識。事實上，早在2005年，民政部就召開過《慈善法》專家研討會，第二年，就拿出了一份草案列入國務院的立法計劃。2008年的汶川大地震催生了慈善公益事業大發展，當年，十一屆全國人大常委會公布的立法計劃中，《慈善法》就位列一類立法項目，這也就意味著最晚到本屆人大換屆的2013年，該法肯定要提交人大審議。

雖然2010年《慈善法》的出臺看起來已無可能，但是，這部慈善公益事務的基本大法至少已經可以翹首以待，不會像1990年代初期有著類似意義的《結社法》那樣夭折。雖然名稱迥異，但事實上，《慈善法》與《結社法》一樣，都是試圖在中國特殊的國情下，對非營利的社會組織進行監管的法制實踐。與當年的《結社法》相比，今天《慈善法》的立法少了些政治色彩，多了些現實需求和支撐點。

《慈善法》最終會以怎樣的面目出現，現在尚未可知。但無論如何，直到《慈善法》的出臺那天，才會是中國慈善事業又一個嶄新的開始。這部法律及其配套的各個程序法，將會如何處理行政權力和慈善組織之間的關系問題，基本上決定著中國慈善事業的未來。同時，慈善事業的進步與倒退絕非一個行業事務那樣簡單，而將會反過來促進整個社會的結構性進步。