梳理政法委

李 銘

近年來,隨著一些基層司法不公案件的曝光,人們往往發現地方政法委牽涉其中,對政法委及相關制度的質疑之聲也愈加熾烈。那么了解政法委的由來和現狀,厘清其在政法工作中的地位和作用,就顯得尤為必要

政法委員會是一個有著中國特色的制度設計。1949年新中國成立后,中國共產黨視政法工作為鞏固政權的重要內容,一直高度重視。但從具體制度上講,并沒有在黨內成立領導政法工作的直接機構。

而隨著國內政治形勢的變化,1958年加強了“黨的一元化領導”。同年6月中共中央發出《關于成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》,決定設立彭真為組長的“政法領導小組”。

在1980年1月,為了加強法制建設,中共中央發出《關于成立中央政法委員會的通知》,正式成立了“中央政法委”。文件規定了政法委的六條職能,但多流于形式而沒有具體的操作標準,文件中對政法委的定位在 “組織”“協調”全國的政法工作。

到1982年《中共中央關于加強政法工作的指示》中,已經將政法委規定為“黨委的一個工作部門”,“聯系、指導政法各部門的工作”。從措辭上講,政法委地位已經有所提升,職能也有所落實。

80年代初開始,中央政法委就多次強調了“司法獨立”和“黨的領導”問題。正如彭真所說:“司法獨立,還要不要黨的領導?這是一個老問題。”可就是這個老問題,催生了不少新情況:自中央政法委以下,各級政法委員會以“加強黨的領導”為名不斷充實權力,一些基層政法委甚至成了公檢法三家的直接領導。老問題和新情況讓學界對政法委制度頗多詬病,質疑之聲不斷。

1987年,黨的十三大決定推進政治體制改革,提出“長期形成的黨政不分、以黨代政問題還沒有從根本上解決”。在這種背景下,政法委制度成了被改革的重點。1988年5月中央一級取消了政法委員會。

但兩年后,全國政法工作會議召開,中共中央發出《關于維護社會穩定加強政法工作的通知》,決定恢復中央政法委員會并適當調整其職能任務。在這份文件中寫到:“政法部門是國家機器的重要組成部門,是人民民主專政的重要工具。是黨和人民手中的‘刀把子。”

到了1995年,中共中央轉發了《中央政法委員會關于加強各級黨委政法委員會工作的通知》,明確將政法委提升到“黨委的職能部門”這一高度,正式提出了政法委領導政法工作的任務。這就彌補了以往文件里的“參謀”角色。

1999年《中共中央關于進一步加強政法干部隊伍建設的決定》“進一步”將政法委定位為“各級黨委領導、管理政法工作的職能部門”。

但這引起人們對“黨政不分”的猜想。針對此,1997年全國政法工作會議上江澤民曾經講到:“對一些領導干部以言代法、干預司法部門獨立辦案的行為??要依照黨紀國法嚴肅查處。”

現實的需求自然有理論的補充,1998年中央政法委發出了《關于加強黨委政法委員會執法監督工作的意見》,這樣就將之前政法委對政法各部門的“領導”工作統一到了“執法監督”之下。

在中國的政治環境中,“一把手”的級別往往體現著一個機構的地位。目前,省一級,政法委書記都是當地黨委常委,而其中大多數是專職書記;在縣市一級,政法委書記也是當然的黨委常委,但在這一級別中,政法委書記更多的由本地公安局局長兼任——一般而言,縣一級公安局長往往是“正科”級,與縣法院、檢察院院長的“副處”級別顯然不對等,身兼政法委書記的公安局長則至少具備了與法院、檢察院院長同樣的“發言權”。

政法委經過幾十年的演進發展,目前職能范圍已經比較明確了。按照政法委自身的介紹,各級政法委主要有十方面的職能。這些職能大致可以歸納為:對政法部門進行思想領導;按照黨的階段政策重點,布局政法部門工作重點;管理政法干部;協調治安維穩;履行執法監督。由此,我們不難得出一個結論:從政治的角度開展業務、領導各司法執法機關,正是政法委存在的題中之義。

近年來,隨著一些基層司法不公案件的曝光,人們往往發現地方政法委牽涉其中,對政法委及相關制度的質疑之聲也愈加熾烈。

發現問題永遠比解決問題更容易。那么,對政法委制度如何改革?一般來講,有三種方式,一是通過人大立法,解決政法委的尷尬地位,明確黨對司法工作的領導形式和領導機構,確保政法委的活動有法可依、名正言順;二是弱化政法委實權,強化政法委的虛權,從司法工作中將政法委解脫出來,脫離政法委與政法部門的業務聯系,通過開展政法部門黨員的工作來確保黨對政法工作的思想領導;三是保留中央政法委作為黨中央在政法方面的智囊機構,取消地方政法委員會。這三種方案,都至少從法理邏輯上可以走出目前政法委制度面臨的困境,各有優劣。但是,政法委制度改革牽一發而動全身,其復雜和艱巨,唯有歷史才能做出評說。★

(作者單位中國人民大學中共黨史系)