美國公共電視的理念與機制

□王哲平 周 瓊

當前，我國正在著力構建大眾傳媒公共服務體系。罔顧語境，移植美國“非商業”“非政府”的公共電視模式，顯然會有“無土栽培”或“水土不服”之險，但是，美國公共電視的理念與機制，可以為我國的本土化實踐提供有益的啟示與借鑒。

理念：補救商業電視對公眾利益觀照的缺失

“美國發展公共電視事業的主要動機在于匡正商業電視機構對于經濟利益的過分追求和對社會弱勢群體的觀照不足”，因為“商業電視受制于廣告商，迎合觀眾口味，往往偏離最佳的社會效益，多元性喪失。”①與專注于社會中具有旺盛消費欲望的受眾的商業電視大異其趣，美國公共電視旨在尋求“服務的普遍性、內容的多樣性、編輯的獨立性、社會責任至上、高質獨特的文化內容、公共財政、經營的非營利性”。②

美國公共電視建立在文化理念、教育使命和社會平衡的價值體系之上。美國公共電視的前身是教育電視。1967年，卡內基教育電視委員會發表研究報告《公共電視：行動綱領》，提出了一個徹底改變教育電視命運的“公共電視”計劃。報告認為，公共電視理應獲得比它發展早期更多的支持，而“教育性”一詞是謀求這種支持的一個障礙，因為它給節目造成了一種不受歡迎的形象，故而建議使用“公共電視”這一更加中性的詞語。“電視作為公共啟蒙和社會教化的工具，具有許多潛在的功能：一是超越傳統教育電視的范圍，彌補美國教育制度的不足；二是在更普遍的意義上，幫助美國人了解他們生活的時代，經過改進的公共事務節目將使美國人成為更好的世界公民；三是有助于戲劇、音樂、電影和其他藝術形式的試驗，先鋒派的美國藝術家將獲得承認，得到支持，而不是埋沒。公共電視的遠大目標被確定為加強一個‘以開放和多元為驕傲’的社會。”③美國國會對這一報告作出了積極的回應，迅速討論通過了《1967年公共電視法》，并根據這一法案創立了“公共廣播公司”（CPB），美國公共電視由此取得了合法的身份。

為了更好地補救商業電視對公眾利益觀照的缺失的理念，美國公共電視在數十年的實踐中堅定地恪守下述四項原則，即（1）普遍性。公共服務廣播必須是全國每一個公民都能平等使用的媒體。在某種意義上這是一個影響深遠的平等與民主目標，它把全體公民置于同一條起跑線上，不管他的社會地位和收入如何。它要求公共廣播機構面向全體國民傳遞聲音并為最廣大的公眾所使用。（2）多樣性。公共廣播提供的服務應該是多樣化的，至少應該體現在三個方面，即根據它提供的節目類型、達成的目標觀眾和討論的主題。（3）獨立性。“獨立”是公共電視最重要的屬性之一。公共廣播是一個論壇，各種觀念都能自由地表達，各種信息、意見和批評都能傳播。公共廣播的獨立性也即自由性只有在它們堅持反對商業壓力或黨派影響時才有可能獲得。（4）差異性。差異性要求公共廣播提供的服務與其他廣播服務有區別。在公共服務節目中，公眾必須能夠從它的節目質量和特征中判定這一機構與其他機構的區別在哪里。這不僅僅是一個生產其他機構不感興趣的節目類型、瞄準其他機構忽略了的受眾或者處理其他機構遺忘了的題材的問題，而是一個特立獨行不拒斥任何其他類型的問題。④

節目：類型多樣，能反映出人類的復雜性

獨立的政治立場是美國公共電視的重要原則之一。美國公共電視的核心使命是促進公民社會的發展，避免為專制政權或商業集團所左右。與核心使命相呼應，公共電視的節目以制播教育、文化類節目為主，既要反映本土文化特征，又要兼顧多元化和少數族群，注重滿足公民的視聽需要，而非迎合觀眾的喜好。公共電視的節目內容廣泛，藝術和表演、紀錄片、歷史、戲劇、科學、自然甚至兒童節目等都被囊括其中。

費城WYBE公共電視臺的創始人之一大衛·哈斯（David Haas）說：“從電視臺創辦開始，我們堅持的目標不是重復現有的公共廣播節目，而是要真正地擴展現有節目的范圍和多樣性，為更多的聲音提供媒介平臺。”因為費城的居民來自不同的民族，社會經濟水平、文化背景迥異，觀點亦不盡相同，但是他們在廣播電視中卻都沒有發言權。他認為WYBE不能只是簡單地成為另一個千遍一律的公共電視臺，播放《老房子》這樣的節目。在“真正的多樣化，真正的公共電視”的宗旨引導下，WYBE在1996年退出了美國公共廣播電視公司（PBS），開始了獨立公共電視臺的歷程。

實際上，美國每一類型的公共電視臺在節目內容設計與運營戰略上都各有側重、各具特色。社區電視臺傾向于制作和播放高質量的節目來吸引和抓住普通的觀眾群，像《吉姆·萊爾的新聞時間》《新星》《自然》《都市劇院》《故事時間》《美國經驗》等節目就非常受歡迎；大學電視臺主要致力于成人繼續教育和文化節目，從來沒有為PBS黃金時段的核心節目貢獻過大型節目；公立學校電視臺主要是為小學生和初中生提供一種新的學習體驗，很少問津原創性的娛樂節目，它們的大多數節目都來自各級各地教育節目供應商，當然也會播出一般性的兒童教育節目，如《芝麻街》；州立公共電視臺一般為小學生和初中生提供傳統的學校節目，同時為沒有大學的地區提供相當于研究生程度的學習課程。雖然在PBS的黃金時段很難見到它們奉獻的節目，但它們會經常參與聯合制作系列劇等特別節目，如《杰出表演》《華爾街一周綜述》等。

今天的美國公共電視，提供給了觀眾大量的不考慮商業利益的社會教育節目，如對兒童提供的健康的知識教育節目、語言教學節目，還有成人的大專教育節目和職業教育節目。除此之外，由于公共電視網絡已經抵達幾乎每個美國家庭，CPB促成了一個巨大的到達了邊遠地區的信息網絡的形成。人們無法想象，如果公共電視臺一旦商業化，誰還能夠為觀眾提供如此多的教育性節目。

不過，公共電視雖有“公共”之名，但其觀眾通常只占美國家庭的2%，，如此小眾化的節目顯然難以與商業化的電視節目匹敵。迄今為止，PBS收視率最高的系列節目——肯·伯恩的《南北戰爭》也只吸引了平均不足9%的美國家庭。值得注意的是，公共電視的觀眾數量盡管不多，但觀眾在收入、教育和社會影響上卻都是高水平的。他們之中擁有大學或高級學位以及在地區的政府、企業、教育和藝術方面占據關鍵領導職位的人占有相當高的比率，常常是引導所在社區的“意見領袖”。PBS的《麥克尼爾/萊赫爾新聞一小時》幾乎是國會成員、司法人員及主管部門的人規定的必看節目。⑤

資金：會員費為主，補助和籌款為輔

美國公共電視的收入來源主要由成員臺會員費、聯邦政府補助、自身籌款、商業贊助和節目銷售收入等構成，其中占最大份額的是會員費。與商業電視相反的是，公共電視臺的資金都是由附屬臺（亦稱成員臺）流向電視網總部的。各附屬臺首先須向PBS支付會員費，PBS然后才給它們提供充足的節目。

美國公共廣播局的補助是PBS經費的主要來源。補助到帳后，PBS會合理分配給全美354個公共電視臺。不過除聯邦政府的補助外，美國公共電視也會獲得州政府、地方政府、學校社區以及各基金會和企業團體的補助，但經費來源比例因其屬性不同而有很大差異。根據美國國會修訂出臺的《1975年公共廣播資助法案》，國會每三年審批一次對公共廣播的撥款，撥款條件比較苛刻：（1）作為聯邦政府撥款的前提條件，公共廣播必須通過其他渠道（包括個人、地方政府、基金會、公司企業等等）籌得款項，以證明其存在的必要性；（2）聯邦政府撥款公式為：6美元其他渠道籌款=1美元聯邦政府撥款。以2004年為例，整個公共廣播系統共籌款約21億美元，聯邦政府的撥款僅為3.8億美元。⑥

公共廣播中心收入數據

美國公共電視的收入來源還包括商業贊助。雖然美國的公共電視法規明文規定不得播放商業廣告，但是可以接受一些商業贊助，前提是此類贊助不能播出產品廣告，只能冠以贊助者的名稱。由于廠商很難得到明確的商業回報，這大大影響了企業的贊助意愿，故而捐贈比例一直不高。（見圖）

洛佩爾民意測驗顯示，在全美知名的機構中，公共電視被認為是最值得信賴的機構。然而，公共財政投入的嚴重不足，卻一直困擾和制約著美國公共電視的生存與發展。“由于一開始就得不到足夠的資金，電視公共服務模式始終面臨著認同危機。”⑦加之商業電視的吸引力，公共電視的影響力受到嚴重削弱。

據統計，1999年在所有經合組織（OECD）國家中，公共廣播電視財政資助占國內生產總值（GDP）0.25%以上的國家只有芬蘭，占0.2%以上的國家有丹麥、挪威和英國，公共財政資助最低的國家是美國，還不到其GDP的0.05%。⑧更有甚者，美國國會中的保守派曾經一度提議從法律上取消公共電視。但是，公共廣播公司做的一項民意測驗使他們大吃一驚：在接受調查的全部受訪者中，包括共和黨、民主黨以及獨立人士，有84%的人希望國會增加對公共廣播電視的資助，或者至少維持現狀，以至于保守派不得不接受這種民意。2007年6月20日，美國參議院負責核撥勞工健康人權計劃的預算委員會，正式通過資助美國公共電視的預算案。該預算除了將在2010年編列2.4億美元補助美國公共廣播局外，還將在2008年增加0.92億美元，以期美國公共廣播電視可以提供更多的服務。⑨

法規：保障“公共利益、方便和必需”

盡管美國公共電視的發展之路坎坷不平，以致在不少人看來“公共服務廣播更像是一種理念、一種公民愿景的至境和理想化民主的構成要素”。⑩但是，由于美國立法機構為公共電視制定并頒布了一系列的法案法令，以法治業已經成為美國新聞傳播業的歷史傳統，從而為護佑公共電視的合法地位提供了尚方寶劍。

奠定美國廣播電視體制雛形的《1927年無線電法》，要求廣播必須滿足“公共利益、方便和必需”，電臺執照、頻譜由聯邦政府統一分配，執照持有者作為公眾的受托人必須是美國公民并無不良犯罪記錄，必須要保持中立并公平地反映政府、政黨、個人、宗教、社會和贏利團體的聲音。

《1934年通訊法》開宗明義，電波屬于公眾。為了保障美國公眾在廣播方面的最大利益，政府將空中的頻率資源視為一種公共財產，政府代表公眾對無線電頻譜資源進行管理，廣播電視機構的運營必須以“公共利益、便利、必需”為準繩，不得將商業利益置于公共利益之上，必須體現出公共利益服務的自覺與努力。為此，美國創建了一個永久性機構——聯邦通訊委員會（FCC），負責頒發廣播電視許可證和監測無線電波。

《1967年公共廣播法》的突出貢獻是將公共電視制度化。它標志著從教育電視過渡到公共電視，從基金資助過渡到非商業電視網的聯邦財政資助，亦象征著20世紀50年代福特基金會和60年代肯尼迪、約翰遜官方政策的終結。該法頒布之前，美國主要通過對商業電視臺施加種種約束來保障公共利益。《1967年公共廣播法》的出臺，直接催生了非贏利性機構——公共廣播公司。

20世紀80年代之后，當代傳媒技術日新月異，電波資源不再稀缺。美國聯邦最高法院和美國聯邦通訊委員會相繼改變了傳媒治理理念。《1996年電信法》是美國有史以來最大刀闊斧的廣播電視規制改革，該法案的核心是拆除行業壁壘，提升廣電和電信產業的市場擴張能力和促進產業結構重組，最終實現提高服務質量和有效降低費率的目的。具體而言就是美國聯邦通訊委員會“一方面大力放松管制，以促進傳媒提高經濟效率；另一方面確立電子傳媒管制合法性的新理由，即由于廣播電視構成了公共領域的基本結構，其社會以及政治影響嚴重，因此要立足于公正公平原則，通過維護傳媒存在形態多元性與傳媒內容多樣性的方式，促進傳媒有效競爭，以保障公共利益，使其為公眾服務。”

注釋：

①陸 地，方 芳：《國際公共電視的歷史、現狀和發展趨勢》，《聲屏世界》，2005（8）。

②張 軍：《公共電視頻道“公共利益”的缺失》，《傳媒》，2007（5）。

③郭鎮之：《美國公共電視的起源》，《中國廣播電視學刊》，1997（3）。

④⑩Editors:Monroe E.Price and M arc Raboy：Public Service Broadcasting in Transition:A Documentary Reader.Kluwer Law Interrnational.The Hague/Lodon/New York.2003.p.3-4.p.21

⑤陳犀禾：《當代美國電視》，上海，復旦大學出版社，1998年，第52頁。

⑥孫 鏡：《從“巴斯特門”事件看美國公共廣播困境》，《中國記者》，2005（4）。

⑦約翰·基恩：《媒體與民主》，北京，社會科學文獻出版社，2003年，第110頁。

⑧李 娜：《媒介市場化與公共廣播電視的危機》，北京，中國傳媒大學出版社，2009年，第89頁。

⑨陳信聰：《美國大幅增加公共電視預算》，資料來源：http://www.pts.org.tw/～rnd/p2，2007年6月23日。