試論高校行政化的成因\\弊端及解決途徑

摘要:高校行政化是高校以“官本位”為中心來進行管理的一種狀態和傾向，它是在政府的長期行政管理體制下，高校受市場經濟影響產生內部人員對利益的追逐而形成的。高校行政化的弊端表現為高校受政府行政管理的制約而缺乏辦學自主權和高校學術權力的弱化，進而導致內部權力失衡。從逐步改變政府的直接管理為間接管理和高校理順學術權力與行政權力的關系兩個方面入手是高校去行政化的可行性途徑。

關鍵詞:高校行政化;自主權;學術權力

我國高校的行政化問題自上世紀90年代對建設現代大學制度的探討開始，就不斷受到非議，進入新世紀后更是成為“兩會”輿論關注的重點話題之一。目前，高校的許多問題都與行政化有著直接的關聯，高校行政化已經嚴重地影響和制約了高校的進一步發展和創新型人才的培養。因此，解決高校行政化問題是當前高等教育改革的當務之急，刻不容緩。

一、高校行政化的含義

高校行政化是指高校以“官本位”為中心，按照類似于政府部門的行政體制結構、運作模式和行為方式對高校事務進行管理和支配。它涉及兩個層面:一是外部對學校管理的行政化。政府部門過多地以行政方式干預學校的工作，使學校的辦學自主權受到限制。二是學校內部管理的行政化。學校的管理人員以行政權力壓制教授的學術權力，或者獲取不應該獲得的資源，使學校的價值取向扭曲，以至于大家都想當官，而不專心教學和科研。

二、高校行政化的成因

1.學校外部的原因

自上世紀50年代至今，高校隸屬于政府的狀態就一直沒有改變。一方面，從高校的創辦成立、經費來源、專業設置、招生計劃，到教育教學、科學研究、畢業分配、后勤服務等事務，都由政府及教育行政部門計劃和決定;另一方面，為了整齊劃一的管理和行政權力行使的有效性，政府及教育主管部門運用行政手段對教育事業進行管理，以收到行政命令能夠得到有效執行的結果。這兩個方面決定了高校在建構和運行上實行行政體制，以遵循政府或教育行政主管部門的指令辦事，從而形成了按行政機構規則行事的運行機制和組織、管理形式。

2.學校內部的原因

由于對利益的追逐幾乎涉及高校中的所有人，因此大家就聚集在同一個立場上自覺地接受和服從利益分配格局，這種格局里利益的多少是與行政級別的高低成正比的，崇官、趨官、求官現象日益嚴重，推動著行政化加速運行，直至出現高校的行政化被“格式化”，于是高校的行政化管理模式不可避免地出現了，并導致一系列問題的產生。

綜上所述，行政體系在高等教育系統的延伸是高校行政體制和行政化的外因，而對利益的追逐則是行政化起源的內因，對利益追逐的格式化分配推動著高校行政化的循環。內因是高校管理體制改革的難點和難以突破的根本原因。

三、高校行政化的弊端

1.行政化使高校的發展深深地烙上了政府或主要官員意志的印跡

一方面，政府從外部規定高校的類型和層次(如高校合并)，忽視高校的歷史積淀過程而人為地中斷高校的自主(自我)發展軌跡，導致高校因自我約束意識和機制的缺失、冷淡市場與社會的需要而滯后;另一方面，政府過于強調高校“服務社會”的功能，忽視高校對社會的“精神引領”作用，使高校缺乏獨立精神。

2.在行政化管理模式下，政府通過任命校長和校長來源行政化，加強對高校的管理與控制，強化高校的行政級別，造成高校的“官本位”思想和行政化傾向

政府對高校的管理與控制主要是通過直接任命校長來實施的。21世紀教育研究院副院長熊丙奇認為，在現有官員體系中選拔高校領導的做法導致了外行辦教育，強化了政府對高校的行政控制，助長了高校領導的官員意識和官員定位，強化了高校的行政級別，助長了高校的功利主義。

3.行政化使高校的辦學自主權受到限制

一是體現在政策法規的制定方面和當地經濟社會的發展規劃方面對高校人財物的不穩定投入。二是政府或教育行政部門“通過招生計劃、教學科研項目、學位點、重點學科、重點實驗室、基地等名目繁多的建設工程的立項審批，以及評估、評獎等手段，使政府行政力量介入大學管理的各個方面”，使高校圍繞政府的“指揮棒”轉，缺乏自主性。三是學術組織行政化弱化了學術權力。行政權力和學術權力是存在于高校內部權力結構中的兩種基本權力形式，學術權力是從事教學和科研的學術人員的權力，學術權力應服務于學術人員及其所在的學科，在高校應居于中心地位。而高校的行政化管理卻使高校的學術組織行政化，弱化了學術權力，這反映在兩個方面:一方面，學術組織的人員構成以行政級別高低來排序，真正有學術水平的教授很難進入，即使有一般教授參與，他們在學術活動中也不會輕易得到重視;另一方面，在學術活動中，學術人員的意志受到侵占，要求得不到有效滿足，在決議時權力過于向行政管理人員偏移，削弱了學術權力的發揮。

4.資源分配行政化，影響和諧

高校的科層化管理構成了一個“金字塔式”的組織結構，出現了關系復雜的校內“小圈子”，形成了高校既得利益小集團。校內的各種資源也比照行政級別來制定分配政策，特別是學術資源(如科研評獎、項目評定、職稱評選等)，是按照權力大小、行政職位高低來分配的，難以實現公平、公正，這就造成專職教師與行政人員的對立，校內矛盾重重，進而影響校園和諧。

5.影響教師教學水平和科研水平的提高

高校行政化管理模式對教學質量和教學水平的影響表現為:難以有效調動廣大教師的教學、科研積極性，教學科研人員變得浮躁、功利，不能全身心從事教學業務;教師的價值觀扭曲，“求官”“趨官”心理嚴重，教風松懈，師德下滑;教學科研設施的投入相對不足，教育資源存在某些方面的浪費。這些都時時制約和影響著教師教學水平和科研水平的提高。

6.缺乏監督，滋生腐敗

高校行政化導致高校權力過于集中，管理民主化及權力監督、權力制約難以推行，貪污腐敗案不斷出現并形成多發局面，評職稱、教學科研質量評估、課題攻關等方面的腐敗現象也層出不窮。

四、解決高校行政化的途徑

1.在學校的外部管理方面，變直接管理為間接管理

(1)政府應淡化與本行政區域內高校的行政隸屬關系，弱化政府的行政化管理，加大政府的服務職能。政府必須從“指令經濟”和“高校是政府的二級機構”這樣的思維模式中解放出來，加強對高校的規劃、調控、監督，讓高校特別是職業性專科院校嘗試逐步建立面向社會、面向市場依法自主辦學的體制和運行機制，提高地方高校靈活機動辦學的能力。政府還應重新定位高校與政府的關系，引入社會力量，逐步建立政府宏觀管理和黨委政治領導、學校自主辦學、社會力量參與的新型管理關系。

(2)政府應減少管理權限，放寬涉及教學和科研業務發展的各類計劃或項目的審批權，解除束縛高校業務發展的外部繩索。政府及教育行政部門的逐步放權可使高校辦學自主權擴大，在面向市場、社會的時候有更多的選擇權和決定權，進而帶動內部管理體制改革，進一步釋放自身的活力，提高辦學質量和辦學效益。

(3)政府要加大對高校的監督和制約，逐步建立完善的社會評估監督制度。一方面，政府要在對高校的發展規劃指導上、在對一些專業設置方面的重復建設和短期行為上、在科研方面重應用輕基礎的功利取向上采取有力的監督和制約措施。另一方面，政府要“建立獨立于教育部門的督導機構、制定督導條例、建立督導隊伍等，對高等學校的辦學方向、教育設施、辦學水平等進行督導評估”，這些社會督導機構應具備權威性、客觀性、獨立性，既不受制于政府，又不使高校的自主權受到直接干預。

(4)變校長任命制為選拔聘任制。當前，高校校長的政府任命和來源行政化強化了高校的行政化傾向，因此應改變高校校長的任命方式，實行民主遴選。高校可以在黨委領導下建立一個獨立的民主遴選委員會，制定任職標準，面向高校、社會遴選校長，通過黨委推薦、高校教職工推薦和專家推薦等途徑讓真正懂高校管理的教育家或職業管理人成為候選人，在經過一系列的程序確認后報黨委部門批準。這種民主遴選既不拋開黨委和主管部門，又可以選到綜合能力強的校長。在此基礎上，高校可以建設職業化、少而精的管理隊伍。

2.在學校的內部管理方面，理順行政權力、學術權力及其他權力之間的關系

(1)轉變觀念，樹立以教學和學術為中心的“師本位”思想。這是加強學術權力的基礎和重要內容。第一，要實行人本管理，滿足教師對高層次自我價值的追求，使他們在教學與學術研究中最大限度地發揮主體性;第二，樹立“學術價值是高校的核心價值”的理念，鼓勵教師創造新知、追求真理，讓管理人員通過履行職責來維護和保證高校教師學術價值的實現，進而推動高校的創新與發展;第三，“要建立以學術權力為基礎的大學文化，創造教師與行政人員平等交流和溝通的環境，促進教師與行政人員之間的相互理解和合作”，從而促進高校持續、健康、和諧發展。

(2)理順行政權力與學術權力的關系。首先，要明確學術權力在高校權力結構中的中心地位。行政權力在與學術權力關聯時應圍繞學術權力來實施和運行，因此要“把‘凌駕型’行政權力轉化為‘有效服務型’行政權力，使行政權力的運行既符合學術權力的要求，又能為實現學術權力的健康有序行使提供行政保障”。其次，要明確行政權力和學術權力的職責，劃定二者各自發揮作用的范圍，并制定運行程序，防止行政權力對學術權力的侵占，使二者建立動態的良好關系。最后，要減少學術組織中的“官味度”。“官味度”這一概念是由顧海兵教授引入的，它主要是用精確的量化指標來考量中國學術教育機構的“官本位”或官僚化程度。減少學術組織中的“官味度”，最主要的是減少學術組織中具有行政身份的“學官”，只有這樣才能減少學術中的行政化傾向。

(3)完善和強化其他利益群體的權力制約作用。完善《高等院校學術委員會條例》，突出學術委員會在學校重大事務決策中的輔助決策作用;完善《高等院校教職工代表大會條例》，強化教代會在高校發展中涉及教職工利益時的民主決策和監督職能;完善高校黨員代表大會制度，賦予其對黨委班子決策項目的審議和監督職能;落實《高等院校信息公開條例》，加大信息公開力度，尤其是網絡信息公開，接受師生和社會的監督，提高高校管理的透明度。

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