淺議構建縣級公共財政

[摘要]構建完整的公共財政體系是財政改革的目標模式，這一目標模式要求各級財政都要轉向公共財政。然而必須看到，各級財政具有不同的職能范圍和收入特征及權力界限，因而各級政府所建立的公共財政又具有不同的特點。

[關鍵詞]公共財政體系;縣級財政職能

構建完整的公共財政體系是財政改革的目標模式，這一目標模式要求各級財政都要轉向公共財政。然而必須看到，各級財政具有不同的職能范圍和收入特征及權力界限，因而各級政府所建立的公共財政又具有不同的特點。筆者將就如何構建縣級公共財政框架談幾點粗淺的看法。

一、如何看待公共財政體系

90年代初期，學術界就在討論建立公共財政的必要性，伴隨著經濟體制改革和財政改革的逐步深化，這種討論的現實意義日漸突出。事實上，當學術界開始討論公共財政問題時，決策部門也在考慮建立公共財政可行性并提出了基本思路，由于種種條件限制，該思路沒有具體落實。建立完整的公共財政體系是一項艱巨的工作，這其中包括很多基本理論認識的深化。究意什么是公共財政，人們的認識并未統一。筆者認為:公共財政就是財政收支透明、財政決策民主、主要提供公共產品的財政。

由上述關于公共財政的定義出發，可以說，與過去的財政體系相同，公共財政體系是一種全新的財政體系。截止目前，人們關于公共財政的定義和如何搞公共財政討論的較多，對究竟公共體系都包括哪些內容，討論的則比較少，應該說這是一種理論上的缺憾。如果不能從理論角度概括出公共財政體系的內容，人們在實踐中就很難把握如何分步建立公共財政體系。很顯然，要建立公共財政體系，首先應該說明公共財政體系的內容。從西方國家的經驗和理論分析兩方面看，公共財政體系應包括五方面內容:一是財政收入制度安排。包括稅收制度、收費制度、國有企業產權收益制度等。二是財政支出制度安排。包括支出管理制度、支出結構確定等。三是預算制度。包括預算權力分配、預算程序、預算資金管理等。四是財政政策。五是政府間財政資金分配關系。包括收入劃分、支出劃分、轉移支付、支出標準、權力劃分等。

二、如何看待縣級財政職能

縣級財政是國家財政的基礎。從稅源行政區劃分布角度看，縣行政區域稅源在稅源總量中所占比重很大。另一方面，縣級財政又是基層政權，與公眾接觸最密切。因此，縣級財政有自己的特點，對整體財政狀況走勢有特定的約束力，在縣級財政中構造公共財政必須從縣級政府和縣級的特點出尋求具體思路。進一步說，公共財政基本原理有縣級財政的體現要有獨特的方式。

縣級財政轉向公共財政的首要步驟是明確界定財政職能，只有清楚界定了縣級財政職能的特殊性，才能確定構造縣級公共財政的整體方案。

財政職能是政府職能的派生物，財政支出的范圍和結構是政府事權范圍與事權重點的具體體現。因此，公共財政條件下的縣級財政職能必須首先認清市場經濟條件下縣級財政職能必須首先認清市場條件下縣級政府所擔負的基本職責。縣級政府的基本職能有兩個:一是管理行政區劃內的公共事物;二是提供地方公共產品。就前者而言，縣級政府要維護本地社會穩定、調節經濟運行;就后者而言，縣級政府要為本地社會進步和經濟發展創造基本物質條件。具體來說，縣級政府的事權范圍是提供義務教育、維持社會治安、建設地方基礎設施、調節經濟結構、保護區內環境等。因此，縣級財政的基本職能就是為維持地方國家機器運轉、提供地方公共產品籌措并安排資金的使用。縣級財政應首先確保義務教育、政權建設、社會治安、環境保護、區內道路建設等方面的資金供給。在經濟發達地區，縣級財政在一定程度上強化經濟調控支出。

轉換縣級財政職能首先是一個認識問題。目前，縣級政府仍然存在著職能的重點放在刺激本地經濟增長上的傾向。這種傾向的偏差主要在于對財政與經濟之間的關系的認識過于簡單。實際上當地方財政確保提供地方公共產品的資金供給時，也就間接支持了本地經濟發展。因為經濟增長要有一個綜合性物質條件和社會環境。當政府利用財政資金促進了社會進步時，經濟增長也就有了可持續的基礎。另一方面，要求縣級財政在刺激經濟增長上增強力度實際上也是脫離了縣級財政的約束。

三、如何看待縣級財政決策的科學化、民主化

構建縣級公共財政的一個核心問題是如何實現財政決策科學化、民主化。因為公共財政的一個基本要求就是財政決策科學化、民主化。過去縣級財政運行中出現的決策失誤，很大程度上就是因為財政決策過程高度封閉、長官意志決定收支的規模和結構，拙見以為:實現縣級財政決策科學化、民主化似可從如下兩方面入手:

首先，建立預算聽證會制度。國家預算涉及社會公眾利益和各部門職能實現的過程。預算編制理應由專職機構進行，但預算編制內容理應事先征求各方意見，縣級財政收支雖然規模相對小些，然而道理是一樣的。因此，今后縣級財政預算應建立聽證會制度。聽證會可由黨政機構人員、政協機構人員、公眾人士組成，特別是社會公眾人士必須占一定比重。

其次，建立預算編制專家咨詢委員會。預算編制特別是支出預算涉及各行各業的很多技術問題。我們不能要求財政部門的干部是各方面技術問題的專家，財政系統所能夠做到是確定支出標準、支出規模、支出結構，但具體到支出項目的科學性時，還沒有專業素養，這點在縣級財政體現得更為突出。因此，縣級財政應聘請各方專家組成預算咨詢委員會，這個委員會可從專業技術角度對重大支出項目提出評價意見。決定部門應認真聽取他們的意見并落實在決策上。為體現公正性，有些專家可從區外聘請。