強鎮擴權的城市化升級之路

摘要：2010年2月22日，“鎮級市”這個新詞，首次見諸于媒體，所謂“鎮級市”，也就是縣轄市。實際上.隨著中國東部發達地區縣域經濟的發展，民間很早就有了建立縣轄市的提議。

關鍵詞：鎮級市；擴權；強鎮

按溫州市的思路，龍港鎮要成立“鎮級市”，龍港鎮現在已經升為副縣級，縣里還有很多放權到龍港鎮的權限。

一、強鎮擴權引出鎮級市

溫州市委書記邵占維在一次強鎮黨委書記座談會上提出：把樂清市柳市鎮、瑞安市塘下鎮、永嘉縣甌北鎮、平陽縣鰲江鎮、蒼南縣龍港鎮這5個試點強鎮建設成為“鎮級市”。

所謂建立“鎮級市”，其實就是把幾個規模比較大的鎮，按照城市的功能來建設和管理，實質上就是強鎮擴權，解決鄉鎮責大權小的問題。“鎮級體制、縣級工作量、市級要求”成為這些強鎮體制運行的一個真實寫照。于是，擺脫體制的羈絆，向上要“權和錢”成了這些強鎮發展的內在訴求。

二、龍港鎮現狀

龍港鎮的常住人口和外來人口已將近40萬人，規模與溫州泰順、文成兩縣相當，而生產總值和財政收入則分別是泰順、文成兩縣的兩倍多。然而軟環境與經濟實力倒置，龍港鎮的情景同樣出現在其他試點鎮。城市發展和規劃的落后成了當地社會經濟發展的瓶頸。

計劃經濟體制沿襲至今的鄉鎮政府權能已無法滿足強鎮的社會發展需求。環保問題、村鎮規劃、安全生產：用水供電等經濟發展所帶來的一切問題，鄉鎮因限于權限均無法解決，只能上報上一級主管部門。更要命的是，鄉鎮缺乏獨立財政權，直接導致公共基礎設施及其他社會保障建設嚴重滯后。

三、溫州大膽推出“鎮級市”

近日，以民營經濟著稱的溫州，“大膽”醞釀一項新舉措。溫州市委、市政府公開提出，要努力將該市的龍港鎮等5個強鎮作為擴權改革的試點，建設成為“鎮級市”。在探索強鎮擴權的過程中，溫州公開提出建立“鎮級市”的想法，這在我國的行政區劃改革方面可謂首例。“鎮級市”，這一獨具中國特色政治文明的新名詞進入公眾視野。“鎮級市”可以按照城市的規劃要求，解決城鎮責大權小的問題。龍港鎮在城市化發展的過程中，“權小”的問題成了當地發展的制約瓶頸。

四、改革核心：責大權小的突破

由于體制問題，30多萬人口的龍港僅有一個20多人的派出所，而由于在鎮一級還沒有執法權，要抓一個犯罪嫌疑人，還要到縣公安局去辦理手續，責大權小的問題成為制約當地發展的一個瓶頸。這次同樣被首批試點“鎮級市”的柳市鎮很多企業外遷，也是拘于同樣困境。責任大權力小，已經成為溫州等民營經濟高度發達地區鎮級區域經濟的瓶頸。

擴權，正是溫州“鎮級市”改革的核心。“鎮級市”實質上就是強鎮擴權，解決鄉鎮責大權小的問題。這就要求在政策扶持上，首先是加大用地支持力度，安排一定數量的用地計劃指標，單獨切塊，直接下達到強鎮。其次是加大財政扶持力度。縣(市)與強鎮的財政關系原則上采取確定基數、超收分成、一定要幾年不變的辦法。土地出讓收入分配時向鎮財政傾斜。另外，還將加大項目支持力度和擴大縣(市)派駐強鎮部門的權限。

五、中西部不能復制“鎮級市”

中央在文件中肯定了中國農村改革的方向是城鎮化，這就是說中央肯定了“鎮”這一級行政機構的存在和合理性，鎮是農村城市化過程的一個方向。但是“鎮級市”對于我國中西部地區沒有任何意義，中西部的行政改革不可能復制“鎮級市”，“鎮級市”并不符臺目前全國的國情，我國城市化發展的水平很快，但發展很不平衡，在我國東部沿海地區，許多建制鎮的城市化水平早巳達到或者超過了設市的標準，而在中西部地區，城市化水平仍然比較落后。因此中西部是不可能復制溫州的“鎮級市”。

對于東部沿海地區，比如經濟高度發達的溫州，嘗試“鎮級市”強鎮擴權改革未嘗不可，但這個改革必然會是區域性的，不具有全局性。

六、“鎮級市”并非撤鎮建市

溫州市的強鎮擴權改革，今年進入全面實施階段。而這場強鎮擴權的溫州實驗，目前最引發外界關注的莫過于由這場改革而帶出的“鎮級市”概念。當外界都在紛紛為這一全新提法進行概念式解讀時，卻忽視了溫州的本意并非“撤鎮建市”，忽視了其背后乃是政府權力下放的深層之義，忽視了強鎮擴權才是真正的重點。

“鎮級市”其實是強鎮的城市化表達，“鎮級市”概念一出，在溫州和外界產生了不同的理解，“鎮級市”這個概念，是一個形象的比喻，應該給這個概念加個引號。“鎮級市”的本意并不是說要建立行政層級上的“鎮級市”。要從深化強鎮擴權改革、加快城鎮轉型升級的角度，而不是從行政層級這個角度來理解“鎮級市”的概念，并不是說今后五個試點鎮要建立行政層級上的“鎮級市”的市。如果僅僅從字面上理解，“鎮級市”這個概念確實會引起一些人誤讀。盡管此次本意并非“撤鎮建市”，但這次強鎮擴權背后釋放出了中國行政區劃改革的迫切信號。來自今年全國“兩會”的消息，中國將積極研究完善設立縣級市的標準，把人口、經濟、財政、稅收以及城市建設達到一定規模和標準的縣(鎮)，適度改設為市。

溫州的五個強鎮具體情況都不一樣，發展趨勢也不一樣，因此不能按同一模式進行升級。區位優勢突出、經濟實力發達、輻射能力強的小城鎮，應該過渡為中小城市的發展規模，比如龍港鎮就具備成為一個縣級市的實力，而不是一個“鎮級市”。發展小城鎮，關鍵不在于其名稱叫什么，而應看其功能是否適應實際的發展需要。