農村基礎設施建設中財政資金創新管理研究

摘要：農村基礎設施(Rural Instructure)作為基礎設施的子系統之一，財政支農資金“粘蠅紙”效應抑制問題，是公共財政領域研究的一個重要理論課題和實踐課題。本文結合目前我國財政支農管理體系的實際情況和發展趨勢，討論農村基礎設施如何有效選擇供給主體，證明財政資金“粘蠅紙效應“作用機理。

關鍵詞：農村基礎設施；財政資金；粘蠅紙效應

一、引言

如何合理地構建科學的資金管制體系，如何更有效的滿足農村基礎設施建設、農村經濟和諧發展需要，必然是農村財政資金管理體制創新首要解決的問題。進行財政支農資金支出效應研究源于當前緊迫完善財政支農方法，以及提高支農資金利用效率的重要性。其現實意義較為明顯，能夠為財政體系改革和政府層級改革提供制度保障，是優化財政資金分配結構的有效途徑。

二、農村基礎設施財政資金管理的經濟學分析

1.農村基礎設施投資的經濟學分析

(1)農村基礎設施的公共提供和私人提供

農村基礎設施具有“非競爭性和非排他性”特征，上述兩個標準，說明以競爭性為主要特性的市場，單獨提供這一類型公共產品不具備可行性。

(2)農村基礎設施供給的補貼機制

關于中央政府與地方政府在公共品供給方面的分工。一般情況下，中央政府負責供給具有全國性質的公共產品，而地方政府主要組織提供具有地方性質的公共產品；關于其他性質公共品的供給方式。有些公共品具有社區屬性，主要由所在社區承擔供給責任，有部分公共品是跨層次、跨領域的，根據實際情況，各層級政府都應履行一定的供給義務，本文所研究的農村基礎設施，就屬于此種類型公共產品。

2.農村基礎設施財政資金“粘蠅紙效應”

(1)“粘蠅紙效應”理論

Gramiich將“粘蠅紙效應”概括為，地方基層公共部門獲得的中央財政資金補助，趨于留在本層級部門，地方政府獲得的財政支持資金，被以不合理的比例運用于地方公共支出。

(2)“粘蠅紙效應”形成機理

假設為了彌補地方政府財政資金層面的不足，上級政府決定承擔農村基礎設施供給的部分成本。基于方便分析的考慮，假定上級政府決定為地方政府供給基礎設施提供“配套補助”，經濟學原理表明，“該補助能夠降低地方政府提供基礎設施公共品的總成本”。

三、財政資金支持農村基礎設施建設現狀述評

1.財政收支規模及財政支農結構分析

對于農業基本建設支出而言，1980年的農業基本建設支出才44.37億元，比1978年減少了6.8％，到1989年24.13億元，更是比1978年減少了52.8％，直到1997年才超過1978年的水平，換句話說，財政資金對農業基本建設的投入差不多在20年的時間里維持相似的水平。其中用于農業基本建設的支出從1998年到2005年更是基本不變，保持在100億元左右。

2.財政支農資金管理層級分析

我國的財政體制一直存在著條塊矛盾。“條”是業務范疇，是一級政府權力的垂直延伸，首先表現為下級對上級的行政權力依賴，其次才是經濟權力的依賴。“塊”是地緣范疇，是政府權力的橫向分割，政府間關系是一種地緣關系，首先表現為經濟上的相互依賴性，其次才是行政權力范圍的地緣性。條塊關系交織使部門之間、地區之間在處理財政問題時，相互爭執利益，推諉責任。

上述分析可見，財政資金支農結構凸顯“粘蠅紙效應”。

四、抑制財政資金“粘蠅紙效應”的政策建議

通過對財政資金支持農村基礎設施建設現狀述評，發現，財政資金管理層級在某種程度上存在“粘蠅紙效應”，影響支農資金效率的提高，本文將基于如何抑制這一資金滯留效應，提出如下政策建議：

1.財政資金管理主體層面

針對目前財政支農資金運行效率較低、亟需抑制“粘蠅紙效應”明顯的現實，要發揮農村基礎設施財政資金保障功能、政策導向功能、調節分配等功能，關鍵還在于建立公共財政資金的有效投入框架、優化財政支農資金管理層級、完善項目后管理監督評價機制，保證農村基礎設施項目財政資金充分到位，實現財政支農政策的富民效應。

2.財改資金管理受體方面

(1)注重項目受益人作用的發揮

實行公開招投標，給予所有符合條件的投標公平參與項目建設的機會；主管部門重點監督、開發鄉鎮全面監督、監理公司跟蹤監督、農民群眾參與監督，充分表達自身意愿與需求，注重經濟、生態、社會效益，建立開發項目績效評估。

(2)構建財政資金投入之處績效評價體系

目前農村基礎設施財政資金效率不高，一個重要的原因是沒有健全以結果為導向的農村基礎設施建設財政資金運行機制。可采取農村基礎設施建設資金運營成效與下一年度的項目和資金籌劃相結合的辦法，優化農村基礎設施建設資金配置結構，建立有效地獎懲機制，以最大限度地發揮財政資金投入及運行的整體效益。