城市功能區發展模式研究

摘要:城市功能區是實現城市經濟社會各類職能的重要空間載體，具有很強的聚集與輻射擴散能力。在對國內外典型城市功能區的分析基礎上，分析總結出城市功能區的幾種發展模式。這對促進城市功能區發展，加快其所在區域的城市建設步伐，促進區域經濟發展，提升區域綜合競爭力等具有重要作用。

關鍵詞:城市;功能區;發展模式

中圖分類號:F29文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)12-0134-03

一、城市功能區的內涵

城市功能區是能實現相關社會資源空間聚集、有效發揮某種特定城市功能的地域空間，是城市有機體的一部分。城市功能區是實現城市經濟社會各類職能的重要空間載體，集中地反映了城市的特性，是現代城市發展的一種形式。城市功能區主要有以下四個特點:

1.各類要素高度聚集。同一類經濟社會活動的土地利用方式相同，決定了其對空間區位、基礎設施等發展環境的要求往往是相同的，這會導致同一類活動在城市空間上的聚集，從而形成城市功能區。而與這類活動相關的各種要素如人才、資本、信息、研究成果等會在相應的功能區內聚集。

2.集聚輻射效應明顯。城市功能區具有很強的集聚效應，它可以降低功能區內企業的運行成本，提高運營效率，在相對有限的地域空間中創造出巨大的經濟產出。此外，城市功能區還具有較強的輻射擴散能力，將功能區的優勢能力如技術、管理、觀念、資金等向周邊地區滲透，帶動周邊地區的發展。但這種擴散能力的大小也是有差別的，與行政區和居住區等非經濟功能區相比，工業區、商務區等經濟功能區具有更強的輻射擴散能力，會推動周邊地區經濟、社會的演化與發展。

3.經濟社會效益顯著。城市功能區是區域比較優勢和核心競爭力的現實表現。經濟功能區通常具有較高的經濟效益，是城市經濟發展的動力源泉，是區域收入的主要來源，對就業具有很強的拉動作用。非經濟功能區的高效益則反應在社會效益上。行政功能區內行政機關密集，方便處理社會事務，提高了城市運行的效率。

4.具有明顯的“城市名片”效應。城市功能區尤其是經濟功能區是一個城市最具代表性的地區，是“城市名片”，是一個城市的品牌和現代化的象征與標志。城市功能區的成功建設對提高城市的知名度和美譽度，擴大城市的影響，提升城市的文化品位具有很大意義。如紐約依靠曼哈頓CBD的影響，確立了其國際大都市形象。

二、城市功能區的類型

功能區的分類標準有很多，根據與經濟的相關程度，分為非經濟功能區和經濟功能區。非經濟功能區是指行政區、居住區等與產業活動無直接關系的聚集區域。經濟功能區是體現一個城市或區域經濟核心發展能力的重要標志。經濟功能區一般都有自己的主導產業，有較強的發展能力、經濟控制能力和聚集擴散能力。在現代城市發展的進程中，經濟功能區不僅要滿足本城市的功能需求，而且會在更大區域的產業分工體系中占據重要位置，滿足區域乃至全球化不同經濟功能的需求。

隨著社會經濟的發展和社會分工的進一步深化，經濟功能區的細分成為一種必然趨勢。按照主導產業的不同，經濟功能區可細分為工業區、科技園區、商務區、商業區和旅游區等。

1.工業區。傳統工業區是依托區域豐富的煤、鐵等資源，以大型工業企業為核心逐漸發展起來的工業地域。傳統工業區以煤炭、鋼鐵、機械、化工等傳統工業為主。由于這些傳統工業占地多、耗水耗電多、排污量和噪音污染大，因此工業區一般布局在城郊，區內大都是低矮的工業廠房，如德國魯爾工業區、美國五大湖工業區等。第三次科技革命的發展在推動經濟發展的同時對傳統工業造成了較強的沖擊，使傳統工業區開始走向衰落，而在發達國家的一些沒有傳統工業基礎的區域逐漸出新了以靈活多變的中小企業為主的工業地域，即新興工業區，如德國慕尼黑、意大利普拉托等。與傳統工業區相比，新興工業區實現了產業結構的更新，主要以低能耗、污染小的輕型工業為主。

2.科技園區。在以微電子技術為核心的新技術革命推動下，電子信息、航空航天、生物工程等一系列新興產業逐步形成發展起來，并帶動了一批以這些新興產業為主導的科技園區的發展?？萍紙@區以技術創新為特色，以發展高新技術、推動高技術產業化為基本目的。世界各國的科技園區名稱各不相同，如美國稱為“科技工業園”、日本稱為“科學城”，中國則稱為高新技術開發區。雖然各地科技園區受本地文化、經濟發展水平以及發展方式的不同的影響而略顯不同，但總體上都呈現以下特征:園區以高技術企業為主，其產品以高技術含量和高附加值為特征;園區實行有利于技術創新的公共政策;一流的大學、重要的研究機構是園區發展的重要依托;良好的基礎設施是園區發展的基本條件等。

3.商務區。商務區是一個城市現代化的象征與標志，是城市的功能核心，一般位于城市的黃金地帶，區內集中了大量的金融、商貿、文化等服務業企業以及大量的商務辦公設施和酒店、公寓等配套設施，土地利用率較高。區內具有完善的交通、通信等現代化的基礎設施和良好的發展環境，有大量的公司、金融機構、企業財團在這里開展各種商務活動。

4.商業區。商業區是指城市內部市級或區級商業網點集中的地區。商業區一般都位于城市中心或交通方便、人口眾多的地段。通常以大型批發中心和大型綜合性商店為核心。商業區的特點是商店多、規模大、商品種類齊全，特別是中檔商品和名優特種商品的品種多，可以滿足消費者多方面的需要，向消費者提供最充分的商品選擇余地。城市中的商業街既有歷史形成的傳統商業街，如北京王府井、上海南京路等，也有一些現代化的專業商業街，如北京馬連道茶葉街、三里屯的酒吧一條街、東直門內的簋街等。

5.旅游區。旅游區是表現社會經濟、文化歷史和自然環境統一的旅游地域單元。一般包含許多旅游點，由旅游線連接而成。特色旅游區是指將物質、精神或文化等要素與旅游緊密結合，賦予其更豐富的含義，從而實現吸引游客，刺激旅游消費目的旅游區。將旅游與文化、特別是與民族文化相結合的旅游區，是特色旅游區發展的主流。如代表美國文化的迪斯尼樂園、代表中國宋代文化的杭州宋城等，都因將文化深植于旅游而獲得了巨大的成功。

三、城市功能區的發展模式

受功能區所在區位、發展條件以及區域環境等各種因素的影響，不同城市功能區的發展模式存在一定的差異。根據國內外典型城市功能區發展研究，城市功能區發展模式有以下幾種類型:

1.市場自發形成。市場自發形成的功能區通常是某一特定區域由于其區位、資源特點等適合某一類型產業企業的生存和發展，而吸引相關的企業在該區域不斷聚集，久而久之形成具有一定規模的聚集區。美國硅谷高科技園區、倫敦金融城等城市功能區都是自發形成的典型案例。

美國“硅谷”是以市場為主導的發展模式。政府對科技園區的發展并不直接介入，主要是提供自由的創新環境和健全的法律環境。硅谷內的企業通過市場化運作促進自主創新的高科技成果產業化。硅谷獨特的人才引進和激勵機制、產學研的密切結合、大量風險資本的推動、完善的中介服務體系，形成了硅谷不斷發展的動力;倫敦金融城也是市場自發形成的城市功能區。從17世紀下半葉起，銀行、保險等機構就開始在金融城集聚，逐漸形成了貨幣市場、資本市場、外匯市場、保險市場、黃金市場、衍生金融工具市場于一體的金融市場結構體系。金融機構齊全，服務現代化的金融城，支配著英國的經濟命脈。英國政府只是針對金融城發展階段遇到的不同問題，出臺相應的政策，支持金融業的發展。

市場自發形成機制的優點在于:一是功能區的成長發展符合市場規律，能夠充分滿足市場主體的需求;二是功能區產業業態的發展是基于產業間相互關聯程度而逐步發展起來的，能夠形成良好的產業生態網絡體系。但是，該模式由于市場主體在集聚過程中具有某種程度上的自發性和無序性，發展初期沒有進行統一規劃，也缺乏統一的開發機制，開發建設較為分散，這就需要有關政府部門注意規范市場交易秩序，引導市場主體進行有序的集聚，完善周邊配套設施，給市場主體創造良好的外部生存環境。

2.自發形成與后期政府規劃引導?！白园l形成與后期政府規劃引導”的發展模式是市場和政府兩種力量結合的結果。自發形成的功能區在發展到一定階段和水平后，有些需要一定的政府力量逐步介入到功能區的發展和完善中。政府通過制定科學合理的發展規劃，對功能區的產業升級、功能定位，建設標準、空間布局、公共配套和服務設施建設等進行新的定位和引導，提高功能區的規模效益。紐約曼哈頓中央商務區、英國謝利菲爾德文化產業園等城市功能區都是該模式的典型案例。

紐約曼哈頓CBD能夠保持平穩發展的一個重要原因，就是政府及時通過規劃解決了聚集區自發形成過程中面臨的問題:一是面對曼哈頓CBD不斷上升的商務地產需求同該區有限的地域面積之間的現實矛盾，紐約市政府在曼哈頓中城和下城的傳統邊界開發規劃了布魯克林下城區、長島市和遠西三個新的CBD分區。二是及時通過規劃促進了功能區各種商務功能的協調統一，如在中城，通過制定“可進入性”法規，解決了中城商務區因忽視休閑購物場所的建設導致的問題。三是通過加強建筑物間的立體開發，地鐵與著名建筑地下綜合體的連接等方式開發地下空間，緩解了地上空間不足的問題。

“自發形成+后期政府規劃引導”不僅能夠充分體現市場自發形成模式的優點，而且通過市場和政府的有機結合可以更好地實現資源的優化配置:一是通過政府規劃，可以進一步明確功能區的發展方向，優化功能區的整體結構和布局;二是可以進一步完善功能區的配套和服務，優化功能區發展環境。

以該模式推進城市功能區建設過程中需要注意的問題是，在后期政府規劃引導時，一方面要注重保護原有的適合功能區發展的條件，避免因環境變化導致原有產業向外遷移現象出現;另一方面要積極通過政府規劃引導市場主體有序集聚發展，不斷完善基礎設施、道路交通體系等建設，解決原有自發模式出現的各種障礙。

3.政府主導規劃與開發。“政府主導規劃與開發”模式是政府相關部門新劃出一塊區域進行規劃，重點發展某些產業，并集中大量投資建設這些產業賴以生存發展的基礎設施，實行招商引資特殊優惠政策，吸引大量區外企業入駐，最終形成特定產業集聚區。

較為典型的“政府主導規劃與開發”模式是東京的新宿商務區，在政府力量介入之前，東京市中心面臨“空心化”的局面。為了改善城市環境，降低中心城區的擁擠成本及其負效應，政府投入大量資金規劃建設了全新的中心城區。新宿商務區在政府的規劃引領下，適度超前的進行基礎設施建設，并注重充分利用地下空間和立體空間，大力發展地下交通和樓宇經濟，形成了世界知名的商務中心區。

該發展模式的優點主要體現在以下三方面:一是政府規劃引導的城市功能區空間布局一般較為合理。該類城市功能區，在建立之初就明晰了功能區的發展思路、重點產業、主導功能以及開發建設階段等關鍵問題，并根據其產業和功能定位進行合理的空間布局和功能區位劃分，從而為功能區未來的進一步拓展和提升預留足夠的空間，使其能夠很好地規避擁擠效應突出的發展階段;二是政府能夠為產業發展、產業集聚提供良好環境。這一環境不僅包括政府政策法規的完善和落實、市場行為的監管和政府辦公效率等軟環境，而且也包括各種基礎設施、公共設施等硬環境。通過政府的統一規劃與開發，城市功能區建設能夠較好地協調經濟效益、社會效益和生態效益，實現綜合效益的最大化;三是在政府規劃開發下，招商目標較為明確，有利于區域形成若干優勢集群。政府通過重大項目招商、園區招商、品牌招商等一系列市場化運作手段，能夠引入一系列經營規模大、經濟效益好、符合產業政策的行業重點企業及配套企業，促進集聚區快速形成與發展，而且政府一些重大項目的品牌效應能迅速提升整個區域形象，提升該區域的影響力與吸引力。

以該模式推進城市功能區發展要注意以下兩個方面:一是要依托現有的產業基礎和區域資源環境特點來規劃聚集區產業發展方向。二是要注重發揮市場機制的作用，根據市場發展需求，加強宏觀規劃引導。

4.政府規劃引導與企業化運作?！罢巹澮龑?企業化運作”模式是指在區域規劃開發過程中，采取“政府引導、企業運作、整體規劃、分步實施”的開發策略，政府制定該區域的整體規劃和產業發展方向，并由政府組建專業化的開發機構承擔起聚集區具體規劃、建設和開發的具體工作。

巴黎拉德芳斯商務區是該模式的典型代表。拉德芳斯規劃建設過程中，政府通過規劃引導新城區開發建設，一方面通過地下交通系統和區域快速鐵路(RER)上下行隧道系統構建立體交通，另一方面通過城市風格的總體規劃，使新舊城區的建筑風格銜接融合，使新城區的建設更加具有巴黎特色。在此基礎上，政府成立了專業化的開發公司(EPAD)，并賦予其在土地收購、基礎設施建設等方面的自主權。在這種開發機制下，EPAD在保證貫徹執行政府發展規劃，對開發建設進行有效控制的同時，通過建設道路、交通、廠房等基礎設施吸引了大量外來投資者，并很好地協調了政府與當地居民的利益。

該模式除了具有“政府主導規劃與開發”模式所呈現的空間布局合理、產業環境完善、招商目標明確等優勢外，還具有一些自身獨特的優勢，這主要表現在:一是可以保證整個區域建設進度的可控性，而且能夠保證區域建筑風格的協調性、綠化等公共基礎設施建設比例的合理性;二是在這種模式中，開發公司“自持物業”和相關政策優惠相結合，能夠充分體現政府規劃意圖，有效地引導了功能區產業發展方向，實現了功能區、客戶和公司三者的多贏。但是，該發展模式的有效實施需要政府為聚集區的發展提供充足的資源，以及資金、政策等方面的強力支持，以保證政府規劃的有效實現。

5.政府規劃引導與多主體參與開發?！罢巹澮龑?多主體參與開發”是指政府主導區域的整體規劃，并聯合多家專業機構組成一個組織管理機構有協調、分工地進行具體的土地開發、商業開發和對外招商的模式。

荷蘭阿姆斯特丹史基浦機場航空城是中央政府、地方政府、機場、專業開發機構和協作機構合作開發的成功典范。面對機場周邊資源分散，缺乏整合等不利因素，史基浦機場地區組建了由地方政府、專業開發機構(包括史基浦機場集團、荷蘭國際集團等)以及協作機構(如荷蘭皇家航空、阿姆斯特丹港)等11家機構共同參與的阿姆斯特丹機場地區委員會，共同研究制定機場及周邊地區的土地利用總體規劃和產業發展規劃，合理的開發模式有效地避免了機場與地方政府、航空公司等不同主體間的利益沖突，保證了航空城的有序開發建設。

該模式可以有效避免“各自規劃、單獨開發”模式所導致的區域內部的競爭和牽制，并具有一些明顯的優勢:一是密切了政府、企業、當地居民等相關主體的溝通與聯系，有效協調避免了不同利益主體的沖突。二是可以有效整合區域的管理資源、土地資源、產業資源、人力資源、交通資源等，實現區域總體規劃和產業發展規劃與各個子區域規劃的有效銜接，保證政府規劃的有效實施。

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