中央扶持革命老區發展政策研究

摘要:通過系統的數據分析后發現，目前老區發展所存在著經濟增長速度緩慢、產業發展層次低、與其他地區經濟差距拉大、生態環境惡化等方面的問題。中央扶持革命老區發展政策還存在著欠缺規范性和監督、對公共基本服務和環境保護政策關注不夠、目標缺乏約束性等問題。為此，我們提出了若干有針對性的政策建議，期望能夠為今后制定老區扶持政策提供有益借鑒。

關鍵詞:革命老區;政策評價;扶持政策

中圖分類號:F127文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)12-0112-03

一、老區經濟和社會發展存在問題①

中國革命老區(以下簡稱老區)，是指土地革命戰爭時期和抗日戰爭時期在中國共產黨領導下創建的革命根據地。中國老區建設促進會將革命老區劃分為四類:90%以上的鄉鎮為老區的縣為一類老區縣，共有409個;50%～89%的鄉鎮為老區的縣為二類老區縣，共有486個;10%～49%的鄉鎮為老區的縣為三類老區縣，共有419個;9%以下的鄉鎮為老區的縣為四類老區縣，共有75個。

建國后老區經濟取得了長足進步，但由于基礎薄弱、思想保守、環境惡化等原因，造成老區經濟發展過程中存在諸多問題。經過系統分析我們發現老區經濟社會發展存在四方面的問題:第一，經濟增長速度較低。扣除價格因素， ② 1997—2006年間，全國第二產業總產值(指各省區第二產業增加值合計)的增長率為12.87%，東部地區為13.81%，一類老區縣為11.99%，低于全國和東部地區第二產業總產值的增速。第二，與其他地區相對差距在擴大。2006年，一類老區縣的人均地區生產總值達到11 032.9元，相當于全國各省(市、區)人均地區生產總值(以下簡稱全國人均GRP)值 ③ 的68.25%。按照當年人民幣兌美元平均匯價計算，折合1 412.90美元，按照世行(2006)的標準， ④ 一類老區縣還處于中等偏下收入經濟體的范圍。 ⑤ 第三，產業結構層次較低。1997年，一類老區縣第一產業增加值比重大幅下降，但仍高于全國平均水平，二者差距從1997年的17.4個百分點下降到2006年的5.4個百分點;第三產業發展緩慢，1997年第三產業增加值比重僅為19.67%，低于全國平均水平19.2個百分點，2006年差距擴大到了20.3個百分點。一個值得注意的現象是，一類老區縣的第二次產業的比重一直高于全國平均水平，1997年為46.5%，高于全國平均水平4.6個百分點，2006年達到56.04%，高于全國14.8個百分點，差距呈不斷擴大的趨勢。第四，生態環境惡化問題突出。相當一部分的老區縣都存在嚴重的生態環境問題，生態環境惡化也是很多老區縣貧困的根源。水土流失問題嚴重。819個老區縣土壤侵蝕面積達到52.79萬km2，占到全國土壤侵蝕面積的14.8%。處于土壤侵蝕嚴重縣范圍的老區縣比例為35.4%(土壤侵蝕面積為36.64萬km2，占全國土壤侵蝕嚴重縣侵蝕面積的13.6%)。荒漠化問題嚴重。受荒漠化影響嚴重的老區主要分布于陜西、甘肅、寧夏、內蒙古四省區，造成鐵路路基、橋梁、涵洞損壞，使公路路基、路面積沙，迫使公路交通中斷，甚至使公路廢棄。環境污染問題嚴重。很多老區也是資源富集區，在依靠當地資源建立起采掘工業和原材料加工工業的同時，也帶來了諸如重金屬污染、粉塵污染、礦山植被破壞、水土流失等問題。

第五，社會保障與社會事業建設水平有待提高。一是社會保障體系尚不完善，部分保障水平較低。二是社會保障的基金運行效率很低。三是基礎保障力量非常弱，一方面，保障資金來源非常有限，工作對象范圍又較廣，造成上級布置任務無法落實;另一方面，工作人員配備不足、兼職過多、任務過重，導致工作效率不高。老區教育也存在嚴重問題。農村義務教育辦學條件亟待改善，教師數量不足、結構不合理，職業教育資源匱乏。醫療保障水平不高，很多山區醫療衛生條件落后，缺乏必要的衛生設施，農民群眾看病難問題還相當嚴重;新型農村合作醫療覆蓋面雖有所提高，但保障水平偏低，地區發展不平衡，缺乏穩定的籌資機制。

二、對老區政策的基本評價

建國以來，中央對老區的發展非常重視，不斷改革老區管理機構。縱向來看，目前已經形成從中央到地方的老區管理部門——扶貧辦和老區政策研究協調機構——各級老區促進會。完善的政策管理機構可以有力地支撐老區政策的制定、貫徹和評估，使得老區政策收到了良好的效果。從橫向來看，中央老區政策的管理機構較多，國家發改委、財政部、農業部和民政部等都根據本部門的職能特點制定過老區政策，政策工具包括撥款、稅收、信貸等方方面面。此外，老區在爭取中央扶持政策上還有一些非制度性優勢，老區曾經造就了一大批高級領導干部，這些領導干部對老區有著深厚的感情，往往自覺不自覺的優先考慮老區，例如中國老區促進會就是由許多關心老區發展的老同志發起成立的，他們通過自身的人脈關系幫助貧困的老區爭取國家扶持政策。總體上看，國家的老區政策體系在不斷完善，為老區的發展提供了強有力支撐。

當然，也應該看到，目前國家老區政策還存在不少問題，具體包括以下幾個方面:

第一，政策欠缺規范性。一是老區政策工具種類繁多，且隨意性較強，有些政策形成了正式文件下發，有些則是根據各部委機關偏好隨時實施，沒有形成正式文件。二是政出多門，政策之間缺乏有效協調。不同機構制定的老區政策，內容很多有重復的地方，例如兩個部門制定的政策文件中都會涉及撥款、基礎設施建設，往往是各部門“自掃門前雪”，老區事務的主要機構的協調作用沒有得到有效發揮。三是老區縣政策對象不明確，老區的標準還未統一，各部委多有自己的扶貧對象，例如，國務院扶貧辦、財政部、國家發改委、農業部等各部委制定老區政策的扶持對象各不相同，有的甚至沒有明確的政策對象，這種情況不利于政策的執行，會導致地方爭項目、爭資金，而最需要扶持的地區不一定能夠得到支持。

第二，政策缺乏監督、評估機制。通過有效的監督、評估可以使有限的資金使用、項目運行更加透明，使資金、項目投入到最需要的地方，提高政策效益。因此，監督與評估機制是政策實施的重要環節。但是，現行政策往往是“只問耕耘、不問收獲”，大張旗鼓出臺政策，對于事后的評估卻輕描淡寫，導致這種情況產生的原因是多方面的，例如政策管理分散、機制不健全等。為此，國家應該發展獨立的、第三方的環境政策評估機構，實現官方評估和外部、獨立評估的有機結合，以確保評估結果的科學性與客觀性。

第三，經濟發展政策較多，對于老區公共基本服務均等化和生態環境退化地區環境保護關注不夠，政策扶持力度不夠。老區的造血機制是解決老區貧困落后問題的根本，但是，解決貧困問題是一項規模龐大的系統工程，急功近利只會使得貧困地區喪失可持續發展的能力。因此，為了打破對生態環境越窮越破壞，越破壞越窮的惡性循環，中央應有針對性地調整政策結構，例如，可以加大保護生態環境的工程實施力度，并采取以工代賑的形式支出。

第四，政策開放性的指標多，約束性指標少。老區政策應該適當增加約束性指標，特別是政策目標，例如生態環境保護、民生改善，否則開放指標過多將很難對政策實施評估，對老區發展的推動作用將大打折扣。

第五，老區的研究滯后。政策的制定必須建立在深入調查，摸清情況的基礎之上，但目前國內對老區的調查非常有限，老區的經濟狀況、貧困人口數量與貧困程度、社會保障狀況、資源環境狀況等都沒有準確的數據。建立在這樣研究基礎之上的政策，往往目標、對象都不明確，政策也不會收到非常好的效果。

三、扶持老區發展的政策建議

建國以來，中央對老區的發展非常重視，總體上看，國家的老區政策體系在不斷完善，為老區的發展提供了強有力支撐。但也存在不少問題，具體包括以下幾個方面:第一，政策欠缺規范性。第二，政策缺乏監督、評估機制。第三，經濟發展政策較多，對于老區公共基本服務均等化和生態環境退化地區環境保護關注不夠，政策扶持力度不夠。第五，老區的研究滯后，對老區的經濟狀況、貧困人口數量與貧困程度、社會保障狀況、資源環境狀況等都沒有準確的數據。為此，應從以下幾個方面著手完善扶持老區發展政策。

第一，制定實施統一的國家老區政策。建議中央在現有“老區事務辦公室”的基礎上完善其職能、強化其權力，可將各部委管理老區的職能合并到“老區事務辦公室”中來;制定《老區發展促進法》，用法制加強對老區政策的規范管理，保障老區政策的實效。要在開展深入調查研究的基礎上，制定一個全面系統的加快老區發展的戰略規劃，明確新時期加快老區發展的重大意義、戰略目標、基本原則、實施步驟和重點任務，以及中央和地方政府的責任，提出扶持老區發展的具體政策措施。建議盡快組織有關力量編制《全國革命老區發展規劃》，并以中共中央和國務院的名義下發《關于加快革命老區發展的意見》，以統一思想，提高認識，調動社會各方面力量，扶持和促進老區發展。

第二，實行差別化的國家扶持政策。首先，要明確國家重點扶持的老區標準。國家扶持老區發展，應該有一套科學的標準，要突出重點、穩步推進。這里，必須區分老區和國家重點扶持的老區兩個不同概念，二者應該有不同的標準。一方面，要統一老區的劃分標準。首先，中央明確老區范圍，我們認為老區促進會對老區劃分標準考慮比較全面，可以考慮將其作為老區對象的基本范圍，在此基礎上對經濟落后、生態退化、邊疆矛盾突出的老區進行具體識別。其次，要確定國家重點扶持的老區的標準。我們建議國家重點扶持低收入和貧困老區，應滿足下列條件:人均地區生產總值低于全國平均水平的75%;具有老區、少數民族地區和邊境地區多重身份的地區，中央一方面應該考慮放寬選擇標準，例如將人均地區生產總值地區占全國比重上限由75%提高到80%，并繼續享受國家對于少數民族地區、邊境地區的一般優惠政策;應重點扶持的老區應重點選擇在中西部地區。其次，對不同類型老區實行差別化扶持。為提高政策的實施效果，國家對老區的扶持政策不能采取“普惠制”的辦法，應該按照“分類指導、區別對待”的原則，針對不同類型的老區，制定差別化的扶持政策。要區分出這些地區所面臨的共性問題和特殊問題，予以分類指導、區別對待。共性問題就是經濟不發達、人民生活水平還比較低、基礎設施不完善、公共服務體系還很不健全等等。特殊問題是這些地區在經濟、社會發展過程中由于自然、民族、歷史、政治等原因形成的，某些地區所特有的，單靠經濟增長帶動效果不明顯，常規手段難以奏效的問題。具體而言，我們認為要具體識別出以下問題地區:生態環境脆弱地區，包括水土流失嚴重區，沙漠化侵蝕及嚴重缺水區，高寒地區，自然災害如泥石流、洪澇災害、地震頻發地區等;國家生態安全區，例如，列入國家限制開發區和禁止開發區的水源涵養地、風景名勝區、國家級森林公園和濕地等等;邊疆矛盾交匯區，這種類型區多為經濟水平較為落后，且處于邊疆少數民族集中地區，國外敵對勢力滲透較為容易，采取各種手段蒙騙不明真相的少數民族群眾，破壞中國安定團結的大好局面;此外，還有如地方病多發地區、“直過區”(從原始社會直接過渡到社會主義社會地區)等等。

第三，建立國家政策保障的長效機制。一是制定特殊的國家老區政策。由于老區的經濟社會發展具有一些特殊的需要，如較高的優撫支出、革命遺址的保護和維護費用等，因而中央財政轉移支付應該考慮到老區因素，在確定基本公共服務標準時也應考慮到老區的這種特殊需要，有必要對老區實行一種單獨的特殊政策。二是對老區實行同等優先。雖然老區并非是一類獨立的問題區域，但有許多老區同時也是典型的問題區域，如貧困地區、災害多發區等。因此，國家在基礎設施建設、項目安排、扶貧開發以及其他政策支持等方面，應該對老區予以“同等優先”的照顧。三是建立長期穩定的資金渠道。目前，老區爭取國家資金支持，基本上還處在“跑部錢進”的狀態，主要通過老同志的感情來獲得一些資金，這是非制度化、不穩定的。目前，中國的國家財力已經大大增強，國家完全有能力拿出更多的資金來幫助老區加快發展。為此，建議由中央財政設立國家老區建設專項資金，加強對中國老區經濟開發基金會支持、完善基金會的功能，鼓勵社會各界和民間支持老區建設。

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