社會資本理論對提高政府績效管理水平的啟示

摘要：從社會資本理論視角考察政府績效管理是理論界較少涉足的議題。社會資本理論所倡導的參與、合作、信任、互惠等理念與政府績效管理存在著結構上的一致性。開展政府績效管理，積極發揮公民的社會資本存量，有助于提高政府績效管理的制度化水平，有助于提高政府績效評估主體素質，有助于塑造正確的政府績效評估導向，有助于非政府組織承擔部分公共責任。因此，大力培育公民社會資本存量，構建公民與政府間的社會資本關系網絡，可以有效提高政府績效管理水平。

關鍵詞：社會資本；政府績效管理；公民參與；非政府組織

中圖分類號：F120 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107(2010)06-0076-05

前言

社會資本屬于一種投資未來的關系資本，它是指主體構建的，用自己特殊位置或能力獲取各種利益與偏好的社會關系結構。雖然這種利益與偏好無法用數理工具加以計量，但總會令人感到希望在握。雖然社會資本仍屬資本范疇，追求效益或利潤是資本的天然本性，但就現代政治的性質與功能而言，政府績效管理的一個基本目標就是提高行政效率和社會公共效益。因此，社會資本與政府績效有可能在效益目標上統一起來。除效率之外，社會資本強調的理性交換、信任機制和互惠原則等要素與政府績效管理在結構上具有一致性。一個社區、一個地域或者一個國家的社會資本存量本身就構成了政府績效管理的一項重要指標。如果某個政府一旦職能紊亂、運轉失調，無法發揮最大績效，追根究底，都可以找到政府的社會資本存量缺失這個原因。所以，在社會資本理論視域下考察政府績效管理及其效果，可以給我們以新的啟示。

一、社會資本有助于政府績效管理的制度化建設

現代法治國家的政府是由公民選舉、受公民委托和監督、為公民謀福利的政府，同時也是遵守法律、依法行政的政府。這樣，政府行為包括績效評估行為必須在法律的調節和規范下展開自己的活動，也就是說績效管理及其改革的基本目標是制度化。對政府績效管理的探討，必須從制度化人手。

(一)中國政府績效管理的制度化缺失

政府的績效管理是一個長期而又緩慢的改進過程。一項好的績效管理方案往往要經過較長時間的實踐才能定型。這要求政府績效管理要有一個比較穩定、持續的政治環境。美國會計總署列舉了七項成功進行績效改進的做法，其中一條就是高層的支持與承諾，除此之外，更重要的一條就是使政府績效管理制度化。“雖然高層領導對績效管理改革的支持與承諾對排除阻力、推進改革發揮重要作用，但由于與制度相比，高層領導人的承諾(指令)有很大的隨意性和不確定性，而且高層領導人的更換較為頻繁，這就更加劇了績效管理改革的不確定性。”

黨的十五大明確指出建立法治國家是中國政治發展的基本目標。經過30多年的改革開放，中國政府在各項管理領域里的法律法規基本完善，中央和地方初步形成了以憲法為核心的多部門法律體系。特別是《行政許可法》的出臺以及國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》，明確了法治政府的任務和目標，依法界定和規范政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四項職能。中國政府績效管理在民主政府、法治政府、服務政府的改革目標下，已經取得了很大進展。但由于政府績效管理起步較晚，機構改革還處于轉型過渡時期，績效管理的內容、評估的價值取向、測評的技術指標體系等都不完善，往往帶有很強的自發性、隨意性、盲目性。要保證績效管理改革深入發展，不至于中途夭折或停頓，就必須把績效管理改革納入制度化、法制化的軌道，以確保改革的連續性和延續性。

(二)社會資本的規范要素有助于政府績效管理的制度化建設

社會資本的規范要素主要是指組織成員之間的互動所產生的共同行為準則。一套明確的共同規范對關系網絡成員的維持是相當重要的。當組織成員有著共同期望、有著共同利益時，他們對規范的遵守就會表現出驚人的一致。因此，在個人與政府管理的關系中，公民以理性的態度覺察到政府績效管理改革能給他們帶來切實的好處，使他們在與政府打交道的過程中，感到政府服務態度、服務效率、服務方式等方面有較大改善(如一站式審批、首問負責制等)，能提高工作效率、轉變機關作風，因而會傾向于支持改革。基于社會資本的規范理論，當公民與政府有共同目標和偏好時，便希望績效管理模式穩定下來，成為一種長期的互惠規范，公民也因此積極參與政府管理改革，并對政府增加信任。因為普遍的互惠規范可以使鉆營私利、以自我為中心、逃避責任的心態轉變為利益共享、責任共擔、追求公共精神的積極行動。同時，政府的績效管理也因為公民的參與、信任與合作而大大降低成本。互惠的規范之所以能夠發展，是因為它降低了交易成本，促進了合作。一項好的政府績效管理法案，是政府和公民互惠的基礎平臺，也是他們共同的利益期待。所以，強化社會資本的規范要素，有利于政府績效管理制度化建設。

二、社會資本有助于提升政府績效評估主體素質

社會資本的積累，來源于公民參與特定的社會活動，形成廣泛的公民參與網絡。這種參與的范圍，主要集中在公民自治范圍內的公共事務。同時，社會資本的公民參與網絡可以拓展到政府的管理活動層面。績效評估是政府績效管理工作的重要內容之一。然而，為了增強政府績效管理的合法性與有效性，選擇公民作為政府績效外部評估主體就理所當然。當政府績效評估需要社會資本的公民參與網絡來維持其運轉時，它就可以有效提升政府績效評估主體素質。

(一)公民缺乏足夠的評估能力

廈門大學的卓越教授認為政府績效管理的評估主體主要有四個方面：綜合評估組織、評估對象的直接領導、公民和行政相對人、其它評估組織。西安交通大學的吳建南教授則從政府績效評估的利益相關者理論出發，把政府績效評估主體劃分為四種類型：政府組織(包括上級政府、本級政府、下級政府)、同級人大組織、學術研究群體、一般公眾群體。以上兩種主要的政府績效評估主體劃分類別，暫且不論哪種劃分方法更為科學，其關鍵因素都取決于政府績效測評項目的作用范圍、作用對象、作用時間、作用背景。政府績效評估不同于一般企事業、社會團體的管理評估，突出公民的政府績效評估的主體地位，則更能直觀地體現評估的滿意程度，明確評估的價值取向，增強公共部門的民主性和合法基礎。

既然公民評估主體地位的重要性是不言而喻的，但公民評估的實際效果與它的主體地位極不相稱。根據經驗和理論分析，公民評價能力的缺失原因有多方面，主要是缺乏熱情、偏好失誤、信息匱乏和沒有專業的評估知識。公民的評價原則很簡單，即是否和自己的利益相關，如果相關程度太低，公民將不會進行評價。事實上，從羅伯特·達爾的政治人分析來看，大部分公民處在無政治階層。“許多公民對實施他們的權利或履行他們的政治義務漠不關心。即使今天，這個問題也很尖銳。在大多數多頭政治體制中，將近五分之一或三分之一的合格選民一般不在全國選舉中投票，更多的人不參與其它類型的政治活動。”即使公民參與對政府的評價，但這種評價更多的是一種盲目、分散、不全面的評價，更多的是摻合著評價者本人情感偏好的評價。帶著個人基于其獨特生活所形成的對政府樸素、模糊的情感，公民的評價多數情況下是對政府優點或瑕疵進行放大和縮小。

(二)構建公民參與網絡是提高公民績效評估能力的重要途徑

公民參與網絡一般是指一群界定清楚的成員(包括個人、團體、組織乃至社區或是整個社會)，透過社會關系相互連結并擔當行動渠道的組織關系。本質上，社會資本探討個人與組織之間的關系，所以多數學者將公民參與網絡視為社會資本的重要構成要素。公民參與網絡與公民評價政府能力關系密切。社會資本一方面通過社會關系網絡培育公民與政府的溝通、協作精神，另一方面它還能訓練公民參與政府績效管理的技巧，增強參與意識。在普特南看來，“人們在組織中能夠修正甚至放棄自己狹隘目標而與其它派別達成某種妥協，相互寬容和相互理解。這種平等的網絡成員地位有利于形成組織之間的制約關系，特別是社會制約政府的關系。”阿爾蒙德則認為在參與型的政治文化中，大多數公民把公共行政系統當成是促成公民利益得以實現的合法途徑，并會向系統提出不斷增多的期待與要求。

社會資本能使公民在一個平等、民主、合作、寬容的橫向關系網絡里，增強合作、交往熱情，相互達成理解和妥協。更重要的是，當公民意識到自己的積極參與，有可能實現期待的利益，于是，參與組織活動、積極發表有關看法和建議，就成了維護自身合理利益、維護和諧團體生活的自覺意識。盡管許多學者從社會資本的角度探討公民參與政治的問題，但這絲毫不影響公民參與網絡對政府績效評估能力的提升這一認識。公民既可以基于個體利益對政府做出請求與評價，也可以基于一種普遍的社會公共利益而對政府做出評價。個體利益的實現與社會公共利益的實現在邏輯上是一致的，因為多個個體利益構成了社會公共利益。不管基于何種利益，公民都意識到，參與政府績效管理的評價，都將有助于個體利益和社會公共利益的實現，政府也因此獲得更多的權力合法性，提高績效管理水平。

三、社會資本有助于塑造政府績效管理的價值導向

信任機制是構建社會資本必不可少的條件之一。在社會資本關系較濃厚的組織里，組織成員之間存在著“普遍信任感”。當公民積極參與政府公共事務，兩者并形成良好的信任關系，那么，在政府績效管理的價值導向層面，公民本位的價值導向就成為政府開展績效管理的必然選擇。

(一)政府本位的績效價值導向

改革開放30多年來，中國政府的組織機構、職能范圍、人員素質歷經多次變動與調整，政府公共管理能力得到了改善。特別是20世紀90年代中后期，中國大量引進西方發達國家政府管理理論與方法。政府績效管理作為全球政府變革的主流趨勢，也已在中國公共領域逐漸推廣和普及。但由于傳統體制慣性的影響，中國政府績效管理目前還主要是以國家、政府為核心來運作。政府績效管理與評估中的政府本位，導致了公民與政府的隔閡，公民對政府冷漠和不信任的現象普遍存在。對各級政府的考核，大都還是停留在應付上一級政府下達的各項考核目標的層次上。有學者稱這種政府績效考核導向為壓力型體制導向。壓力型體制的實質是上級組織利用行政權力給下級組織下達任務和目標，并通過層層分解和量化的方式來推動體制的實際運作。以政府為中心的壓力型體制最終簡化政府績效管理的綜合要素，評估政府績效的指標多涉及產值、GDP等增長，而很少涉及生態環境狀況、政府服務質量、社會文明程度、公民參與狀況、社會經濟福利水平等與民眾生活密切相關的公共物品的供給方面。

(二)提高政府信用資本，轉變政府本位的價值導向

構建信任，是進行合作的前提。社會資本理論所強調的信任，能夠使政府與公民增加交流、溝通，促進公民與政府之間合作，提高政府管理績效。弗朗西斯·福山認為社會資本中的信任就是“在正式的、誠實的和合作行為的共同體內，基于共享規范的期望。”普特南在《使民主運轉起來》一書中，解釋了在意大利公共精神發達地區，社會資本中的信任與政府績效、經濟發展保持了穩定的正比關系。社會資本中的信任，同時也被看作是“公民社會的粘和劑……許多集體行為的問題只通過個人行為無法解決，但是由于遙遠的國家調節或間接的正式民主程序也不容易解決。相反，社群的自我調節，結合民主國家及其機構的威權，倒可以使問題得到解決。”中國學者王建民對美國地方政府績效管理的動力做了深入分析。他認為，美國地方政府開展的績效管理活動的內容完全是行政管理者滿足本地居民的需求。美國國會制定的《1993年政府績效與結果法案》對地方政府沒有要求和約束。地方政府績效管理的巨大動力不是來自上級政府的壓力，而是來自當地居民對議會和政府不斷提高其服務質量的要求，以及議會和政府對未來選舉的考慮。公民對政府的信任增強，使政府的行動邏輯由上級壓力轉變為公民滿意，由政府本位轉變為社會本位以至于公民利益本位，積極推動了公民參與政府績效的評價。

四、社會資本有助于解決政府績效管理中的公共責任轉移問題

與社會主義市場經濟體制相適應的政府必定是一個有限政府。從計劃經濟時代的全能政府轉移出來的部分公共事務由非政府組織來管理。非政府組織是社會資本關系網絡中的行為主體之一，非政府組織的充分成長，就能有效承擔政府轉移出來的部分職能，承擔部分公共責任。

(一)政府績效管理中的公共責任轉移問題

政府績效管理與傳統行政效率相比，遠遠超過行政效率的單向維度。除了提高管理效率的追求，它還涉及公共責任、自治精神、行政倫理、服務品質、管理風格等綜合維度。職能界定是開展政府績效管理的前提條件。改革開放前，中國政府體制是高度集中的計劃管理體制，政府作為社會單一的管理主體，承擔了許多本不該政府承擔的職能。政府職能不清，導致機關官僚作風嚴重，政府績效低下。市場經濟體制改革目標確立之后，中國逐步推進了政府職能的轉變，政企分開、政事分開、政社分開、政資分開，把政府承擔的企業經濟管理的職能交還給企業，把屬于社會自我管理的事項移交給社會。在全球化背景下，中國政府職能有兩個基本走向，一方面把部分職能上移到國際組織；另一方面是把部分職能下放到社會自治團體和企業。有職必有責，職移責必變。當政府職能發生轉變，相應的責任也要進行轉移。問題的關鍵在于，當政府把大量治理公共事務職能轉移給企業、第三部門、社會團體及行業自治協會時，這些非政府組織是否真正能夠承擔履行公共事務職能的責任呢?

公共責任是任何承擔公共事務的組織正當性的理論預設，無論是政府組織，還是非政府組織，其成立的宗旨就是要承擔一定的公共責任。改革開放以來，中國非政府組織發展迅速，同時也參與了大量公共事務的治理。原來由政府承擔的部分公共事務，需要轉移給非政府組織，那么，政府只有重新厘清與非政府組織的職能與公共責任，政府管理才能真正做到以績效為導向。

(二)開展非政府組織與政府合作，是提高政府績效管理水平的必由之路

非政府組織是介于政府與營利性經濟組織之間，以公共利益或團體利益為目標，依靠政府財政撥款、民間捐款和會費收入為資金來源，以組織成員志愿參與為運作機制的自治性正式組織。非政府組織是社會資本關系中的行為主體。非政府組織的發達程度是衡量一個社會發展水平的重要指標，也是一個社會中政府和公民個人社會資本多少的重要表現。非政府組織往往充當著政府和各種社會公眾之間組織、溝通的橋梁和中介。從非政府組織視角來審視政府績效管理的公共責任，對于轉變政府職能、界定政府績效管理的責任范圍、提升社會資本存量具有重大意義。當前，中國政府職能主要集中在經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務等諸多方面。如果政府失責，根據委托一代理理論，將由公民追究其責任。非政府組織管理部分公共事務，相應承擔部分公共責任。如果非政府組織不能充分履行自己的職能，其職能缺失行為必須有政府監管，進行必要懲罰。政府在下放部分公共權力的同時，又要承擔起監管非政府組織的責任。所以，政府的績效管理既不是事無巨細的統包獨攬，也不是推諉扯皮、逃避責任。政府需要在厘清與非政府組織的公共責任基礎上，制定相應的績效評估體系。

正在興起的非政府組織是中國社會力量成長的主要表現之一，它應成為溝通政府與公民關系、協調政府權力與公民權利的平衡器，它有助于填補市場失靈和政府失效、集權失靈和民主缺位的雙重缺陷，有助于提高社會公共事務的管理效率和政府公共服務的能力。政府與非政府組織相互配合、相互監督，有助于提高政府和公民兩方面的社會資本存量，完善政府的績效管理，促進社會公共服務事業和領域的健康發展，最終使政府提高行政績效，公民獲得更多的公共產品與公共服務。

總之，社會資本理論所倡導的公民非正式參與網絡、信任機制、合作關系、公共精神等理念與政府績效管理存在著結構上的一致性。大力培育社會資本關系，可以有效提升我國政府績效管理水平。

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