城中村改造中的利益沖突與化解

摘要：城中村改造是一個涉及房屋拆遷補償、人口戶籍管理、土地權(quán)屬變化、社會保障供給和村民生存發(fā)展的系統(tǒng)工程，其利益關(guān)系重大，矛盾糾紛頻仍，村民上訪不斷，尤其是因其造成的群體訪、越級訪，乃至群體性事件已成為嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定與發(fā)展的重要因素。因此，預(yù)防和化解城中村改造中的矛盾沖突十分重要而迫切，而解決問題的關(guān)鍵是要有一套既考慮農(nóng)民現(xiàn)實利益，又著眼于其長遠發(fā)展的利益調(diào)整機制。

關(guān)鍵詞：城中村改造；利益沖突；信訪；維護穩(wěn)定

中圖分類號：C912.68 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107(2010)06-0081-05

一、城中村改造中不穩(wěn)定狀況突出

西安市Y區(qū)共有119個行政村，基本位于城市建成區(qū)范圍內(nèi)，其中91個村的人均耕地面積已少于0.3畝，需要進行城中村改造。截至2009年，Y區(qū)已有24個村列入全市城中村改造計劃。隨著城中村改造工作逐年推進，關(guān)涉城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和主體間利益再分配，村民上訪尤其是群體訪、重復(fù)訪、越級訪不斷增多。我們從Y區(qū)信訪動態(tài)顯示的情況可以清晰地看到，從2009年上半年以來，信訪總量較往年有所上升，“非正常上訪”數(shù)量激增，僅進京非正常訪就有12批102人次，排名全市前三位。其所涉問題又以土地征收補償、拆遷安置、土地收益分配等為主，其中城中村改造前后村民上訪所占比重高達整個信訪量的50％以上。可見，征地問題已經(jīng)開始遠遠超過稅費負擔(dān)重成為社會沖突的主要生長點，也是最激烈的矛盾生長點。近年在西安地區(qū)頗具影響的電子城街辦蔣家寨拆遷戶、丈八地區(qū)貨幣安置戶、“雙女戶”等信訪案件都與城中村改造有關(guān)。因為城改涉及群眾切身利益、他們往往寸土必爭、寸利必奪，相同的利益還會使他們結(jié)成利益共同體，選擇大規(guī)模的集體上訪，部分集體上訪組織嚴(yán)密，牽扯范圍廣、涉及人數(shù)多、防控難度大，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。尤其在中央提出“發(fā)展是硬道理，是第一要務(wù)；穩(wěn)定是硬任務(wù)。是第一責(zé)任”的剛性要求和“2009年各類社會矛盾將碰頭疊加”的權(quán)威判斷下，各級黨政部門對維穩(wěn)工作絲毫不敢懈怠，對集訪、越級訪、赴京訪和群體性事件的防范更加嚴(yán)密，對信訪考核要求更加嚴(yán)格。各級政府為了穩(wěn)定所付出的政治、社會成本已不可小覷。如Y區(qū)某街辦在城中村改造中，就一個村的維穩(wěn)工作就安排了綜治、司法、信訪三個科室，抽調(diào)6名干部、1輛小車組成專門接訪小組，派駐1名干部在省政府，確保第一時間發(fā)現(xiàn)、第一時間處置、第一時間接訪，必要時采取干部陪訪。可謂維穩(wěn)不計成本，考核走向極端，維穩(wěn)績效卻并不理想。如何有效控制和正確處理城中村改造中群眾上訪，是擺在各級黨委政府面前的一個重大而緊迫的問題。

二、不穩(wěn)定問題的原因分析

(一)城中村改造中各利益主體之間的博弈沖突

在西安市城中村有形改造中，存在著三方對弈者：政府、房地產(chǎn)開發(fā)商和村民，城中村的最終方案將是三方利益平衡的合約安排，他們?nèi)骄蜆?gòu)成了城改矛盾的主體。由于對利益最大化的追求，政府需要改造城市，開發(fā)商需要土地，村民需要改善環(huán)境的同時提升土地及其房屋財產(chǎn)價值。各個利益主體之間因不同利益要求而產(chǎn)生的摩擦、排斥與分歧，相互之間不斷發(fā)生沖突博弈，有時甚至以很激烈的方式表現(xiàn)出來。地方政府作為城市改造拆遷的發(fā)起者、相關(guān)制度的執(zhí)行者和制定者、各利益主體的協(xié)調(diào)者、拆遷行為的監(jiān)管者、甚至操辦者，其行為出現(xiàn)了嚴(yán)重的錯位和越位現(xiàn)象。在政府、開發(fā)商和村民三者利益博弈中，農(nóng)民由于不平等的社會地位和不公平對話機制使得其在與政府、開發(fā)商的利益談判中不可能具有平等對話權(quán)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城中村村民最大的擔(dān)憂是，他們既得的房地產(chǎn)租金收益和集體分紅收益在改造中得不到保護，尤其是在無形改造中，由于對制度政策的未來效益不確定性而逐漸產(chǎn)生兩種心態(tài)：要么消極對抗，要么寸金必爭，寸步不讓，這種對峙和沖突博弈勢必引發(fā)激烈的暴力事件與集體抗?fàn)帯?/p>

(二)城中村拆遷政策、法規(guī)面臨困境

城中村政策法規(guī)中最關(guān)鍵的部分是拆遷補償部分，因為這涉及到村民的直接經(jīng)濟利益，實踐中很多群體性事件就是源于村民對拆遷補償?shù)牟粷M，因此拆遷補償政策法規(guī)應(yīng)當(dāng)作為城中村改造立法的重中之重。然而到目前為止，國家沒有一部關(guān)于指導(dǎo)城中村拆遷補償?shù)恼叻ㄒ?guī)文件，就連省級層面的政府文件也鮮有出臺。目前城中村改造方面的有關(guān)拆遷補償政策都是各地、市根據(jù)自己的實際參照其他城市的做法制定的，其政策的完善程度不足，造成實際操作中因缺乏依據(jù)而出現(xiàn)偏差，不同的階段，不同的對象，存在不同的政策標(biāo)準(zhǔn)，同時，由于城中村的集體經(jīng)濟實力不盡相同，村與村之間補償標(biāo)準(zhǔn)也不相同，出現(xiàn)“一村一策”現(xiàn)象，甚至同一個村在不同時期的補償標(biāo)準(zhǔn)也有所差異，造成了村民之間的互相攀比，從而增加了改造難度。比如Y區(qū)丈八街辦對被征地農(nóng)民實行單純貨幣安置引發(fā)的問題，貨幣補償即是征地或拆遷部門按照法律規(guī)定給被征地或被拆遷農(nóng)民一次或多次發(fā)放一筆土地賠償金或房屋拆遷補償費。出臺貨幣安置政策雖然在當(dāng)時也滿足了部分群眾的意愿，在形式上無可厚非，但對貨幣安置政策的負面效應(yīng)缺乏充分的預(yù)測，在當(dāng)時的社會背景下也沒有充分考慮到被拆遷安置農(nóng)民對市場的認識、適應(yīng)能力、抵御市場風(fēng)險能力以及可持續(xù)發(fā)展的能力，城改部門為了簡單省事，貨幣安置后一推了之，以致后患無窮。這些雖是發(fā)展中的問題，但也反映出我們的執(zhí)政能力和決策水平不足。我們認為，只要存在制度上的誘因，制度一日不改，信訪就會一天不息。如果不進行制度自身的完善就難以解決問題，除非拋開政策法律而不顧，拿錢去買平安。

(三)城中村改造拆遷補償安置方式存在缺陷

《西安市城中村改造管理辦法》僅規(guī)定了產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣安置兩種安置方式，其安置補償方式比較單一，不能很好地解決改造后農(nóng)戶的長期生計問題。由于“產(chǎn)權(quán)調(diào)換以轉(zhuǎn)戶前城中村在冊戶籍人口為依據(jù)，人均建筑安置面積原則上不少于65平方米，并結(jié)合原住房產(chǎn)權(quán)建筑面積進行安置。”西安市城中村和城郊村戶均人口一般在3～3.5人，且用于安置的房屋產(chǎn)權(quán)建筑面積限定在一、二層(即使在2006年6月22日《西安市城中村村民房屋建筑管理辦法(試行)》實施前建成的房屋，也要以進行產(chǎn)權(quán)登記為準(zhǔn)，而城中村農(nóng)民加蓋房屋大都系違法建筑，不在安置之列)，這樣，安置房屋主要解決了生活用房，而對于絕大多數(shù)長期以來依賴房租經(jīng)濟的農(nóng)戶來說，“改造”意味著年均數(shù)萬元的房租收入將不再存在，未來生活沒有著落。在調(diào)查過程中，農(nóng)民反映貨幣安置是“一腳踢”的辦法，等于沒有安置。其潛在的風(fēng)險更大：(1)經(jīng)濟陷入困境，未來可憂。當(dāng)初雖然一家一下拿了七八十萬，但物價、房價不斷上升，就業(yè)困難。有的投資失誤，有的經(jīng)營不善、有的賭博揮霍，折騰幾年后所剩無幾。(2)心理不平衡，特別是看到非貨幣安置戶有房住、有房租、有集體收益、有組織依靠。一戶一宅安置的每月房租收入一般都在2000～4000元。村里還有預(yù)留生活用地經(jīng)營收入分紅，自己再找份工作又有收入。(3)失落感加劇。沒有了組織，脫離了集體，失去了熟人社會生活的氛圍，難以融入城市社會。住的是出租房或沒有法律保障的小產(chǎn)權(quán)房；孩子入學(xué)、醫(yī)療社保等都有問題。Y區(qū)丈八地區(qū)原貨幣安置戶集體上訪事件就非常典型。2002年該地區(qū)12個村莊進行城中村改造，共安置村民4406戶，其中選擇貨幣安置的374戶，占8.5％。在選擇貨幣安置的374戶中，有191戶原已簽訂房屋安置協(xié)議，后來一看貨幣安置給的錢很多就放棄房屋安置，重新選擇了貨幣安置。6年后，一部分貨幣安置戶生活出現(xiàn)了問題，遂要求重新安置，335戶原貨幣安置戶授權(quán)委托代表上訪維權(quán)，2008年以來在省、市、區(qū)不斷上訪，2009年4月進京上訪。西安市信訪局對此專門舉行“貨幣安置戶信訪聽證會”，此事件目前仍無息訴罷訪跡象。

(四)政策落實難以到位，官民干群關(guān)系緊張

城改中的許多矛盾糾紛，往往是由于對黨的方針政策貫徹不到位甚至沒有貫徹落實引起的。在我國，社會政策所遇到的一個重大挑戰(zhàn)是其執(zhí)行過程中被扭曲、被截留。市委、市政府、區(qū)城改辦雖然出臺了一系列的政策措施，但一到基層就變了樣。我們調(diào)查中城中村的村民說的最多的話是“中央到地方對農(nóng)村的政策非常優(yōu)惠，執(zhí)行時省市區(qū)街辦都好，就是村里的一塌糊涂”。村民委員會作為基層群眾性自治組織，其設(shè)置的根本目的是代表農(nóng)民的利益，與社會強勢集團進行協(xié)商談判，維護農(nóng)民的合法權(quán)益，為農(nóng)民提供一個暢通、便捷的利益表達渠道，但實際運作中，村委會并未像預(yù)想的那樣成為農(nóng)民利益的組織化代言人。有的村干部受能力限制，不學(xué)政策，不懂法律，城中村改造項目下來后既不組織村民學(xué)習(xí)政府相關(guān)文件，也不宣傳上面的政策，開村民大會時直接將合作意向拿來，合作方情況村民一無所知。有的干部受利益驅(qū)動，利用職權(quán)截留黨和政府給群眾的利益，導(dǎo)致有的政策“卡”在途中，有的政策半途“縮水”，村級組織成了開發(fā)商征地項目的股東，與開發(fā)商相勾結(jié)，隱瞞征地補償標(biāo)準(zhǔn)、壓榨村民的補償款。將本來屬于群眾的實惠，變成了一些小集團甚至個別人的實惠。開發(fā)商只需要給個別干部好處就行了，因為談判只有村主任書記參加，然后請村民代表吃飯領(lǐng)補助，簽字同意。村組與開發(fā)商簽訂的協(xié)議不公開、不透明，群眾自然認為干部在改造中吃美了，撈美了，由此產(chǎn)生干群對立，引發(fā)上訪。

(五)部分開發(fā)商缺乏社會責(zé)任，違規(guī)操作頻發(fā)

為解決資金問題，許多城中村改造項目都將房地產(chǎn)開發(fā)商引入其中，但魚龍混雜的開發(fā)商卻給城中村改造帶來陣痛。據(jù)了解，為了加快城中村改造的步伐，政府提供了許多優(yōu)惠政策。巨大的利益誘惑促使一些開發(fā)商借城中村改造之名，進行違法房地產(chǎn)開發(fā)，并違規(guī)銷售。開發(fā)商作為經(jīng)濟實體，以利益為驅(qū)動，為了降低成本，追求利益最大化，他們往往在補償金額、回遷面積劃定上與村民的利益產(chǎn)生嚴(yán)重沖突。有的開發(fā)商在協(xié)議上不明確新建小區(qū)的具體位置，補償房屋朝向和層次，就強制村民拆遷，在拆遷過程中，有的態(tài)度粗暴，明目張膽地偷砸搶，惡意逼遷；有的還動用黑社會勢力，采用恐嚇手段，停水、停電，強迫居民進行搬遷，引發(fā)群眾的不滿。還有一些群體上訪是由于政策缺陷，造成住宅建設(shè)開發(fā)的相關(guān)手續(xù)得不到及時辦理，村民沒有及時回遷安置或回遷房屋質(zhì)量差等原因引發(fā)。因此，必須強化開發(fā)商的社會責(zé)任意識，使其在追求利潤最大化經(jīng)濟目標(biāo)的同時，努力維護社會秩序，增加社會整體利益。

(六)被拆遷戶有著強烈的物質(zhì)擔(dān)憂與精神焦慮

城中村周邊城市經(jīng)濟發(fā)展成熟，土地價值較高，城中村無形之中享有了巨大的區(qū)位利益。村民通過自建民房，從事房屋租賃多數(shù)都能獲得可觀的收益。城中村改造的過程雖然改善了人居環(huán)境，但是將會影響到村民的既得經(jīng)濟利益。有的補償過低，拆遷房屋評估價與購買新安置住房之間的差價太大，農(nóng)民難以承受；有的村民故土難離的情結(jié)較濃，不愿拆遷、反對異地安置；最大的問題是被拆遷戶心理失落嚴(yán)重，過渡期(從拆遷動員到回遷期間)由昔日的房東變成了房客，由收租者變成交租者，寄人籬下，生活質(zhì)量大大降低；有的群眾為節(jié)省過渡費到郊縣租房，孩子就學(xué)、老人就醫(yī)面臨諸多不便和困難，如果不能按時回遷，生活就更苦了，特別是遇上生老病死、逢年過節(jié)更是容易情緒失控。面對不同的拆遷安置政策和不同的生存境遇，許多村民表現(xiàn)出強烈的物質(zhì)擔(dān)憂和精神焦慮，由此產(chǎn)生了不同的行為選擇，有的認同，有的抵制。認同的希望早日拆遷，積極配合拆遷單位工作；抵制的則通過各種方式爭取自身利益的最大化，對農(nóng)民來說，土地不但是自然物，而且還蘊藏著對家庭祖宗認同的血緣親緣的意識和精神寄托。為此，他們選擇突擊“種房”、拒簽協(xié)議、拒不搬遷，或者通過司法和信訪渠道反復(fù)維權(quán)。在這些行為選擇中既有正當(dāng)、合法的理性行為，也不乏一些不正當(dāng)、不合理甚至違法的非理性行為。

三、化解不穩(wěn)定因素的對策建議

(一)民主協(xié)商是解決上訪問題的有效方法

民主協(xié)商在城中村改造中的運用離不開政府的作用，面對城中村改造中的矛盾沖突，政府不要害怕也不能回避，而是應(yīng)當(dāng)對自己所應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的角色進行明確定位，政府不是利益博弈的一方，而是改造的規(guī)劃者，拆遷行為的許可者，公私利益的協(xié)調(diào)者，依法拆遷的監(jiān)督者。針對改造拆遷和回遷中出現(xiàn)的不穩(wěn)定問題，作為公私利益的協(xié)調(diào)者和調(diào)解人的政府本著平等、公正、理性的原則，把主要力量用于搭建一個良好的對話協(xié)商平臺，將利益相關(guān)方引導(dǎo)到溝通的平臺上去，使開發(fā)商與被拆遷戶對等協(xié)商，通過契約的方式達成協(xié)議，按市場經(jīng)濟的法則去實施拆遷。保證參與協(xié)商的主體地位平等，讓雙方理性而透明地交流，允許他們暢談自己的真實想法和現(xiàn)實要求，給雙方暢所欲言和充分表達的機會，特別是要從維護農(nóng)民利益的角度出發(fā)，保護農(nóng)民談判權(quán)利，提高其制度化的談判地位，力爭在不同群體的收益要求中尋求均衡點，最后合理協(xié)調(diào)雙方的利益，從對抗變成對話。在村民內(nèi)部，讓已經(jīng)同意拆遷的人和不同意拆遷的人一起來討論，讓前者來說服后者，最終讓大部分老百姓獲得滿意的方案。“尊重民意就是通過老百姓的自我協(xié)商來產(chǎn)生真正的民意，以真正的民意來引導(dǎo)群眾。只有在這種真正的民主精神下，也許可以減少上訪的機會和次數(shù)。”ld’

(二)反思調(diào)整現(xiàn)行的社會政策，推動相關(guān)制度的變遷

城中村改造引發(fā)農(nóng)民頻繁集體上訪的壓力迫使地方政府改造先改制。近年來Y區(qū)區(qū)委相繼出臺《關(guān)于農(nóng)村集體財物分配若干問題的規(guī)定》、《農(nóng)村財務(wù)管理辦法》、《農(nóng)村干部管理辦法》、《農(nóng)村財務(wù)“村賬街管”制度》以及信訪聽證會、鄉(xiāng)規(guī)民約評理會等基層矛盾調(diào)處工作機制和方法，對于預(yù)防和解決各類社會矛盾糾紛，維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了極其重要的作用。今后城中村改造中繼續(xù)執(zhí)行和完善這些好的制度，引導(dǎo)和教育群眾依法維權(quán)。特別要注意調(diào)整農(nóng)村社會政策，即國家和政府制定的旨在維護農(nóng)民基本權(quán)益以實現(xiàn)社會公正的各種正式規(guī)范。主要包括針對農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)政策，社會救助制度，扶貧政策，教育政策，住房政策，老年、婦女、兒童福利政策，社區(qū)服務(wù)政策等。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會政策，將為系統(tǒng)地改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展奠定重要的制度基礎(chǔ)。農(nóng)村社會政策是調(diào)整和改善城中村農(nóng)民和城市各階層群體之間利益關(guān)系的一種政策手段，其獨特性在于，它可以通過就業(yè)教育、衛(wèi)生住房、養(yǎng)老保障等社會福利的制度安排來發(fā)揮作用。特別應(yīng)當(dāng)關(guān)注無形改造中的村轉(zhuǎn)居問題，村民轉(zhuǎn)居民并不是將戶口一遷了之，關(guān)鍵在于享受戶籍背后的待遇。如果戶籍部門僅僅給了一張進城的門票，與戶籍相關(guān)的待遇，包括工資、勞動、住房、社會保障和教育等沒有同時跟進，戶口是沒有任何吸引力的。戶改要取得實效，必須著手解決一些相關(guān)的制度性安排。尤其是建立健全城鄉(xiāng)一體化社會保障機制，城中村改造后的村民，應(yīng)享受城鎮(zhèn)職工就業(yè)、社保、醫(yī)保等同等待遇。以制度和機制保證農(nóng)民改造后不失業(yè)，居住條件改善后收入不減少。

(三)規(guī)范制度，暢通渠道，引導(dǎo)農(nóng)民進行有序政治參與

針對城中村地少房多，房租經(jīng)濟突出；村民維權(quán)方式成熟，征地拆遷補償安置要求較高的現(xiàn)實，充分發(fā)揚民主，讓農(nóng)民有效參與同其切身利益相關(guān)的城中村改造，是減少矛盾、維護穩(wěn)定的重要保證。一是建立利益相關(guān)方普遍參與的房屋拆遷安置補償方案決策機制。在安置補償方案的形成過程中，吸收和聽取各類被拆遷人的利益表達，充分聽取各方面意見，以利于保障方案決策的科學(xué)性和執(zhí)行無障礙。二是建立暢通有序的農(nóng)民利益的對話機制。溝通是制定制度的基礎(chǔ)，沒有良好的溝通，就無法取得行動上的協(xié)調(diào)，自然也就無法實現(xiàn)組織的目標(biāo)。溝通是個雙向互動過程，需要政府及時向農(nóng)民通報信息，交換思想，農(nóng)民的呼聲也能夠暢通地反映到最高決策層面，確保廣大農(nóng)民利益、愿望和要求及時得到表達和實現(xiàn)。當(dāng)然，充分溝通的前提是要有完善、暢通的參與渠道，“聽證”的辦法可以嘗試。在充分溝通基礎(chǔ)上制定出符合城中村實際和農(nóng)民意愿的改造方案，城改辦配合村兩委會將方案進行公開、公示，并將工作方案印制成冊，保障村民人手一冊，然后召開村民大會進行宣講、解釋，做到戶戶知曉，人人理解。在整個方案實施過程中，必須保證測量過程和評估標(biāo)準(zhǔn)的公開，保證從測量評估、拆遷實施、安置房屋設(shè)計建設(shè)等方面均有村民全程參與。

(四)慎用單純貨幣安置。補償安置多方式優(yōu)化組合

貨幣化安置方式雖然成為許多地方主導(dǎo)性的拆遷安置方式，有的地方甚至達到了90％以上，這種安置方式只適合于一小部分善于經(jīng)營者。這些農(nóng)戶可以得到一筆不菲的發(fā)展資金，一般也會得到很好的發(fā)展，但其也可使那些不善經(jīng)營者血本無歸、貪圖享受者坐吃山空陷入貧困。這些失去生活來源的人就會上訪。選擇這種補償方式的前提是農(nóng)民能夠足夠“理性”地對待風(fēng)險和安排生活，也就是說，農(nóng)民對現(xiàn)有生活環(huán)境中存在的各種風(fēng)險進行評估，然后做出對未來理性的預(yù)期。然而，根據(jù)我們的了解，大多數(shù)農(nóng)民缺乏這種能力和素質(zhì)。而且大多數(shù)選擇了貨幣安置之后將補償費一般都用于房屋建設(shè)、裝修、購買家電、兒女婚嫁、旅游等消費上，很少用在自己的技能和就業(yè)培訓(xùn)上。一旦土地補償款花完，這些人文化水平低、技能差、適應(yīng)社會能力不強，在社會上很難找到工作，就算找到工作也是一些簡單的體力勞動，很容易再次失業(yè)。失去生活保障必然導(dǎo)致貧困，加劇精神負擔(dān)，易滋生反社會行為。依此，單一貨幣安置辦法，從長遠來看，對國家和農(nóng)民都存在著諸多的不利影響，且在西安經(jīng)濟發(fā)展條件和農(nóng)民適應(yīng)市場的能力的狀況來看尤當(dāng)慎用或者叫停，代之以綜合安置為主。以避免“鈔票用光，集體上訪”的情形反復(fù)出現(xiàn)。在城改與安置方式上既要考慮被征地農(nóng)民的現(xiàn)實利益，又要著眼于其長遠發(fā)展。基于當(dāng)前西安經(jīng)濟社會發(fā)展水平不高和農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展條件有限的實際情況，應(yīng)堅持“住房是基礎(chǔ)，發(fā)展是根本。”以生活用房和經(jīng)營用房安置為基礎(chǔ)，實行多種補償安置方式合理組合。在市場化程度比較高的區(qū)域和人群可適當(dāng)提高貨幣化安置比例。具體拆遷補償安置方式可以有貨幣補償；房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換以及住房+就業(yè)、住房+股份、住房+股份+就業(yè)等多種組合方式。

(五)完善城改拆遷政策，協(xié)調(diào)平衡各方利益

城中村改造所涉主體各方都有自己獨立的利益訴求，城改拆遷政策的制定與模式的設(shè)計并非取勝于技術(shù)的精湛，而取決于利益分配的恰當(dāng)與否，尤其是城中村改造中的拆遷補償政策制定與實施的過程實質(zhì)是一個利益確認與平衡的過程，一個多方利益博弈的過程。因此，城改拆遷政策的核心價值在于追求各方利益的協(xié)調(diào)發(fā)展。公權(quán)的隨意擴張與私利的無限膨脹都會有損于拆遷政策的制定與實施。實踐中，大量征地拆遷矛盾糾紛的發(fā)生乃至激化都與此相關(guān)。城中村改造中，政府和農(nóng)民的利益訴求、國家政策的價值取向都是明確而清晰的，只要公平合理就能協(xié)調(diào)各方利益，即使一時失衡，亦可通過利益替補機制得以救濟。

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