農村學校萎縮現象的政策性分析

摘要：農村學校可歸屬于社會系統、經濟系統、國家教育系統中的任何一個，萎縮現象是社會問題、經濟問題、教育問題三者共同作用的結果，是客觀每件下的非均衡發展與主觀政策下的非均衡發展所共同導致的。從政策安排的過程及運行實踐看，農村學校的發展需要政策干預和保護，需要進行科學規劃，制定可行性的政策，通過有效的政策解圍，才能均衡城鄉學校的發展，體現義務教育的公平性。

關鍵詞：農村學校；萎縮；非均衡發展；政策

中圖分類號：F303.1；G627 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107(2010)06-0036-08

農村學校是指公辦義務教育階段的農村中小學學校。當前，農村學校辦學規模呈現出萎縮現象，在校學生人數逐年下降，部分農村甚至出現了“空巢學校”。農村學校的生存和發展成為困擾農村學校教育的首要問題。

農村學校作為社會的子系統，其發展壯大或萎縮減少，與所處的自然環境、經濟水平、人口分布、文化傳統有著緊密聯系，而學校教育作為國家的一項事業，則與國家的政策有著內在的聯系。政策作為國家的政治措施文本，具有導向性、約束性和協調性。一方面，引導著發展的方向；另一方面，又限定發展的速度和領域。當多種政策作用于一項事業時，就引發此長彼消、共長共消、錯綜復雜的聯系。農村學校的萎縮既有顯性的地理因素的影響，背后更隱含著政策的影響。對農村學校萎縮現象的政策性分析，有助于科學決策，制定符合農村實際的政策，更好地解決農村學校發展的客觀難題，促進國家教育事業的發展。

一、農村學校萎縮現象的邏輯分析

農村學校萎縮現象是一種充滿著各種矛盾沖突和辯證運動的社會現象，通過思維的邏輯分析，有助于剖析造成這一現狀的影響因素，全面理解和把握該現象形成的深層次原因。

農村學校的萎縮在形式上表現為在讀學生人數的減少。學生人數減少的原因主要有兩種：其一，人口出生率的降低。其二，適齡學生的外流。人口出生率的降低包括多種原因。在我國，政府通過宏觀調控，實施計劃生育政策，抑制人口增長，控制人口數量，使人口出生率下降。由于計劃生育政策是我國的一項基本國策，在引發農村人口出生率降低的同時，也必然引發城市人口出生率的降低。然而，在農村學校出現“空巢”的背景下，城市學校入學難日甚一日。由此得出，計劃生育政策是影響農村學校萎縮的一個政策因素，但不是惟一和關鍵的因素。農村學校萎縮的主要原因是農村范圍內適齡學生的外流。農村適齡學生的外流包括生存性流動和發展性流動。生存性流動是指中小學學生由于生活自理能力的限制，必須由父母來照顧其生活而伴隨父母進城發生的流動。生存性流動分為農轉非和跟隨打工父母進城兩種。農轉非與城鄉二元化結構有密切聯系，但其家庭流動的規模不大，不會帶來農村學校的大面積萎縮。改革開放以來，在城市化進程中，農村剩余勞動力大量向城鎮轉移，但在以前的義務教育入學政策中，學生必須在戶口所在地入學，這在一定程度上保證了農村學校學額的穩定。然而，現代化和城市化及社會轉型過程中帶來的留守兒童問題與經濟的發展呈現出的不協調關系迫使政府放寬了入學戶籍政策，從農民工子弟進城上學難到城鄉就學壁壘的取消，農民工子女隨父母進城上學的人數愈來愈多，農村外流學生逐漸增多。在城市學校接受農村學生人數增多的狀況下，農村學校人數急劇萎縮。據國家統計局2006年的有關資料顯示：我國隨同父母進入城市的流動兒童約有近2000萬。可見，人口區域分布的變化，是農村學校學生數量減少的一個主要原因。另一方面，農村家庭普遍把供子女讀書上大學作為“跳出農門”、改變貧困的出路。因此，發展性流動就成為農村學生流動的關鍵原因。擇校、陪讀是發展性流動的外顯形式。同時，在上學壓力大、考評學校好賴的標準取決于升學率的前提下，好的優秀生源被民辦學校許以免費、甚至給予一定的待遇而挖走。在生源大戰中，農村學校是招生鏈條上最為薄弱的環節，成為民辦學校蠶食的對象。發展性流動的加劇是農村學校教育教學質量水平低下與廣大農村家庭對子女接受優質教育的需求難以滿足之間矛盾的反映，而制約教育教學質量水平的因素則是教育經費和師資。它們之間形成了圖1所示的關系。

由圖1可以看出，農村學校萎縮形式上表現為學生人數減少，是出生率降低和學生流動以及由經費和師資引起的教育教學質量低下共同導致的結果；但要分析農村學校萎縮現狀的深層次原因離不開對農村學校所處三個系統的分析，即社會系統、經濟系統、國家教育系統。社會系統實指社會結構，社會結構決定著不同社會形態學校的屬性，我國的社會結構從根本上決定了農村學校姓“農”，不姓“城”。經濟結構決定著分屬于不同經濟區域學校的辦學條件——經費和師資水平，是影響學校教育教學質量的支撐性因素。國家教育系統雖自成體系，但深受社會系統和經濟系統的影響，總也擺脫不了社會系統和經濟系統對其的潛在影響。農村學校可歸屬于三個系統中的任何一個，幾者之間形成了既有交叉又有重合的關系，農村學校萎縮是社會結構、經濟結構與國家教育系統之間的矛盾聯系邏輯地展開的結果，對萎縮現狀分析必須將其置于三個系統圈中進行反思。其關系如圖2所示。

首先，農村學校萎縮是在二元社會結構框架內形成的。我國存在相對現代化和相對非現代化的兩種社會形態——城市和農村，且長期以來城鄉分割制度化，即戶籍制度把公民分為農業人口和非農業人口兩種。公民的住房待遇、教育培訓、勞動就業、生活福利和社會保障權益均依附在戶籍制度上，戶口差異是各種利益差別化分配的直接標簽，這造成了城鄉公民實際利益上的不平等。多年來形成的事實和觀念就是城市人比農村人的社會地位高、生活優越，羨慕和追求城市人的生活是很多農村人的夢想。在時機成熟的條件下來到城市發展和生活自然是情理之中的事情，這必然帶來人口的流動。在二元社會結構下，與城市相比，農村貧困問題突出，貧困處境激發了農民迫切要改變家族命運的動機。在沒有其他適合改變的路徑下，把希望寄托于孩子“鯉魚跳龍門”成為很多農村家庭的選擇，而農村學校低劣的教育教學質量無法滿足農村家庭的需要。

第二，二元經濟結構拉大了城鄉學校辦學條件的差距。我國是典型的二元經濟結構狀態，現代化的工業和技術落后的傳統農業同時并存。在城鄉二元經濟結構下，農村處于發展的邊緣，城市與農村的發展相對立，城市資源不可能流入農村，農村無法從城市受惠，城鄉差距越來越大。更為重要的是，經濟基礎的差異將社會分為城鄉兩大利益集團。在改革開放大發展時期，原有城鄉二元經濟結構的一個產物就是農村流動人口的出現和規模加劇，經濟發展不均衡所催生的人口流動對國家教育系統的直接影響表現為農村學校的萎縮、城市學校學生的增多。

第三，國家教育系統內部的非均衡發展戰略加速了農村學校萎縮的步伐。社會結構決定社會能量，經濟結構決定經濟能量。受二元社會結構和經濟結構的影響，國家教育政策的價值取向一直是“一邊倒”——即“城市偏向”，使得城鄉學校辦學條件差距逐漸拉大。20世紀80年代以來，為調動地方辦學的積極性，國家把發展基礎教育的責任又交給地方，但是由于我國城鄉社會二元結構的特點，事實上更是形成了基礎教育地方負責與均衡發展之間的差距。同時期的重點學校政策又使優質教育資源相對集中于城市學校，在農村出現了許多薄弱學校，造成城鄉學生在進一步發展和機會上的嚴重不均衡、不平等。這種發展戰略導向的負面結果是農村學校成為國家教育系統內的弱勢群體，農村學生的利益得不到保證，導致了農村家長為孩子發展而擇校的現象。

通過邏輯分析，可以得出農村學校萎縮是我國社會變遷過程中出現的，不利于社會發展和穩定，不利于學生的培養和發展，需引起人們廣泛關注并且需要動員全社會共同解決的教育中的不和諧現象。

二、農村學校萎縮現象的政策影響

邏輯分析的結果可以看出，農村學校萎縮雖發生在教育領域內，但實際是社會問題、經濟問題、教育問題三者共同作用形成的結果，是客觀條件下的非均衡發展與主觀政策下的非均衡發展所共同導致的。以政策的視角分析農村學校萎縮，必須考察社會政策、經濟政策、教育政策對農村學校產生的影響，必須將過去的政策安排與現行政策的影響聯系起來進行探討。

(一)城鄉二元社會政策是造成城鄉義務教育發展失衡的結構性原因

首先，二元社會政策導致社會分層。城鄉二元化結構下，國家被分為兩大社會集團，形成城市與農村相對立的格局，城市公民和農村公民分屬于兩個不同的社會階層。戶籍制度使得城鄉公民的既得利益有著重大差異。

其次，社會分層影響教育機會、教育獲得。城鄉二元結構下，城鄉學生的教育利益在教育過程和教育結果中表現為極大的不公平。同時，我國的學校教育長期以來著眼于城市和工業化社會，立足于精英選拔，這種教育制度促進了城市的現代化，卻抑制了農村的發展。城鄉二元結構的影響使得農村教育陷入窘境，而現行教育政策的“城市倒向”在某種程度上又加劇了城鄉二元對立。

可以得出，城鄉二元社會政策實際上造成了多年來城市和農村各自辦學的局面。二元政策的人為阻隔造就了國家教育系統內部城鄉學校的結構性分離，城鄉學校是“同校不同價”。

(二)城鄉二元經濟政策是造成城鄉義務教育資源配置失衡的主導性原因

計劃經濟時代，在優先發展工業時期，農業支援工業；但在市場經濟時代，資源配置受到經濟發展狀況影響，農村沒有得到城市的“反哺”。我國在農業文明向工業文明過渡中，國家政策的價值取向一直是“城市偏向”。在教育領域內，資源配置表現為“城市教育事業國家辦、農村教育事業農民辦”，導致的直接后果是城鄉兩大利益集團在教育這一公共利益上喪失公平。在城市學校大發展背景下，農村學校根本得不到應有的關注和發展，城鄉學校辦學條件的差距不斷拉大，致使教育不公平現象日益嚴峻。

(三)教育政策調整的步伐與人口政策不協調是農村學校萎縮的主觀性原因

人口政策是國家為解決人口帶來的社會經濟問題及人口問題，針對人口的生育、教養、素質和分布等所采取的對策。我國自實施計劃生育30多年來，少生了4億多人口，實現了人口生產類型的轉變，改變了人口發展的軌跡。農村的人口觀念由過去的多子多福轉變為少生優生。觀念轉變帶來的直接后果是人口出生率降低。2008年全國人口出生率僅為12.14‰。人口出生率減緩引起人口絕對數量減少，農村就學人口數量總體下降。依據人口出生率，小型的自然村已不具備設立學校的資格，即使農村學生不流動，撤校、并校也成為必然的結果，農村學校的布局調整勢在必行。

改革開放以來，城鎮化進程加快，農民工進城務工保證體系日趨完備。由農民工向城市集聚直接引發了人口區域分布的變化，農村以家庭為單位的人口遷移數量逐漸增加。隨著入學戶籍政策的松綁、城鄉就學壁壘的取消，隨父母進城上學的農村學生愈來愈多，農村流失學生也相應增多。出臺教育政策以應對城鄉區域內一“增”一“減”的人口分布變化是當務之急。然而，相關教育政策并沒有在“呼之欲出”的時代醞釀出臺，教育政策調整的步伐顯然并沒有在人口變化的背景下做好充足的準備，教育政策的調整遲緩于人口數量和區域分布的變化。

(四)教育政策違背促進教育公平的目標原則

政策類似于杠桿，起著協調、平衡的作用。政策的公平性是實現教育可持續發展的第一個基本原則。其中，政策杠桿的作用點是由政策的價值取向所決定的。

由于教育現實是教育歷史的發展和延續。“邏輯的東西”不能脫離“歷史的東西”，歷史的東西不能脫離現實的理解。對農村學校萎縮現象的教育政策考察，不僅要對當前存在狀態進行分析，而且要對萎縮的生成過程進行歷史分析。我國自1978年教育制度和教學秩序恢復以來，基礎教育政策的重心是非均衡發展。30多年來，教育政策既沒有實現國家教育系統內城鄉學校的“共時性代際公正”，更沒有彌合“歷時性代際不公”政策下形成的差距。因此，農村學校萎縮可以說是教育政策影響下城鄉教育發展不公平的一個縮影。

(五)教師編制制度是誘發農村學校萎縮的內在性因素

現行中小學教師編制制度規定，城市、縣鎮和農村小學生師比為19：1、21：1和23：1，初中生師比為13.5：1、16：1和18：1。這一編制標準以壓縮編制、效率優先和城市優先為導向，與農村生源分散、學校規模小、成班率低，教學點分散的現實嚴重相違；與農村學校的客觀現實形成事實上的悖論，不利于農村教育的發展。首先，城鄉教師編制“倒掛”，農村學校編制緊缺。現行教師編制制度下，辦學規模與教師編制數成正比——學生越多，教師越多，反之亦然。農村學校由于學生數銳減，按比例教師數量相應減少，農村教師屬于超編狀況，專職教師極度短缺。在此情況下，教師承擔的課程增加，工作重心由對教學質量的關注轉變為對完成教學任務的關注，教育質量得不到保證。其次，教師隊伍結構不合理。由于農村人口出生率降低，教師人數超編，年輕教師很難充實到農村教師隊伍中，老齡化現象突出。同時，農村現有教師多數是民辦教師轉正，后續學歷雖達到規定要求，而面對新課程改革，在能力、精力方面都顯得力不從心。再次，教師專業成長流于形式。農村教師的工作現狀迫使教師必須是多面手、全才、機器。從時間、精力、專業素質等方面而言，這都是不科學且難以實現的。同時，農村學校教師人數偏少，教研活動缺乏規模效益，團隊互助的教師專業成長無異于紙上談兵。

師資力量配置失衡造成農村學校的政策性貧困，教師編制制度凸現出義務教育中城鄉學校的非均衡發展，是造成農村教師數量不足、質量不高、專業成長緩慢的內在性因素。

(六)城鄉生均差別化標準劃撥經費政策是農村學校萎縮的物質性因素

教育經費是教育事業發展的物質基礎，是影響教育事業發展規模和質量的根本性因素。《義務教育法》雖規定把義務教育全面納入公共財政的保障范圍。然而，義務教育投入體制明顯地維護了城市義務教育集團的利益，削弱了農村義務教育集團的利益。從義務教育經費支出在城市和農村中的分配來看，農村義務教育支出在整個義務教育支出中的比重不但沒有上升，反而有所下降。以山西城鄉學校公用經費標準看，農村小學生均公用經費基本標準比縣城低156元，其中預算內生均公用經費撥款標準低86元；初中生均公用經費比縣城低151元，其中預算內生均公用經費撥款標準低83元；與地市級相比，差距更大。同時。公用經費按學生人數劃撥的方式造成經費中的“馬太效應”：城市學校經費愈來愈充裕，農村學校經費愈來愈緊張。雖然規定在安排農村中小學公用經費時，應主要依據在校學生人數，同時又要兼顧不同規模學校運轉的實際情況，適當向辦學條件薄弱的學校傾斜，保證較小規模學校和教學點的基本需求；但農村中小學公用經費在由縣級政府統一管理之后，所在鄉鎮的教育財政投入也同時消失，農村中小學公用經費的來源走向單一化。《教育法》規定的多渠道籌措經費和捐資助學途徑，對于眾多的農村學校而言，僅僅是“毛毛細雨”。

可見，當前的教育經費政策安排造成了城鄉學校之間義務教育水平、質量、效益的差異，導致農村學校設備投資不足、教學設施落后、教師培訓缺乏，在資金投入、辦學條件方面的資源配置失衡造成農村學校的條件性貧困，加劇了農村學校的萎縮。

(七)義務教育階段公辦、民辦學校各自辦學模式、質量評價標準科學性規定的缺失，是農村學校萎縮的干擾性因素

按學校性質劃分，學校可分為公辦和民辦兩種。民辦學校是由私人企業投資、建設和經營，并從中實現資本周轉獲得一定利潤的營業性質的事業。把民辦教育作為一個產業獲取利益是民辦學校舉辦方的主要目的。我國的民辦學校基本是按企業模式運作的。教育作為產業，其“商品”的數量和質量——即學生的數量和質量，是在市場中生存的根本。學生的培養質量是基礎教育民辦學校在教育系統獲得、鞏固、提高地位的“砝碼”。高升學率換取好聲譽，好聲譽廣開生源。為獲取回報，基礎教育民辦學校要靠良好的辦學聲譽吸引更多更好的生源。教育界的共識是，挖來優秀生，遠比培養優秀生省時、省力。由于基礎教育民辦學校的招生不受服務區限制，帶給公立學校的影響是優秀生源被民辦學校許以免費、甚至給予一定待遇而挖走，給農村學校以巨大沖擊。顯然，部分基礎教育民辦學校已偏離公益性軌道，以掠奪優秀生源取代了教書育人，農村優秀生源流失一辦學聲譽受損一生源縮減成為農村學校辦學路上走不出的邏輯怪圈。另外，民辦學校以多養少、以次養優的辦學模式——即以成績中下等學生所交學費吸引優等生，加重了農村家庭的經濟負擔，成為誘發農村貧困和引發農村學校萎縮的干擾性因素。

三、農村學校萎縮現象的政策解圍

政策的有效性在于能有效地激勵與約束個人與組織的行為，發揮引導、激勵、導向、規范作用。政策的有效性必須符合兩個條件：首先是政策本身必須是完善的或至少是比較完善的；二是具有健全的政策實施機制。政策作為主觀意志的產物，只有符合事物的客觀規律時，才會促進發展，一旦背離事物發展的客觀要求和客觀規律時，則阻礙其發展。當情況發生變化需要進行變革、發展時，必須針對現行政策的弊端進行改革。“解鈴還須系鈴人”，農村學校萎縮現象的政策影響需要經過有效的政策解圍，進行科學規劃，制定可行性的政策，才能走上可持續發展之路。

由于農村學校處于三個不同的系統中，萎縮現象是社會問題、經濟問題、教育問題作用的結果。從農村學校所處的三個系統出發，破解農村學校萎縮難題，需要多管齊下，綜合治理；需要社會、經濟、教育三種不同路徑下的政策相互配套和支持，形成合力。不同政策的重心及實施目的如圖3所示。

(一)社會方面

二元社會結構下的戶籍政策與公民的結合關乎到人的社會利益，與教育的結合關乎到學生的就學。以戶籍政策破解農村學校萎縮，可以采取“截”和“導”兩種不同的策略。“截”是以戶籍政策為依據，以公民的戶口登記為事實，把公民歸人不同的類別，將公民的入學限定在各自的戶籍區域內——即學生必須在戶口所在地入學。“導”則是指把過去的二元社會逐步發展和過渡為一元社會，淡化戶口色彩，通過農村城鎮化之路來化解農村學校的萎縮，即通過農村的轉型來實現農村學校的轉型。選擇“截”或者“導”，主要受到社會生產力發展水平的影響。從我國發展狀況看，“截”會導致城鄉進一步對立，農村更加落后，農民對教育更加不滿。選擇“導”，不僅順應了社會發展的潮流，而且能帶動農村學校走出萎縮的困境。“導”的策略可以通過以下政策來實施。

1．推行城鄉一體化戶籍政策。首先，取消非農業、農業戶口之分，推行城鄉統一戶口登記政策和遷移政策。其次，分批分期解決城鎮務工就業流動人口的進城定居落戶問題，允許長期在城鎮務工就業的農民工辦理城鎮落戶手續。再次，實行流動人口待遇市民化，保證流動人口在就業、教育、住房和社會保障等方面享有具有市民戶籍的平等待遇，建立和完善有利于城鄉一體化的體制。

2．均衡城鄉福利待遇、弱化戶籍政策功能。計劃經濟時代，按地域和職業劃分戶口的戶籍制度是一種典型的身份制度，公民被分成不同的等級。在市場經濟時代，必須按照市場經濟，按照國家和納稅人的關系來重新塑造社會結構，必須真正實現全體國民的公民化。改革的突破口在于政府要承擔社會保障，均衡城市公民和農村公民在醫療、教育、住宅等由政府負擔的社會保障部分。中央政府一方面要提高地方財政用于農村教育的資金比例，一方面要加大對農民工人籍入戶多的城市的教育財政轉移支付力度，以保證接納更多的農民工子弟入學。

3．把農村學校教育規劃視為一個系統工程。一方面，將農村學校與社會、經濟、文化的聯系、溝通和相互作用作為一個系統工程；另一方面，加強統一領導和多方協作，建立計生、教育、勞動、人事、經濟、財政、科技、文化等部門及社會有關方面共同參與、統籌協調、通力合作的教育事業發展協作機制。以人口與教育的關系作為出發點，重視農村社會人口統計、農村人口的動態結構、農村教育人口統計。從大視野來統籌農村學校教育，通過對農村學生人數及其地理分布進行預測，分析和評價學校的辦學條件、辦學效率，在預測和診斷的基礎上提出合理化建議。再次，根據國家的教育政策和特定規劃區域的農村人口分布確定學校的地理位置和辦學規模，使農村中小學的布局更加合理，使規劃區域內的農村學生享受同等的教學條件，獲得均等的受教育機會，提高教育資源的使用效率。要從農村學校所缺、農村學校的不利處境和促進農村學校發展的需求出發，從整個國家農村轉型的視角重新審查教育規劃，在國家政策中反映農村學校的教育需求。

(二)經濟方面

從20世紀90年代開始，城市經濟發展飛速，農村經濟發展緩慢。受城鄉客觀環境和國家業已形成的城鄉差別對待的政策結構影響，城鄉發展差距擴大的趨勢在經濟領域最終引發了“三農”問題的出現。在教育領域則是城鄉學校的差距進一步擴大，義務教育資源非均衡配置政策下造成的歷史性欠賬的“債主”由國家、政府潛在的轉換為農村上學家庭，債務轉嫁給農村學生家庭，農村學生受教育成本加大，教育費用在農民消費支出中的比例越來越高，農村出現了農民貧窮、學校萎縮的困境。以經濟視角破解農村學校發展的難題，可采取“破”、“立”、“融”三種不同的政策。

1．“破”——轉移農村剩余勞動力，推進城鎮化。解決“三農”問題的根本出路在于城鎮化，在于促進城鄉二元經濟結構向現代一元經濟社會結構的轉變。戶籍政策的改革為農村剩余勞動力向城市轉移打開了政策之門，促進了城市經濟的發展，人口的集聚再推動相關產業的發展，城市對人口的吸納能力進一步加強，推進城鎮化的步伐，實現農村單純的農業經濟向非農業經濟的轉型。

2．“立”——發展農村經濟，增加農民收入。加快農村產業結構調整的步伐，走農業集約化之路，支持和發展農村經濟，拓寬農民收入的來源，使農村家庭步入自我提高自我發展的軌道。通過增加農民收入，提升農村家庭的教育支付能力，逐步減輕追逐優質教育對農村家庭形成的經濟負擔，使農民有進行充足教育投資的經濟能量。以經濟促教育，以教育促社會，以農村人口素質的提高來加速農村的城鎮化水平，依托農村經濟的發展改善農村學校的辦學環境。

3．“融”——城鄉統籌發展，城市反哺農村。“三農”問題，在宏觀上不可能依靠農村自身的努力得到解決，需要國家從全局統籌規劃，協調城鄉發展。以新農村建設為契機，充分發揮城市對農村經濟的帶動和促進作用。在工業化、城市化條件下，實現城鄉經濟社會的融合、以城帶鄉、城鄉互動，逐步縮小城鄉差距，最終達到協調發展和共同繁榮，構建城鄉共享現代文明的社會經濟狀態。以城鄉經濟的一體化和協調發展來實現城鄉學校的“無差距”辦學。

(三)教育方面

從受教育者個體來看，教育政策分配的教育利益體現為：發展機會的分配、發展條件的分配和發展水平、資格的認定。因此，必須改革教育領域的非均衡發展戰略，教育政策向農村學校傾斜，給予農村學校以政策的扶持。教育政策的出發點有兩個：一是公平，二是彌補。公平的目的是為了實現“共時性代際公正”，彌補的目的是為了彌合“歷時性代際不公”政策下形成的城鄉辦學差距。

1．落實教育優先發展戰略，加強農村學校教育的基礎地位。農村義務教育的質量決定著我國義務教育整體發展水平，在建設人力資源強國的道路上，離不開農村學校教育的普及和提高，在全民族素質提高的進程中，辦好農村義務教育意義重大。但應該清醒地看到，農村教育任務大、范圍廣、影響深遠，且城鄉學校差距在進一步拉大。因此要正視農村學校教育的現實，客觀地分析過去的政策選擇和制度安排所形成的義務教育城鄉校際間的差異，正確認識農村基礎教育存在的種種問題和困難，推進農村學校的優先發展戰略，通過政策安排向農村學校教育傾斜，加強農村學校教育的基礎地位。

2．將農村教育的重要性以政策的形式具體化。我國是農業大國，也是教育大國。沒有農村教育的現代化，就沒有我國的現代化。針對教育系統內部農村教育被城市教育邊緣化的現狀。政府必須把對農村教育的重要性從理論上的重要性轉化成實際上的重要性，各級政府，尤其是中央政府和省級政府不能光在口頭上重視農村學校教育，必須要有切實的作為，把農村的學校教育真正納入政策保障的范疇。要通過各種教育政策來體現對農村學校教育的支持。

3．農村義務教育經費保障機制與監管政策同行。對農村地區教育投資不足和支出偏差是實現入學機會平等、學校資源配置平等、受教育過程機會平等、學業成功機會平等的主要的和明顯的障礙。為彌合教育資源差距，義務教育經費保障機制應特別關注農村地區。農村學校義務教育階段的經費要以政府投入為主，兼顧效益和公平，提高教育資源的配置效率；確定農村學校的適度辦學規模，形成規模經濟，降低教育成本；提高資產和經費投入的使用效率。動員國內資源、更合理分配教育資源并有效利用、彌合城鄉學校教育之間的差距。農村貧困人口數量大的地區，還需要國家加大投資力度，吸收更多的社會援助。建立以省為主的教育財政分擔機制，中央政府的主要責任是通過規范的財政轉移支付制度均衡省級政府的教育財政能力，并承擔農村學校教育的學生資助經費。

縣級以上人民代表大會應成為轄區農村學校經費預算編制的主體，以規避財政部門在各個環節擠壓教育經費比例的情況發生，應將農村學校教育預算草案向社會公開，向公眾說明預算的依據，解釋資金的分配方式和用途，對農村學校教育經費使用情況進行監督和監管。

4．制定以班級為標準的農村教師編制制度，建立農村學校教師補充機制。以生師比為標準的教師編制制度適用于城市，但并不適合于廣大的農村地區。農村學校的教師編制制度以班級來配置，能切實解決農村學校教師實際不足的現狀，給教師以發展的機會，給教師的專業成長以時間和空間上的保證。

建立適應農村學校發展需要的中小學教師補充機制。根據農村中小學教學工作需要和教師自然減員情況，有計劃地招聘高學歷畢業生充實到農村中小學，逐步改善農村中小學教師年齡、學科結構不合理的狀況。加強農村中小學音、體、美、英語、信息技術等學科教師的配備。通過城鄉區域綜合途徑，建立完善、規范、切實有效的城鄉中小學教師交流制度，構建城鄉教育共同體，促進城鄉中小學教師隊伍共同發展。

5．建立健全義務教育公立和民辦學校共存、共爭、共贏的政策體系。民辦教育是一種與公辦教育不同的政策安排。從保護學生受教育利益角度看，政府必須通過法規限制營利性教育機構的非公平競爭，規避義務教育階段在生源政策和制度安排上傾向于民辦學校優先選擇優質生源的做法，加強政府治理。在公平競爭的政策范圍內引導義務教育民辦學校的發展，使民辦學校不僅名正言順、合理合法地營利，而且拓寬義務教育民辦學校教育經營、教育融資、辦學激勵等政策創新的空間。在公立和民辦學校共存、共爭、共贏的政策框架內，互相借鑒各自辦學中的教育經驗和辦學資源，不斷形成自己的特色和優勢；在反思和改革中，相互學習、相互競爭、取長補短，最終推動義務教育城鄉學校的改革和發展。

盤根錯節的影響因素決定著相關政策要有科學性、協調性、公平性，還應具有農村傾斜性。對于我國這樣的農業大國、發展中國家、人口大國，解決農村學校萎縮問題，不僅取決于城鎮化的速度和范圍，而且取決于政策能在多大程度上真正實現國家教育系統內部城鄉學校的均衡發展。因此，解決農村學校萎縮問題，既是一項綜合工程，又是一項長期而又艱巨的事業。

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