村干部調(diào)查:村委會(huì)實(shí)施職能透視

摘要：村干部依法實(shí)施各項(xiàng)職能是落實(shí)國(guó)家方針政策的重要方式。湖北省的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，盡管村干部在-性別構(gòu)成上未能實(shí)現(xiàn)男女平等，年齡分布上沒(méi)有達(dá)到年輕化的要求，而且學(xué)歷水平也不算高，但這些都暫時(shí)沒(méi)有對(duì)當(dāng)?shù)卮迕褡灾蔚耐七M(jìn)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性障礙，也不影響村干部開展各項(xiàng)工作。然而，村干部對(duì)自身職能的認(rèn)知途徑、方式存在較大差異，對(duì)職能內(nèi)容的理解也各有不同，這必將對(duì)法定職能的兌現(xiàn)不利。通過(guò)對(duì)職能實(shí)施過(guò)程考察可知，當(dāng)前村干部任務(wù)重、工作時(shí)間長(zhǎng)、難點(diǎn)多。因此，今后應(yīng)進(jìn)一步提高村干部的待遇，《村組法》中關(guān)于村干部不能脫產(chǎn)的規(guī)定需要修改，同時(shí)，還應(yīng)對(duì)涉及村委會(huì)職能規(guī)定的各類立法進(jìn)行梳理、完善。

關(guān)鍵詞：村民自治；村干部；實(shí)施職能；村委會(huì)

中圖分類號(hào)：F325.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107(2010)06-0024-06

前言

為了解當(dāng)前村干部實(shí)施職能的基本情況及存在問(wèn)題，筆者于2009年底在湖北省10個(gè)縣、市對(duì)36個(gè)建制村的村干部進(jìn)行調(diào)查。本次調(diào)查發(fā)放問(wèn)卷90份，回收87份，有效82份，有效率達(dá)到94％，所調(diào)查的建制村具有廣泛代表性：一些是村民自治的重點(diǎn)村和難點(diǎn)村，一些是新農(nóng)村建設(shè)的示范村，也有一些是人口大量流出后的空心村，還有一些是人口日益密集而且經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城中村，因此，它們能夠體現(xiàn)湖北村民自治的整體情況。

一、基本情況調(diào)查

(一)性別構(gòu)成

在82名村干部中，男性有72名，占有效問(wèn)卷的87.8％；女性10名，占12.2％。由于所調(diào)查的村干部來(lái)自30多個(gè)不同的建制村，而女性村干部?jī)H有10人，所以有些村就沒(méi)有婦女干部。那么，在那些沒(méi)有婦女村干部的建制村中，日常涉及婦女或者主要涉及婦女的工作，諸如計(jì)劃生育、避孕藥具的發(fā)放、婦科疾病的防治宣傳等由誰(shuí)來(lái)完成呢?調(diào)查發(fā)現(xiàn)，以上情形在實(shí)踐中有三種處理方法：第一種較為普遍的是由本村的男性干部實(shí)施，即由男性干部充當(dāng)婦女主任。其理由是：婦女主任是執(zhí)行與婦女有關(guān)工作的干部，而與婦女相關(guān)的工作不必非要由婦女執(zhí)行，男性干部也可以實(shí)施這些職能。第二類是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)中負(fù)責(zé)計(jì)劃生育的婦女干部負(fù)責(zé)實(shí)施，以視作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)這類村莊村民自治工作的支持和幫助。第三類是由鄰村的婦女干部代為實(shí)施，實(shí)施效果和以上兩種方式?jīng)]有太大差異。概言之，如果暫時(shí)拋開男女平等的觀念的話，在村民自治中，沒(méi)有婦女干部的事實(shí)暫未為農(nóng)村婦女工作的開展帶來(lái)顯著不良影響。

(二)年齡分布

就年齡狀況而言，82位受訪者的具體年齡分布見，表1。

由表1可知，在受訪的村干部中，最小的22歲，最大的66歲，而且有5位村干部的年齡介乎60～66歲，折合計(jì)算后，村干部的平均年齡是45.8歲。從不同年齡段的人數(shù)分布看來(lái)，年齡段在40～49歲之間及在50～59歲之間的分別占50.6％和26.8％，兩者之和占77.4％，而介乎30～39歲的僅有11人，占13.6％。這種分布狀態(tài)說(shuō)明，村干部年輕化的水平尚有提升空間。

對(duì)于村干部的年齡結(jié)構(gòu)，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)官員給出兩種解釋：一方面是基于農(nóng)村大量人口流出，青壯年勞動(dòng)力大多外出打工，村里年輕人少；另一方面是因?yàn)槿蝿?wù)重、壓力大、待遇低，村干部是“苦差”，所以，年輕力壯者，一般都不愿意干。但值得補(bǔ)充的另一個(gè)事實(shí)是，在全國(guó)很多農(nóng)村中，村委會(huì)成員選舉的結(jié)果，除了受候選人客觀情況的限制之外，還受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府偏好的影響。換言之，縱使有更年輕的候選人參選，但在相差不遠(yuǎn)的前提下，年齡較大的也不必然會(huì)落選，同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)看到，很多年紀(jì)較大者都有多年的工作經(jīng)驗(yàn)，他們一般更受村民及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府青睞。實(shí)踐中，這種偏好最終有可能影響村干部的年齡結(jié)構(gòu)。

(三)學(xué)歷水平

學(xué)歷不高一直是研究者在論證村干部素質(zhì)低下時(shí)常引用的一個(gè)證據(jù)，近年來(lái)，國(guó)家推行大學(xué)生村官制度，其目的就是提高村干部的學(xué)歷水平。在我們所調(diào)查的36個(gè)建制村中，雖然有大學(xué)生村官，但并不多見，按照時(shí)下一些學(xué)者的觀點(diǎn)，這些地方村干部的學(xué)歷水平是不理想的，具體調(diào)查情況見表2：

從表2可知，絕大多數(shù)村干部的學(xué)歷水平介乎初中和高中之間，兩者合占86.6％，雖然沒(méi)有文盲，但受過(guò)大專及以上教育的人也不多，只有5人，占6.1％。

如果將村干部的年齡和學(xué)歷聯(lián)系起來(lái)，可以發(fā)現(xiàn)，年齡和村干部的學(xué)歷基本上成反比例關(guān)系。受訪者中3位年齡在22～29歲之間村干部的學(xué)歷都是大專或以上；年齡在30～39歲之間的村干部一般都具有高中或者中專的學(xué)歷；年齡在40～49歲之間的村干部的學(xué)歷水平主要是高中，也有一部分是初中水平；50～50歲的村干部的學(xué)歷主要是初中水平。當(dāng)然，村干部的實(shí)際能力和經(jīng)驗(yàn)、閱歷、人際關(guān)系直接相關(guān)，與學(xué)歷并不完全成正比例關(guān)系，一個(gè)有力的例證就是，在某一村中，新上任大學(xué)生村官在的公信力遠(yuǎn)不如學(xué)歷低而年紀(jì)大、經(jīng)驗(yàn)豐富者。

(四)任職時(shí)間

受訪的村干部的任職時(shí)間長(zhǎng)短不一，其中任職最短4的個(gè)月，最長(zhǎng)的45年，80名村干部平均任職長(zhǎng)達(dá)13.6年。具體如表3所示：

從表4數(shù)據(jù)可見，絕大多數(shù)村干部任職時(shí)間都在6年(兩屆)以上，其中有19人任職11～15年，14人任職16～20年，15人任職達(dá)20年以上。

導(dǎo)致村干部任職時(shí)間過(guò)長(zhǎng)的原因與村干部年齡偏大的原因大致相同，即與農(nóng)村的具體情況、村干部個(gè)人公信力、村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選擇偏好有密切關(guān)系。就對(duì)村民自治的影響而言，一般情況下，干部任期時(shí)間的長(zhǎng)短對(duì)村莊以內(nèi)普通工作的開展和實(shí)施不會(huì)構(gòu)成顯著的利弊影響；在村干部代表村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府打交道的過(guò)程中，由于村莊各種任務(wù)的承擔(dān)和利益分配都依據(jù)既定的管理辦法，所以，也不會(huì)因?yàn)槿纹跁r(shí)間長(zhǎng)短的關(guān)系在和其他村莊打交道中對(duì)其村莊利益造成不利。若真的出現(xiàn)了差異對(duì)待，寧毋說(shuō)這是與個(gè)別村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的私人關(guān)系有關(guān)。因此，即使《村組法》沒(méi)有對(duì)村干部的任期作出限制，但就湖北的經(jīng)驗(yàn)來(lái)講，這對(duì)村民自治的推進(jìn)亦沒(méi)有構(gòu)成不利影響。

二、職能認(rèn)知考察

村干部開展工作必須以對(duì)自身職能有一定程度的認(rèn)知為基礎(chǔ)，我們對(duì)村干部職能認(rèn)知途徑、方式以及對(duì)職能內(nèi)容的掌握程度等問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)查。

(一)了解職能的方式

表4是村干部了解其職能的幾種方式：

從表4看，較多村干部了解自身任務(wù)的方式是請(qǐng)教有經(jīng)驗(yàn)的人、參考村干部考核辦法以及通過(guò)村干部培訓(xùn)，雖然也有人通過(guò)閱讀法律文件以及請(qǐng)教政府工作人員或者其他方式了解工作，但與前三者相比，都不占主要比例。那么，究竟通過(guò)什么渠道了解職能內(nèi)容更為科學(xué)?

從理論上看，村干部應(yīng)該依法實(shí)施職能，因此，通過(guò)閱讀法律條文的方式了解自身職能內(nèi)容是比較理想的。但是，考察現(xiàn)行立法，涉及村委會(huì)職能規(guī)定的立法既有中央立法也有地方立法；從內(nèi)容上看，除了沒(méi)有外交職能之外，村委會(huì)職能涉及農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生乃至軍事方面。若要村干部了解框架如此“輝煌”的職能立法往往不可能，因此，通過(guò)其他渠道了解工作任務(wù)也就情有可原。但值得注意的是，在村干部依靠其他途徑了解職能內(nèi)容的情況下，作為渠道來(lái)源的其他村干部的經(jīng)驗(yàn)是否與立法中的要求吻合?村干部培訓(xùn)和考核辦法的內(nèi)容是否與法律一致?就調(diào)查所知，村干部通過(guò)經(jīng)驗(yàn)、培訓(xùn)和考核辦法所獲得的職能內(nèi)容與立法中的職能規(guī)定存在著顯著的差異，村干部?jī)H依賴這些途徑不可能獲得符合法律規(guī)定的職能內(nèi)容。

(二)最熟悉的職能立法

在強(qiáng)調(diào)村干部應(yīng)該依法實(shí)施職能的理論前提下，我們就“您最熟悉哪些法律”專門設(shè)問(wèn)，調(diào)查情況如下：

由表5可知，在以上涉及村委會(huì)職能規(guī)定的各類文件中，較多村干部對(duì)《村組法》、村干部考核辦法以及《憲法》的內(nèi)容較為熟悉，村組法實(shí)施辦法雖然也是規(guī)定村委會(huì)職能的重要規(guī)范性文件，但它不是村干部最熟悉的法律文件。

在對(duì)立法文件進(jìn)行分析的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)，不同立法文件對(duì)村委會(huì)的職能規(guī)定是不相同的。《憲法》第111規(guī)定村委會(huì)的職能是辦理本居住地公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映意見、建議，但村委會(huì)沒(méi)有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職能；《村組法》規(guī)定村委會(huì)的職能包括：協(xié)助基層人民政府開展工作，促進(jìn)生產(chǎn)合作，發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，尊重集體經(jīng)濟(jì)，維護(hù)各種合法生產(chǎn)形式，行使土地以及其他財(cái)產(chǎn)管理權(quán)，教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。宣傳法律，教育村民遵紀(jì)守法，維護(hù)村民合法權(quán)益，普及科技文化，開展精神文明建設(shè)，促進(jìn)村際團(tuán)結(jié)、互助，維護(hù)多民族聚居地團(tuán)結(jié)，向村民會(huì)議報(bào)告工作，召集村民會(huì)議、依法制定制定各種方案以供村民會(huì)議表決，召集村民代表會(huì)議，實(shí)行村務(wù)公開，協(xié)助教育、幫助和監(jiān)督被依法剝奪政治權(quán)利的村民，妥善處理與有關(guān)單位的關(guān)系等，一共有17方面，內(nèi)容較《憲法》更具體，補(bǔ)充了某些規(guī)定。就考核辦法而言，雖然不同地方的村干部的考核方法有所差異，但整體上，它們對(duì)村委會(huì)職能的列舉極其具體，可謂算無(wú)遺策。但問(wèn)題在于，這些考核方法或者未能全面涵蓋村委會(huì)的法定職能，或者擴(kuò)大了某些職能的履行范圍；更甚至是異化了村委會(huì)法定職能的內(nèi)容。這種情形使得村干部無(wú)論依照哪一種規(guī)范性文件實(shí)施職能都可能導(dǎo)致考核結(jié)果不完全。

(三)職能內(nèi)容的掌握

現(xiàn)時(shí)，有69個(gè)中央立法文件涉及村委會(huì)的職能規(guī)定，總共為村委會(huì)設(shè)定114項(xiàng)職能，村干部要圓滿實(shí)施這些職能，首先要全面掌握法定職能的內(nèi)容，那么，實(shí)踐中，村干部對(duì)這些內(nèi)容的掌握情況究竟如何呢?

表6所列的工作項(xiàng)目是從立法中抽出來(lái)的村委會(huì)職能，其中除“節(jié)假日升國(guó)旗”不具有強(qiáng)制性之外，其他各項(xiàng)都具有強(qiáng)制性。

從村干部的選擇可以發(fā)現(xiàn)，他們對(duì)其自身所負(fù)職能的認(rèn)知存在很大差異，而且都不全面。10項(xiàng)職能中的任何一項(xiàng)都沒(méi)有獲得全部82人的共同認(rèn)可。得票最多的是《婚姻法》中關(guān)于“制止家庭暴力”的規(guī)定以及《預(yù)防未成年人犯罪法》中關(guān)于外來(lái)未成年人口管理的規(guī)定，但也只是56以及53票，尚有近30位村干部不認(rèn)為這是他們的法定職能。實(shí)踐中，一般而言，村干部對(duì)民事立法中涉及村莊內(nèi)部人的職能規(guī)定更為敏感，對(duì)諸如獻(xiàn)血、價(jià)格監(jiān)督等非直接關(guān)系到村民的職能規(guī)定關(guān)注較少。

三、職能實(shí)施情況分析

在考察村干部對(duì)自身職能了解情況的基礎(chǔ)上，我們對(duì)村干部日常實(shí)施職能的具體情況作了進(jìn)一步研究。

(一)每天的工作時(shí)間

據(jù)一些研究者估算，村干部最低月工作累計(jì)量可分為三類：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城郊區(qū)和旅游區(qū)應(yīng)為15～20天，糧棉主產(chǎn)地的平川地區(qū)應(yīng)為10～15天，經(jīng)濟(jì)落后的邊、老、貧地區(qū)應(yīng)為8～10天，低于以上標(biāo)準(zhǔn)者，其村級(jí)組織即屬渙散之列。村級(jí)組織稍有活力，村干部工作負(fù)荷量便要增加許多甚至翻番。在這次調(diào)查中，我們以每天的工作時(shí)間為計(jì)算單位，結(jié)果見表7。

從表7的數(shù)據(jù)來(lái)看，在最忙碌的時(shí)候(通常是按照規(guī)定應(yīng)該實(shí)施村務(wù)公開的前后日子、村委會(huì)選舉前一個(gè)月、召開各類會(huì)議和上級(jí)考察前夕)村干部的工作時(shí)間都在4小時(shí)以上，其中需要工作7～8小時(shí)的有10人，占有效問(wèn)卷的12.2％；有63人需要工作8小時(shí)以上，占有效問(wèn)卷的76.83％。在較為清閑的時(shí)候，仍然有68人需要為村集體事務(wù)付出1～6小時(shí)不等的勞動(dòng)時(shí)間，由此可見，整體上，村干部的工作時(shí)間較長(zhǎng)。

(二)每月到政府部門的次數(shù)

村委會(huì)既要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施行政工作，又要代表村民向政府表達(dá)意愿，因此就有大量與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或其他行政部門接觸的機(jī)會(huì)。表8是村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及行政部門接觸的頻率統(tǒng)計(jì)。

在繁忙的月份，絕大多數(shù)村干部需要多次到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或其他政府部門。其中，每月去8～10次的有23人，意味著這些村干部每隔3～4天就需要去一次，10次以上的有25人，意味著每隔2～3天就得去一次；即使在最少的月份里，仍然有23人需要每月到政府部門2～4次，有22人要去4～6次，有12人要去6～8次，這足見鄉(xiāng)村關(guān)系之密切。

(三)實(shí)施不同職能的難易程度

在村干部所需執(zhí)行的各種職能中，不同職能實(shí)施的難易程度是存在差異的，表9是對(duì)不同工作難易程度的調(diào)查。

從表9看，大多數(shù)村干部認(rèn)為招商引資的難度最大，執(zhí)行計(jì)劃生育和矛盾調(diào)解工作是村干部職能實(shí)施的兩大難點(diǎn)，協(xié)助政府開展行政工作也是困難所在。同時(shí)，村干部對(duì)實(shí)施反映群眾意見、組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及管理集體財(cái)產(chǎn)等職能的難易程度感覺(jué)差異較大，究其原因，主要是基于一些受訪者來(lái)自合并村或者在土地征收承包過(guò)程中出現(xiàn)矛盾的村莊。因此，群眾對(duì)政府和村干部的意見較大，反映群眾意見及成了村干部的工作難題；在一些農(nóng)業(yè)稅改革后遭遇較大的資金缺口的村莊，村干部較難開展組織生產(chǎn)的職能；同時(shí)，在一些城中村中，由于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，管理集體經(jīng)濟(jì)既是這些地方村干部開展工作的難點(diǎn)也是重點(diǎn)。

四、結(jié)論：幾點(diǎn)啟示

通過(guò)對(duì)湖北省村干部的調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，村干部的工作是紛繁復(fù)雜的，與當(dāng)前相關(guān)研究相比，我們從中可以獲得一些啟示：

其一，從村干部的基本情況看，盡管湖北省村干部在年齡分布、性別構(gòu)成以及學(xué)歷水平上沒(méi)有達(dá)到年輕化、男女平等以及高學(xué)歷的要求，但這種狀況尚未影響到村委會(huì)職能的實(shí)施。誠(chéng)然，在村干部隊(duì)伍中確保有一定比例的婦女成員已是勢(shì)在必行的立法趨勢(shì)，但對(duì)于村干部年輕化以及高學(xué)歷化的迫切性則有待進(jìn)一步討論。反觀大學(xué)生村官制度存在的問(wèn)題和大學(xué)生村官出現(xiàn)的種種“水土不服”，我們是否可以認(rèn)為：在農(nóng)村，村干部的實(shí)施職能的能力不完全是由學(xué)歷、而是由實(shí)力或者其他方面因素綜合決定的，大學(xué)生村官制度應(yīng)該繼續(xù)推進(jìn)，但必須放低預(yù)期，同時(shí)還要理解和接受該制度可能的局限。

其二，從村干部對(duì)自身職能的認(rèn)知上看，不同的村干部對(duì)職能認(rèn)知的途徑有所不同，進(jìn)而造成認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一；由于村委會(huì)職能立法高度分散，即使是透過(guò)閱讀文本制度的方式掌握職能內(nèi)容，但所閱讀的法律文本也有差異，這必然不利于工作的開展；更加值得注意的是，在對(duì)村委會(huì)職能立法研究的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是中央立法還是地方立法都存在較多問(wèn)題，因此，今后一方面應(yīng)對(duì)涉及村委會(huì)職能的各類立法進(jìn)行梳理、清算，使不同位階的立法各施其職；另一方面，應(yīng)該統(tǒng)一村干部對(duì)職能的認(rèn)知途徑和方式，以減少分歧。

其三，從村干部實(shí)施職能的實(shí)際情況看，村干部的職能涉足農(nóng)村的方方面面，工作任務(wù)重，時(shí)間長(zhǎng)，壓力大，依照法律規(guī)定還不能脫產(chǎn)，這樣一來(lái)，如何維持村干部崗位的吸引力，避免農(nóng)村“人才荒”狀況進(jìn)一步惡化就成為新時(shí)期推進(jìn)村民自治的一項(xiàng)關(guān)鍵工作。我們認(rèn)為，在人事制度方面，在立法統(tǒng)一規(guī)定村委會(huì)人數(shù)上限以及下限的前提下，對(duì)于村委會(huì)成員應(yīng)否脫產(chǎn)不再由國(guó)家劃一規(guī)定，可以由地方視其農(nóng)村具體事務(wù)的多少及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)弱靈活決定，進(jìn)而為各地根據(jù)自身不同情況因地制宜留有余地。在激勵(lì)機(jī)制方面，要著力提高村干部經(jīng)濟(jì)待遇。就如何提高干部的待遇問(wèn)題，有些地方將村干部的各種待遇支出納入政府財(cái)政體系，其效果是立竿見影的，今后值得推廣。

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