對高職院校去行政化改革的思考

摘要：我國高等學校行政化是飽受社會輿論和“兩會”詬病的痼疾。在我國高等教育邁進大眾化的進程中，作為高等教育主要類型的高職院校在飛速發展。通過剖析目前我國公辦高職院校存在著由上級委派院級領導，管理機構龐大、行政人員多，行政權利至高無上等行政化的現象與弊端，試想通過去除行政級別，改變選拔方式；精減管理機構，實行職員制；推行教授治教，制定學院章程；建立中介組織，轉變政府職能；加強民主管理，構建監督機制等改革措施，來去除高職院校行政化和官場化的弊端，以構建精簡高效的現代大學管理體制。

關鍵詞：行政化；高職院校；管理體制；改革措施

中圖分類號：C913.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107(2010)06-0090-06

我國高等教育管理體制改革還留下計劃經濟體制的最后一個堡壘——高度行政化。教育行政化、高校衙門化是我國教育領域的一大痼疾，成為飽受社會輿論和“兩會”熱議的話題，濃厚的行政色彩不可避免地會出現學術腐敗和教育腐敗問題。2010初，國家公布了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》征求意見稿，提出“探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”。“管理體制中存在的問題，是當前制約高等教育改革和發展的一個‘瓶頸’因素”。溫家寶總理在政府工作報告中也提出要推進高校管理體制改革，去行政化是高校內部管理體制改革與創新的關鍵。

一、我國公辦高職院校行政化弊端剖析

由地方政府舉辦的高職院校，大多數是由原來公辦普通中專合并升格而成，沿襲了不少公辦學校的“傳統”觀念，高職院校內部行政化的管理模式，嚴重制約了內涵式的可持續發展。

(一)上級委派院級領導

中國的公辦高職院校從其誕生之日起，就享有“副廳級”的行政級別。學院黨委書記由地方黨委委派，院長一般都是由省教育廳安排，都是從處級干部中提拔由省委任命的副廳級干部，缺乏公開選拔的渠道，勢必助長了官本位的形成。其他院級領導也都是由地方黨委任命，享受正處級的行政級別。領導班子由上級任命，客觀上都強化了高校的官本位意識，不但成為教育主管部門的下屬機構，還成為官僚化的行政部門，使高職院校行政氣氛更加濃郁，嚴重制約了學院的改革和發展。

1．由上級配備的黨委書記懂教育的少，對高職教育辦學興趣不大，他們過多關注的是地位的變動和級別的升遷，到高職學院任職成為地方行政官員升遷的跳板。近幾年來地方政府“熱心”升辦高職的動機，就是把學校的行政級別、官場地位看成大學辦學的成就，一旦高職學院升格成功，所有的“官”都能“水漲船高”、各升半級。“大學的官僚化、衙門化，已經把教師變成了奴才”。高校管理體制中的“學術行政化”已到十分嚴峻的地步。

2．由上級政府選拔安排的院領導，只是來學院“鍍金”，不到幾年就非升即調。這種“空降”領導會使高度集權的行政體制泛化，只對上級負責，不對全體教職工、社會和國家負責，這樣就很難辦出高職教育的特色。

3．由政府任命的領導干部全都享受行政級別，有些是從機關“分流”下來的官員，將“機關作風”“傳染”到了學校，加之學校離黨政機關較近，且不少學院教職工的的家屬是機關工作人員，極易受地方機關作風的潛移默化，中層干部的思想都被“行政化”和“機關化”了，成為名副其實的高等學府的“機關”官員，他們奮斗的目標是職務的晉升與職權的增大。

(二)機構龐大，行政人員多

高職院校管理機構大多按行政管理模式設置，并與上級政府部門相對應，一般擁有40多個黨委、行政職能處室及系部，院級領導的數量大都在10人左右，是國外大學的3～5倍，每個處室正副處長及科長一般有3～8名，全院副科級以上干部超過職工總數的20％。

1．地方公辦高職學院在“升格”前，一般是由幾所正處級的中專學校合并的，原來的管理模式本身就存在嚴重的行政化傾向。中國做官者的習慣是只升不降，為解決官員待遇只好多設些機構來“消化”原來的干部，好讓所有的中層干部都能充分分享學校升格的“成果”。同時，在辦學過程中為體現尊重人才、吸引和留住骨干及照顧關系戶，往往靠委以官職、待遇留人，從而使中層管理隊伍更加龐大。

2．學院內部管理機構設置不受地方政府編制控制，學院可隨時增設二級機構。臃腫的院校管理機構成為官場氣氛濃郁的行政部門，甚至有進一步“衙門化”的趨向。如后勤管理工作的就有兩個機構，既設有后勤處，又設有后勤服務中心；管理科研工作的就有三個機構：科研處應管、高職所能管、教務處的教研科要管。機構的重疊造成職責不清、辦事效率低下，遇事相互推逶。

3．公辦高職院校是由地方財政全額撥款的事業單位，當職務晉升時就可按行政級別來調工資，這就是眾多人追求當官的核心利益所在。每當書記、院長離任而新任領導都會重新提拔一些干部，使中層干部隊伍更加臃腫。行政管理部門與教學部門在職能上存在著過多的交叉和重疊，學術權利與行政權利被帶“長”的人員“雙肩挑”了，而他們要經常參加各種會議，所以只好配備干事(秘書)來完成日常事務，造成管理人員隊伍越來越龐大。目前公辦高職院校管理部門的編制甚至超過一線教師的比例，行政管理部門更加人浮于事，浪費了有限的教育資源，導致辦學成本居高不下。

(三)行政權利至高無上

高職院校內部高度行政化，行政權力凌駕于學術權力之上。“機關化”色彩過濃，行政權力與學術權力關系失衡，黨委、行政的決定包攬了學院的一切事務，黨委會議成了最大的官僚機構，壟斷了全部大小事務的決策權，甚至擠壓替代了學術管理，導致官本位價值觀對學術領域的污染，非學術力量對學術活動的干預。學術權力逐漸行政化，官大即“學問大”，學術組織被院領導和部門負責人壟斷，形成了官學相長的惡性循環，“拜官主義”愈演愈烈，扭曲高職學院內部的價值取向，學術權力的主體——教師及學術組織的作用難以發揮出來，從而嚴重影響廣大教師鉆研學術的積極性和追求學術的社會風氣。

1．在行政權力與學術權利的較量中，行政權力始終占著上風，導致大家都在崇拜權力。九三學社一項問卷調查顯示，62.6％的受訪者認為，學術委員會只是裝飾或僅能對學校重大學術事務提供參考意見。有了行政職務的光環，更容易在職稱評聘、申報課題與獎勵等方面獲得好處，成為學院中顯赫的“學術寡頭”。在教育部評出的第五屆國家高等學校教學名師中，100位獲獎者中，擔任黨委書記、校長、院長、系主任、教研室主任、實驗室主任、研究所所長等行政職務者，占到九成，還有人身兼幾種職務。不帶任何“官職”的一線教師僅有10人左右。過于強調行政權力，教授及其群體的學術權力未得到充分重視，只得處于失語的狀態。

2．收入分配方案要求要向教學一線傾斜，實則卻向當官的傾斜，有行政權力的人除了有很多公共資源可使用外，還可以用權力來得到更多實惠，如工資、崗位津貼、交通費和電話費補助都是按行政職務分配。顯而易見官位帶來的效益，使教師無心鉆研學術，只想追求當官來獲取更多經濟利益。“現在我們很多的博士生，為了爭學校里一個小科長擠得頭破血流，因為他們需要這個一官半職。”高職學院并不豐富的資源被有心做官、無心學問的人揮霍，而真正做學問、搞研究的人不被重視，難以獲得從事教學科研的必要資源，嚴重挫傷甚至打擊了教學科研一線工作者的積極性。現在不少高職院校愿意上課的教師越來越少了。

3．行政與學術管理權限的過度重疊與集中，行政權力大于甚至凌駕于學術權力之上，支配和支撐著高職院校的教學與學術管理，使得沒有一官半職的教學、研究人員成為“弱勢群體”，甚至連管理部門的一個干事都可以到系部來發號司令、指手劃腳，這種管理權利與價值觀的扭曲，造成許多有學術造詣的副高職稱人員，都趨之若鶩地追逐新的人生起點與路徑，千方百計地想到行政管理部門謀個干事崗位而“跳龍門”，他們看到的是升遷做官的機會，看到的是管理部門的“權利”和“錢途”，這也是行政管理部門與教學一線人員比例嚴重失調的真正原因。

二、高職院校去行政化改革的幾點思考

在2010年3月份結束的全國兩會上，許多兩會代表都對高校行政化提出了獨到的看法。“教育質量亟待提高，教育投入亟待增加，教育體制亟待改革”溫家寶總理一連用了三個“亟待”，不去掉高校行政化而討論教育改革，所有的措施全都會變成隔靴搔癢。高等教育宏觀層面的管理體制改革是政府與學校間的權力分配，微觀層面的管理體制改革是黨政權力與學術權力的再分配。教育部部長袁貴仁教授指出：“建立現代大學制度，是新時期高等教育改革的方向，發展的必然要求。”全國人大常委會委員、中國教育學會副會長朱永新指出，“去行政化”首先要倡導“教育家辦學”。高職教育作為我國高等教育近十年來快速發展的一種教育類型，其“去行政化”改革就學校內部而言，應淡化官本位，發揮學術權力的作用，以教師、學生為中心，為教學和科研服務。

(一)去除行政級別。改變選拔方式

1．去除行政級別，“逐步取消學校實際存在的行政級別和行政化管理模式”。改革高職院校的辦學體制，首先就是要消除行政化弊端，恢復高職院校自治性。去行政化先要取消“副廳級”的官帽，從根本上斬斷行政權力泛化的根源，讓權力本位退出教育領域，讓教育歸還給教育家管，這是關鍵的一步。政府要轉變職能，把精力更多地放到戰略規劃、政策引導以及各種間接調控手段上，放手讓高職院校根據市場需要自主辦學；原來由政府承擔的部分社會職能應逐步轉向社會中介機構，要積極吸納社會資金，充分依靠企業和行業辦學，真正使社會廣泛參與高職教育。早在2000年7月，中組部、人事部出臺的《關于加快推進事業單位人事制度改革的意見》，就提出改變用管理黨政機關工作人員的辦法管理事業單位人員的做法，逐步取消事業單位的行政級別，不再按行政級別確定事業單位人員的待遇。我國的民辦高校沒有行政級別，其高效的管理體制、靈活的運行機制，已充分顯現了生機盎然的發展前景。

2．建立院長遴選制度，“完善大學校長選拔任用辦法”。管理制度創新是高校可持續發展的不竭動力，高職學院的人才培養目標定位是高技能型，現在有行業背景的高職院校特色非常顯著，作為地方高職院校要想辦出特色，必須要有地方企業的參與，取消高職院校的行政級別后，要以資產關系為紐帶，由各投資方(地方政府)和聯合辦學的企業共同組成董事會，制定院長候選人標準，通過建立院長遴選聘任制，向社會公開征選來改變院長的任用方式，不能再憑“官階”選院長，應憑學識、能力和水平來選拔。逐步建立董事會領導下的院長負責制，提倡教育家辦學，變行政主導為學術主導，這樣也只有這樣，高職院校才能真正成為教育機構、學術機構，這也是院校長職業化的基本前提。

3．實現院長職業化。據了解，現代大學校長職業化已成趨勢，美國的大學校長一半以上已沒有學者頭銜，因此不可能擔任各種委員會的主任之職，避免行政權力對學術的干擾和影響，這是世界各國大學管理的通例。“履行辦學職能的大學校長不應簡單地由行政部門或領導任命，而應當通過公開競爭或教工推薦的方式，由教授委員會聘任。”朱永新說，“這樣一來，校長就不再是對某個部門、某個人負責，而是對整個學校、對教師負責。”

(二)精減管理機構，實行職員制

1．實行黨政合一。我國高校內部實行的是黨委領導下的校長負責制，這種管理體制主要涉及政治權力、行政權力和學術權力三大權力系統。可借鑒地方黨委改革的經驗，嘗試黨委書記和院長兼職，這樣不僅可以有效地精簡干部職數，也有助于克服黨委書記與院長的矛盾、掣肘，更可以改變目前黨委書記的任命中，不關注被任命者的教育管理經歷的情況。同時，院內中層機構實行黨政合一，精減合并基層黨組織，減少專職黨務人員編制。

2．實行大部制。學校運轉有賴于一個精簡高效的行政管理系統的支撐。高職院校機構設置沒必要與上級教育行政管理部門一一對應，應該依據辦學的需要科學設置崗位，合并和精簡機構，建立服務承諾制和首問責任制，促進行政管理部門轉變職能，從行政控制轉變為為教師和學者服務。國外有些大學的中層機構就只有三個辦事部門，即包攬行政工作的總務部、包攬學生管理的學生部和管理教學科研的學術委員會，其余附設機構也分別納入這三個部門。國務院大部制改革對設立“決策、執行、監督”三權的肯定，對高校的體制改革必定會產生影響。武漢大學校長劉經南認為：“高校同樣需要進行‘大部制’改革，需要壓縮管理部門數量，減少管理成本，真正建立以學術為核心的內部管理體制。”2009年北京師范大學整合六院八所成立教育學部，吹響了“大部制”改革的號角。把職能相近的機構予以合并，改變傳統金字塔式的“集權結構”，建立扁平化、多維式、開放式的“現代結構”，同時要著力解決決策層次、執行層次管理組織的建設，從而提高組織效率和應變能力。

3．實行職員制。“推進管理人員職員制”，要解決只有職務晉升才是待遇提高的唯一途徑，唯有在高職學院實行職員制。首先，要解決非領導職務人員的待遇問題，讓默默無聞、勤勤懇懇做事的人能安心工作，別一心只想著要當官；其次，要解決管理骨干隊伍不穩定的問題，真正吸引優秀的人才留在管理崗位上，不要再以封官許愿的方式來“尊重人才”了；第三，要理順校內各類人員的關系，合理地規范教師職務系列和其他職務系列，真正體現分類管理、科學管理。職員制的生命力在于其科學合理性和吸引力，為解決非領導職務行政人員的待遇問題，按年資實行橫向晉升；而縱向晉級主要考核工作業績，這樣既能穩定職員隊伍，又能提高職員隊伍的整體素質。在國家事業單位工資分配制度改革之前，高職學院可在已建立的崗位津貼分配政策上實行職員等級晉升制，徹底改變行政職務是決定經濟收入的惟一途徑的做法。

(三)推行教授治教。制定學院章程

1．制定學院章程。“制定和完善學校章程，探索學校理事會或董事會、學術委員會發揮積極作用的機制。”中國人民大學教授顧海兵認為，直到今日，中國的大學，絕大部分沒有構成大學制度基礎的大學章程或大學憲法。吉林大學已經有了《吉林大學章程》，中國科學院已經有了《中國科學院章程》，希望高職院校也能早日出臺自己的“章程”，以規范行政權利與學術權利的運行。

2．建立教授委員會。“探索教授治學的有效途徑，充分發揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用。”改變目前行政與學術“錯位”的狀況，提高學術在學校發展中的地位，徹底改變以行政管理為中心的局面。教授委員會是負責學院內部學術、教學事務的機構，實行集體負責的任期制，由全體教職人員按學科類別在具有教授資格的教職人員中選舉產生，主席由成員輪流擔任，重大事項由教授委員會決定。東北師范大學自2000年首倡在學院一級建立教授委員會以來，目前全國已經有幾十所高校實行了教授委員會制度，中南大學則建立了學校一級的教授委員會。雖然各校教授委員會的授權不一，作用有限，但這一制度所建樹的管理理念和架構仍有重要意義，有可能成為一個生長點，逐漸由虛變實，由軟變硬。深圳大學已經動搖大學“官本位”，實行教授治校，授予教授們更大的權力，26名“布衣教授”組成深圳大學“人事教授委員會”和“計財教授委員會”，掌握了學校部分人權和財權。教授委員會對學術事務具有決策權或審議權，對處理其他重要事項有審議和咨詢權。高職學校同樣也要讓教授發揮出管理和治理學校的責任和聰明才智。

(四)建立中介組織，轉變政府職能

1．轉變政府職能。政府要轉變職能，改變對高等學校的直接管理，打破高校與政府的行政隸屬關系，建立法治框架中的高校和政府的委托代理關系。真正落實高等教育法中的規定，“政府宏觀管理、高等學校面向社會依法自主辦學”，確定公辦大學體制改革的思路、目標，從取消高等學校的行政級別開始，通過建立大學撥款委員會、實行校長遴選制度等現代大學制度建設，使高職院校成為首先落實自主權、自主辦學的高等學校。

2．建立中介組織。發達國家的政府并不直接管理大學，而是實行間接管理，常常是在政府與大學之間建立一個“緩沖器”或“減壓閥”，即建立各種各樣的教育中介組織。如英國的高等教育基金會，日本的中央審議會，意大利的教授委員會，美國的卡內基高等教育委員會和大學間的基準協會等。這些教育中介組織在協調政府與大學的關系方面扮演著越來越重要的角色。發展中間機構或組織，也是社會參與高校治理的重要內容。1994年國務院關于《中國教育改革和發展綱要》實施意見就已經明確指出：“要建立健全社會中介組織，包括教育決策咨詢研究機構、高等學校設置和學位評議與咨詢機構、教育評估機構、教育考試機構、資格證書認證機構等……”大力發展和完善各種社會中介組織，發揮其在高等教育管理中的中介及協調作用，是高等教育制度建設的必然方向。要制定相關的法律、法規和政策，鼓勵和規范社會中介組織的發展。同時要做好中介組織發展的戰略規劃，使教育中介組織的發展能健康有序。

(五)加強民主管理。構建監督機制

1．完善教代會制度。“完善校務公開制度等。”健全教職工代表大會制度，在“三權分離互動”的體制機制中，決策權、執行權、監督權不能做到“平行”，就很難做到平等“互動”。要致力建立健全“三權”既相互制約、又相互協調的權力結構和運行機制，用權力來制約權力，讓權力在陽光下運行。制定《高等院校教職工代表大會條例》，強化教代會和學術委員會的權力。要積極推行政務公開，建立民主監督機制，并強化財務、審計在管理過程中的監控作用。只有民主決策，才能保證決策的正確性，防止片面性；只有民主監督，才能保證全體干部的敬業、廉潔；只有民主管理，才能調動廣大教職工做好本職工作、建設學院的積極性。

2．建立監督委員會。學院還應成立獨立的監督機構，對學術權力、行政權力和其他權力給予適當的限制，防止一方權力的無限擴大。黨的十七大提出要“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約、又相互協調的權力結構和運行機制”。通過教職工代表大會選舉產生監督委員會，賦予監督委員會以平行于黨委決策權、院長執行權的監督權，又體現了十七大關于“健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障員工的知情權、參與權、表達權、監督權”的要求。

高校去行政化的實質在于去除“官本位”，行政權力應該更多讓位于學術權力，通過董事會、學術委員會、教授委員會強化學術權力。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》畢竟只是綱領性的，我國的行政化趨向不僅高校中存在，其他非行政機構中同樣存在。目前我們雖沒有能力破除行政化，但可以減少或降低行政化傾向。高校本身不是行政機構，培養人才似乎不需要設立行政級別，具體如何“去”，還需要國家決策層科學和統籌的考慮。湖南的三一重工，國內的蘇寧、國美，外國的微軟公司、麥當勞等公司在中國的辦事處，還有許多民辦學校，他們沒有行政級別，不是照樣發展的很好嗎?作為地方政府及教育主管部門要有放棄部門利益的勇氣，有歷史的使命感和認真負責的精神，作為高職院校要有敢為人先的氣魄，革除高校的“官場化”弊端，建立精簡高效的管理體制，以推動我國的高等教育體制改革。

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