招投標中最低價評標法探討

張蓋藝

(西南民族大學新校區后勤集團,四川成都 610225)

中華人民共和國《招標投標法》中第 41條規定,中標人的投標應能夠最大限度地滿足招標文件中規定的各項綜合評價指標并能夠滿足招標文件的實質性要求,并且經評審的投標價最低;但是投標價格低于成本的除外。這實質上規定了中標的基本條件,即投標報價最低,但不能低于成本價。據此,引申出兩種投標報價的評審方法——低價評標法和合理低價法。在我國現行的建筑工程投標報價評標辦法上,以合理低價為主,而對低價評標法則應用很少。

1 合理低價的確定

在國內招標投標中,習慣將接近但不低于成本的投標價格稱為合理低價。而在合理低價評標法中,無論是有標底招標還是無標底招標,都會用一定的方法確定出一個評標價,再以評標價上下浮一定的百分比(如 +3%,-5%)范圍來控制判斷某個投標報價是否屬于合理低價,超出范圍的為無效投標報價。這種方法看似合理,但是由此確定出的合理低價區間是否能涵蓋投標企業的成本卻值得考慮,對真正有競爭力的投標人是否公平值得質疑。

2 合理低價的合理性問題

在我國著名的魯布革水利工程招標中,標底價為 14 958萬元,工期為 1 597天。在滿足招標條件下,水電十四局的投標報價為 12 132.7萬元,日本大成公司的投標報價為 8 463萬元,分別比標底價低 18.8%、43%。如果按現行的評標做法,兩者皆超過常規的百分比范圍,不屬于合理低價,應為無效報價。但是評標專家委員會經過質詢,實事求是地判斷兩家投標報價均未低于其成本,最后日本大成公司以最低價中標。該工程于 1988年7月全部竣工,比合同工期提前 122天,而實際工程造價按開標匯率計算約為標底的 60%。實踐證明,合理低價的判斷不應按標底價或評標價的一定范圍來確定,只有按投標單位的建造成本來確定的合理低價才是真正公平合理的。

在《招投標法》中對于“不低于成本價”中的“成本”界定,應該是施工企業的個別成本。而目前普遍采用評標價上下浮動幾個百分點作為成本界線并不合理。在有標底的評標中,標底是根據預算定額產生的。預算定額反映的是社會平均水平,施工定額反映的是平均先進水平。在標底上下浮動幾個百分點,既不等于平均成本,也不等于企業個別成本。而在無標底評標中,低于近三年來同類工程平均造價合理幅度的報價則被認為是低于成本價。而所謂的合理幅度,在評審中很難取得一致意見。在評標實踐中,往往采取由評審組成員投票表決,以少數服從多數來評定出合理的最低投標價中標。這樣評定出來的合理幅度內的價格也不能代表企業個別成本。由此看來,要使“合理低價法”真正合理,確定投標人的工程建設成本便成了一個關鍵。

但是工程建設成本不僅包含工程本身的實體性投入,也包含施工企業的措施和管理上的投入。即使對同一個工程,每個施工單位的建造成本都不一樣。如何在有限的評標時間內科學合理地確定個別成本是一個難題,因為:

(1)建設工程具有單件性且投資額巨大,其建造過程具有技術復雜、專業分工細、社會化程度高、周期長等特點,因此,其建造成本的計算過程和方法本身就非常復雜。加之投標單位的技術力量、管理水平、經營狀況千差萬別,工程本身又各具特點,要想在有效的評標時間內確定其投標報價是否低于其個別成本基本上不可能。

(2)在招投標的條件下,建設工程具有先交易、后建造的特點,這與一般商品采用先生產、后出售是有顯著區別的。在投標報價時,工程項目的實際成本尚未發生,只能夠對招標項目的建造成本進行預測,而這種預測往往不能準確地反映該項工程的實際成本。

因此,在有限的評標時間內,是難以確定施工企業個別成本的,也就無法斷定投標人的報價是否低于成本。在這種情況下,目前所廣泛采用的合理低價法在很大程度上限制了承包商報低價,不能完全發揮出招投標的競爭作用。承包商在投標中,為了達到中標的目的,將工作重點不是放在考慮本企業的實際技術與管理能力上,而是揣摩招標人的可能標底或類似項目投標人的平均報價上。真正有實力的承包商投低價標,反而可能不能中標。

3 最低價評標法的必要性及問題

既然在有限的評標時間內難以確定出施工企業個別成本,而采用評標價上下浮動幾個百分點作為成本界線又不合理,那么可以考慮采用低價法評標。2000年正式實行的《招投標法》的第四十一條規定,從法律層面上為實行低價招標提供了依據;而后 2001年我國政府又提出了制定統一的工程量計算規則和工程量清單計算辦法,完全實現量價分離。隨著改革開放的不斷深入,政府對建設工程的定價也逐步從預算定額決定形式向“控制量、指導價、競爭費”方向轉變,競爭在建筑工程承發包交易中起著越來越重要的作用,這就為“最低價中標”實施奠定了良好基礎。

最低評標價法適用于工程規模較小,技術要求不高、施工方法簡單、一般施工單位均能夠承擔的工程項目。在評標時操作簡便,淡化了標底的作用。只要采取相應的措施作保障,在評標時就無須考察各個投標企業的實際成本,商務標中誰報價最低誰中標,大大節約了招標過程中各環節發生的交易成本,適合我國目前國內大部分的建設工程。而且在我國有必要大力推廣最低價中標,這是因為:

(1)最低價中標符合國際慣例。我國加入WTO之后,建筑市場將逐漸對 WTO成員國開放,面對的競爭將更加激烈。同時,世界銀行、亞洲開發銀行貸款的項目,絕大多數采用低價評標法進行招標投標,實行最低價評標符合WTO的規則,也符合國際慣例。

(2)最低價中標符合市場競爭規律,有利于降低建筑市場虛高的工程造價。市場經濟的特點是公平競爭,競爭的核心是價格。報價越低越有競爭力,只要能“滿足招標文件的實質性要求”,誰的價格低,誰就可能中標。

(3)最低價中標有利于促進投標人提高項目管理水平,從管理中降成本,增效益。實行最低價中標,投標企業為了中標必須轉換經營機制,加強管理,推動技術進步,不斷降低生產成本,力爭以最低的成本干出最優工程,從而增加企業競爭力,推動生產力水平的提高。

(4)有利于克服建筑市場交易活動中的腐敗現象。低價評標法淡化了標底,可以有效防止串標、抬標、泄標的現象,真正保證招標投標的公平、公開、公正原則,發揮競爭作用,有利于加強廉政建設,促進建筑業的健康發展。

但是,由于我國建筑市場發展的不平衡,承包商與工程建設項目的供需失調,采用這種評標辦法,難免產生惡性競爭,如標價過低,在信譽市場不完善的情況下,容易產生工程建設質量隱患。因此必須要有健全的法律體系和相應的措施保證低價評標法發揮最大的作用。

4 實施最低價評標的保證措施

(1)建立健全建筑市場的相關法律法規。目前雖然《招標投標法》和《建設工程發包和承包價格管理規定》(建設部令第 107號),以及《建設工程工程量清單計價規范》為最低價中標提供了法律和制度依據,但相關法律法規還很零散,不夠系統和完善。尤其是缺少相應的實施細則和處理辦法,需要在實際操作中予以補充和完善。同時,建設行政主管部門應在現有的法律體系和框架下,加大規范建設市場的力度,確保公開、有序的市場競爭環境。進一步加強有形市場的建設,強化管理功能,盡快完善市場準入機制,引入市場清除機制,凈化市場環境,發展社會中介機構,有效防止惡性競爭的發生,確保規范有序、公平、公正的建筑市場環境。

(2)規范建筑市場各方的行為。對于造價管理部門,應將工作的重點放在指導施工企業逐步建立自身一套計價系統,在統一工程量計算規則、消耗量定額基礎上,根據企業自身管理水平、施工設計、技術專長、材料采購渠道及市場變化,動態地調整和補充適應企業報價的消耗量定額,為投標項目工程的成本測算打下基礎。施工企業要在國家計價規范的指導下做好本企業的報價定額,做好企業個體成本的測定,以適應投標報價的需要。有了準確的項目工程成本測算,在投標時才能避免盲目低價競標,消除最低投標價中標后發生虧損的現象。對于業主在工程招標中變相壓價,建設主管部門應加強督察,引導業主在保證質量、工期的前提下,選擇經評審的最低投標價中標。對于評審專家庫中的造價專業人員,應加強監督,動態篩選,進而保證在評標中公平、公正地選擇最低投標價中標。另外,還必須委托監理對工程施工質量進行全過程控制。

(3)做好資格審查工作。不僅要對招標人進行資格審查,審查招標人的項目審批手段是否齊全,建設資金是否落實,是否具備評標能力等,還要對投標人進行資格審查,合理地制訂資格標準條件,公開、統一、量化標準,采用通過與不通過的方式審定投標人的資格,可以最大限度地降低資格評審的人為因素影響,也有利于投標人及社會對投標活動的監督,并保證了有效的投標人數量,使滿足資格條件要求的投標人均有機會參與公平的投標競爭。

(4)采用工程量清單報價。工程量清單招投標實行量價分離,風險分擔,確定了市場決定價格的規則。讓所有投標人在工程量相同的情況下公平競爭,使競爭僅限于價格。根據工程量清單的內容,評標人能夠容易地對各投標人報價進行比較和評判、及時發現畸高畸低的報價。

(5)推行工程擔保制度。工程擔保是一種信用擔保,應該作為招標投標制度的配套制度。為防止“低價中標”者中途違約給對方造成損失,結合國際工程承包慣例,可通過引進和改善銀行保函或履約保證金制度,確保工程正常進行。根據工程實際情況,保證金制度主要可以采用投標保證、付款保證、履約保證等幾種形式。

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