淺談城市規劃中的基礎設施規劃

王 婷,徐 川

(成都市勘察測繪研究院規劃所,四川 成都 610081)

1 城市基礎設施含義

城市基礎設施是指城市中為滿足城市發展和城市居民生活需要而建設的各種設施以及相應的機構、系統、組織和服務。城市基礎設施是城市經濟發展中構建和諧社會制度的基本支撐體系,其完備、完善程度直接影響城市生產生活等各項活動的開展和基本公共服務均等化。

城市基礎設施所轄范圍大體可確定為能源、水資源及給排水、交通、郵電通信、環境和防災共 6大系統。城市基礎設施作為一個相對獨立的系統,一般具有 5個特點:服務的公共性和兩重性;效益的間接性和綜合性;運轉的系統性和協調性;建設的超前性和形成的同步性;經營的多樣性和壟斷性。

城市基礎設施是城市綜合服務功能的物質載體,是城市經濟和社會各項事業發展的重要基礎,也是城市現代化水平高低的一個重要標志。城市基礎設施建設關系到城市經濟、社會、資源環境、人口等眾多方面,牽涉到諸多利益的協調,對于城市的可持續發展意義重大。城市基礎設施在城市可持續發展中的地位和作用可以概括為:

(1)是城市賴以生存和發展的基礎;

(2)是城市產生集聚效應的決定性因素;

(3)是城市物質生產和人民生活的一般條件;

(4)是城市發揮作用的物質保障;

(5)是衡量城市興衰和容納能力的標志;

(6)是城市實現可持續發展的基本保障。

2 我國城市基礎設施的發展現狀

目前,我國城市迅速發展,城市基礎設施負荷日益增大。隨著城市化水平的提高、人口規模增長和經濟發展,需要增加大量的水、電、燃料、用地等,城市基礎設施的負荷日趨增大。然而,我國的這些資源是相當有限的,城市基礎設施的超負荷運轉與有限的資源之間矛盾日益突出。同時,我國的城市基礎設施規劃與建設工作仍經常處于分散的、各行其道的狀態,缺少統一的協調與綜合的考慮。

3 對城市基礎設施規劃的幾點認識

3.1 建立城市基礎設施與城鄉和區域協調發展的規劃觀

近年來,由于經濟活動的發展,城市與區域間的關系越來越緊密,交流越來越頻繁。城市的基礎設施規劃建設就不能簡單地就城市論城市,必定要從區域的角度對基礎設施進行整合,才能有效地保障和促進城市和區域的整體發展,統籌城鄉和區域協調發展。城市的公共服務設施,一方面由于區域內和區域間的交流(物資、人才、資金、信息等)的加強;另一方面,由于區域間的技術性基礎設施(如高速公路)的建設,使城市的資源在一定區域內達到一定程度上的共享,周邊地區對城市內的公共設施的使用頻率逐年加強。因此,在進行城市社會性基礎設施規劃時,對基礎設施的規模和布局要從城市區域使用的角度出發。單純就某城市考慮其規模及位置是遠遠不夠的,尤其是中小城鎮的社會性基礎設施。

以成都來說,作為新的改革試驗區,推進城鄉一體化戰略,就是要求將傳統的“城市規劃”轉變為城鄉統籌、覆蓋整個市域范圍的“城鄉規劃”,就要求進行城市基礎設施規劃,合理布局城市基礎設施,從長遠規劃建設考慮。這樣不僅有利于保障城市基礎設施的整體性和系統性,而且能夠保證基礎設施的整體性和完整性,避免重復建設,適合當今社會的發展要求,也就可打破歷史上長期城鄉分割體制下的“規劃分治”,對資源進行有利的整合利用,避免重復建設,提高基礎設施使用效率,真正縮小城鄉差距。

3.2 城市基礎設施在規劃中可持續發展問題

城市基礎設施是引導和支持城市增長的一個重要方面。城市增長涵蓋了經濟、文化、娛樂、環境等各方面的內容,即城市的可持續發展。城市基礎設施的結構、數量和形態則已經延伸成為城市增長功能的導向性因素。基于以上原因,城市基礎設施必須與城市發展保持協調。我國現階段的城市的主要環境問題,如交通擁擠、空氣污染、城市垃圾、水污染和城市沉降等,大多數都是由于城市各項基礎設施建設緩慢、缺乏協調性以及環保基礎設施投資落后于城市經濟發展而造成的。要想彌補城市基礎設施供給短缺等問題,提高供給水平,在加大城市基礎設施投資力度的同時,更應注意保證城市基礎設施建設自身各方面的協調發展。

從對我國近年來城市經濟發展和人口增長等方面情況的綜合分析看,城市交通是城市基礎設施建設的重點。解決城市發展問題,首先,應解決城市交通問題。因為交通是國民經濟的基礎產業,是一切經濟和社會活動的載體,是社會經濟活動得以正常進行和發展的前提條件。為適應城市的可持續發展要求,各類城市應根據自身發展的需要,建立交通綜合信息系統,優先發展地鐵、輕軌、市郊鐵路等軌道交通。軌道交通是解決交通擁擠問題的最有效手段,具有運量大、速度快、節約用地、保護環境等優勢。同時,還應該通過城市區域功能的合理布局,以確立減少交通需求的發展模式,發展公共交通,改善交通管理,通過建立先進的交通監控系統、交通信息系統、交通環境保護系統、自動收費系統、交通安全及事故處理系統來改善交通狀況。

城市基礎設施中的交通、通信、能源及環保各類設施之間,不同程度地存在著相互依存、相互制約和互為因果的關系。實現可持續發展,城市各類設施之間應該相互協調,相互補充,平衡發展,形成合理的結構和比例關系,這是城市基礎設施實現可持續發展的基本保證。城市交通、通信、能源及環保基礎設施每個部門的發展都牽動著其他部門的持續發展。城市基礎設施的規劃,就要理清各類基礎設施中環環緊扣的關系,各類設施的建設不能割據似地獨立超前發展,必須兼顧其他,點面結合,協調發展,避免發展中出現“瓶頸”現象。

3.3 城市基礎設施的經濟政策和市場政策

發展城市基礎設施的經濟政策具體包括信貸、資金、利稅、價格、市場等內容。城市基礎設施建設企業都是服務性的,與一般工業企業有著本質區別。它以提高社會效益為主要目的,并非營利性質,因此必須采用各種經濟調節手段及其他優惠和扶植的經濟政策,在部分市政公用設施中推行合理科學的有償使用和服務政策,并實施綜合開發、配套建設的指導方針。同時針對基礎設施各個行業采取適應本行業、本部門的一系列技術政策和經濟政策。例如:在我國城市基礎設施建設中,采取 BOT、BOOT、BOO等融資方式,進行城市基礎設施的建設、經營、再建設。不僅可以改善我國投資結構,吸收大量的國際資本和國民資本,減少政府的財政負擔并避免債務風險,而且可以通過BOT項目這一渠道,引進先進的管理經驗和技術水平,推動我國城市基礎設施建設事業的發展。

3.4 城市基礎設施與城市防災系統的綜合協調問題

城市的各項基礎設施規劃是與相同層次的規劃階段相協調、相匹配的,使之達到協同規劃、同步建設、聯手開發的目的。城市防災系統的綜合指揮、專業防災工程、醫療救護、生命線系統的綜合協調,尤其是生命線系統工程直接涉及交通、供電、通訊等工程專業,更需要有機結合,彼此協作。

4 推動城市基礎設施建設的幾點想法

(1)城市基礎設施規劃向區域整體方向發展。比如:城市水系統規劃必須從流(區)域范圍綜合研究,需要該流域的各城市協同布局;另外城市交通工程、電力系統都體現了區域的特性,其區域性研究工作在其規劃工作中占重要地位。

城市基礎設施總體規劃與城市總體規劃同步,預測 20年的需求和負荷,進行重大主體設施的配置布局,控制未來發展的關鍵點,留有可持續發展的基礎和余地。但重點在近期建設規劃上下功夫,保證近遠期順利過渡,不埋“釘子”、避免“拉鏈”現象,減少重復浪費。

(2)在城市短、中、長期整體規劃時,應參照城市經濟發展、人口增長、居民生活水平等方面預期指標,以決定城市基礎設施建設各子項系統的投資規模、技術水平,以促使城市各項基礎設施的同步發展,最終實現同等投資規模下城市建設功效的最大化。

(3)推動城市基礎設施產業,關鍵是實行政企分離的政府管制體制。并且通過有效競爭,提高基礎設施產業經濟效率,逐步以經濟原理制定為基礎,在基礎設施產業中,建立高效率的的價格管制體制,以刺激降低成本,提高生產效率,使企業追求利潤最大化過程中,不斷自我發展,推動基礎設施建設。另外除城市財政支出、基礎設施運營收入外,尋求發行股票債券向社會集資、向國內外銀行貸款也是基礎設施建設中有效的籌資途徑。

(4)從城市基礎設施布局著手,著眼于進行規劃編制中,把城市基礎建設與城市防災減災系統緊密結合,利用點、線面狀分布的基礎設施,承載一定的防災功能,同時完善城市的生命線工程。“5·12”地震從某種程度上就反映了我國城市基礎設施的現代化程度偏低,生命線系統的防災方面十分薄弱,造成人民生命財產的巨大損失。地震災害過后,更應該對城市防災體系的構建提上議事日程,吸取有益的經驗教訓,在城市綜合防災的總目標下,認真開展對城市生命線系統防災的研究,并落實到規劃、計劃和措施。城市生命線的防災應當在針對主要災害進行防御的同時,考慮對可能發生的其他災害(包括衍生災害和二次災害)實行綜合的防治,同時還應增加資金投入,提高其科技含量,使生命線得到可靠的保障,使城市在安全的前提下得到可持續發展。

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