論水上交通事故責任認定行為的可訴性

文/王 鑫 劉 剛

水上交通事故調查，是海事管理機構代表國家為維護水上交通秩序、保障水上運輸安全、保護公共財產和公民合法權益所進行的行政調查，是海事管理機構為了查明事故發生的原因，依據有關法律、法規和國際公約、避碰規則，根據事故造成損害的程度、范圍，確定事故性質和判明事故當事人責任而依法進行的一系列活動。

海事管理機構在查明事故原因后，要認定事故是責任事故還是非責任事故。責任事故，是當事人有違章或過失行為，其違章或過失行為與事故有直接的因果關系的事故，海事管理機構在查明事故原因的基礎上，需要確認當事人對事故應負的責任。此類水上交通事故責任一般分為全部責任、對等責任、主次責任三種，通常是以責任認定書或其他形式出現。

一、對水上交通事故責任認定可訴性的爭議

近年來，隨著政府信息公開的開展，當事人不服海事管理機構水上交通事故責任認定的情況越來越多，對于水上交通事故責任認定行為的可訴性一直是有爭議的問題。《中華人民共和國行政訴訟法》第2條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”同時第11條列舉了8種人民法院受理的具體行政行為，第12條列舉了人民法院不予受理的4種行為。反對將水上交通事故責任認定行為納入可訴性范疇的觀點主要有兩種，一種認為水上交通事故責任認定是一種準行政行為，不直接影響相對人的權利義務，是一種程序行為，或者可以被視為行政行為的一個環節。因此，其結論只具有證據作用，當事人可以在以后的民事訴訟程序中爭議責任認定的可信度，無須對其提起行政訴訟。另一種觀點認為，水上交通事故調查雖然屬于具體行政行為，但根據法律規定只能由海事管理機構處理，是行政機關最終裁決的具體行政行為，根據《行政訴訟法》第12條規定，不屬于當事人提起行政訴訟的范圍。

二、水上交通事故責任認定行為應當納入行政訴訟的受案范圍

水上交通事故責任認定行為應當納入行政訴訟的受案范圍，理由主要有四點：

首先，準法律行為的行政行為應當作為行政行為的一種，與法律行為的行政行為同屬于行政訴訟受案范圍。根據行政訴訟法的規定，凡是對相對人的權利義務造成影響的職權行使行為，都有納入行政訴訟受案范圍的可能性。即使是準法律行為的行政行為，只要客觀上對相對人的合法權益構成一定的影響，同時又符合其他受理條件，就應納入行政訴訟受案范圍。

其次，水上交通事故責任認定行為具有行政行為的效力。行政行為一般具有公定力、確定力、拘束力和執行為。公定力是指行政行為一經做出，不論其是否合法，即對任何人都具有被推定為合法有效而予以尊重的一種法律效力。確定力指行政行為成立生效后，其內容具有確定性，非法定主體、非法定程序不可隨意變更和撤銷。拘束力是指行政行為成立生效后，其內容對相對人、其他行政機關或組織產生法律上的約束作用。執行力是指行政行為生效后，行政主體依法有權采取一定手段，使行政行為的內容得以實現的效力。水上交通事故責任認定由海事部門做出，在未經上級海事部門依法定程序撤銷之前，對相對人和其他機關均具有約束作為，該認定結論對于海事部門隨后采取的進一步處理行為和海事法院的民事賠償案件審理活動均具有約束效力。因此，水上交通事故責任認定已具備了行政行為的效力特性。

再次，水上交通事故認定行為對相對人的合法權益構成一定影響。水上交通事故責任認定一旦做出后，或者成為海事管理機構對水上交通事故進一步處理的依據，或者成為海事法院審理民事賠償案件的一個最重要的依據。根據《最高人民法院民事審判第四庭、中國海事局關于規范海上交通事故調查與海事案件審理工作的指導意見》的規定，海事調查報告及其結論意見可以作為海事法院在案件審理中的訴訟證據，除非有充分事實證據和理由足以推翻海事調查報告及其結論意見。可見無論是作為依據還是作為證據，該責任認定都已經對相對人在水上交通事故中的責任大小進行了確認，該結論對以后相對人承擔法律責任均有預斷作用。在實際工作中，如果某起水上交通事故情節嚴重，涉及犯罪，公安機關往往會直接根據海事管理機構責任認定對當事人進行拘留，人民檢察院會根據責任認定對當事人追究刑事責任。因此，不應該認為水上交通事故責任認定對相對人權益不產生任何影響。根據行政訴訟法的規定，行政機關的職權行為一旦對相對人的權利義務造成影響，就應允許相對人提起行政訴訟。

最后，水上交通事故調查并非法律規定的行政機關最終裁決的具體行政行為。我國有些法律賦予了行政機關對于某些行政爭議擁有最終裁決權，即由行政機關依法做出最終裁決，當事人不服也只能向做出最終裁決的機關或其上級機關申訴，而不能向人民法院起訴。目前有5個法律作了這樣的規定。《專利法》第43條規定：“專利復審委員會對申請人關于實用新型和外觀設計的復審請求做出的決定為終局決定。”《商標法》第21條規定：“對駁回申請、不予公告的商標，商標局應當書面通知申請人。申請人不服的，可以在收到通告15天內申請復審，由商標復審委員會作終局決定，并書面通知申請人。”《外國人入境出境管理法》第29條和《公民出入境管理法》第15條以及行政復議法都有類似的規定。可見是否為“最終裁決的具體行政行為”法律是有明示規定的。水上交通事故責任認定行為顯然不屬于此類具體行政行為。

三、將水上交通事故責任認定納入可訴性范圍的積極意義

將水上交通事故責任認定納入可訴性范圍，一方面可以更好地保護行政相對人的權益，另一方面，對于海事管理機構來講，要求海事管理機構做出的行政行為，無論是內容還是程序都要符合法律、法規的規定，可以防止海事行政主體主觀臆斷、武斷專橫地行使行政權力，把海事行政權力放在陽光下行使，接受法律的監督，便于政務公開，確保海事行政權合法、有序地行使。對于加強科學管理，實現有效監管、優質服務的目標具有積極的意義。

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