農民工權益法律保障的缺失及其制度創新＊

賈 靜

(山東政法學院民商法學院,山東濟南 250014)

農民工權益法律保障的缺失及其制度創新＊

賈 靜

(山東政法學院民商法學院,山東濟南 250014)

由于自身原因和外部環境的影響,目前我國農民工權益法律保障嚴重缺失。只有從立法、執法、司法三個層面全面構建法律保障制度,農民工權益才能得到更有效的維護。

農民工;權益保障;處理機制;制度創新

一、我國農民工權益法律保障的缺失

(一)農民工權益缺乏社會保障制度

社會保障制度是市場經濟的“穩定器”、經濟運行的“減震器”和實現社會公平的“調節器”,①肖金明:《傳統與轉型:堅守正義、守護良知和維護榮譽》,《政法論叢》2009年第1期。而我國目前農民工并未享受到充分的社會保障,可見我國目前的社會保障制度存在嚴重不足,缺乏公平合理性。雖然某些省市開始實施最低生活保障,但農民工仍然被排除在外。②陳桂蘭:《城市農民工的權益保障與政府責任》,《前沿》2004年第3期。由于缺乏有效的監督機制以及對于損害農民工權益的嚴厲的懲罰措施,當農民工遭遇工資不能及時足額發放、人格歧視、工傷賠償等問題時,往往使農民工連辛勤勞動的“裸體工資”都不能拿到,更談不上應得的民事補償。

(二)農民工的社會權益得不到尊重

中國農民工處于社會的底層,受文化程度、身份地位、經濟力量等自身條件的限制,其政治參與機會往往很少甚至被剝奪,這樣就造成農民工對政治生活的影響力較低。同時,農民工政治參與權利被忽視、剝奪殃及其他方面,諸如子女受教育、就業、培訓、休息、安全保障等權利都得不到有效和持久的保障。政治生活的最終目標是法律的產生,而法律是政府對公共利益的強制性和權威性分配。強勢群體的參與往往導致法律的制定有利于他們的利益需求,至少不影響他們的既得利益。農民工因其特殊的社會身份而無法參與法律規則的制定,不能使自己的意志體現在法律中,因此,其權利被忽視甚至被剝奪就是“情理之中”的事情了。③許經勇、曾芬任:《農民工:我國經濟社會轉型期的一個特殊范疇》,《學術研究》2004年第2期。

(三)農民工權益受到侵害后得不到有效的法律救濟

農民工權益被侵害之后,由于承擔不起高額的訴訟費而喪失了獲得國家司法部門幫助的權利,這對農民工來說是極大的不公平。農民工權益受損而不能訴諸法律,被迫選擇自己不情愿的“私了”,這并不是農民工法律意識淡薄,而是一種潛在的不平等在作祟。因為他們與雇主之間的不平等地位,迫使其只能接受不平等的結果。我國自 1994年建立法律援助制度以來,已經建立政府法律援助機構 2892個,法律援助專職人員9798名,10多年來共解答法律咨詢 600多萬人次,辦理各類法律援助案件 81萬余件,有 130余萬人得到了法律援助服務。④韓宏偉:《論農民工權益的缺損與法律保障》,《蘭州學刊》2007年第6期。但由于法律援助經費短缺,法律援助律師資源不足,大量需要提供法律援助的農民工權益糾紛案件不能得到及時的解決。法律援助是農民工維權時可以利用的最后的制度資源,如果連這一點也做不到,農民工就只能任人宰割了。

二、農民工權益法律保障缺失的原因分析

首先,農民工權益法律保障的缺失有著深刻的社會歷史原因。幾千年的封建統治,傳統的自然經濟,造成了城鄉及鄉村各村落之間的相互隔離。改革開放前實行高度集中的計劃經濟體制,不僅沒有根本改變傳統的隔離局面,農業支持工業發展的政策反而進一步擴大了城鄉差距,加劇了城鄉發展的不平衡性。農村剩余勞動力向城鎮轉移實質上是經濟規律作用下的城鄉平衡。面對城市較好的公共設施和相對務農要高得多的收入,即使在城市受到不公正的待遇,農民工大都也不會放棄打工機會回鄉務農。因此,農民工在我國的產生有著錯綜復雜的社會原因,其合法權益容易被侵害且保護難度大。

其次,政府對農民工的不利政策是其權益缺乏法律保障的主要原因。在發展市場經濟過程中,政府對農民工權益的保護明顯不力。目前一些地方政府過于追求經濟增長,追求政績,熱衷于為資本服務,保護農民工權益的力度不夠。并且各級政府一直認為,農民工進城就業是個人的短期行為,因此,在對待農民工的問題上,忽視他們在當地經濟和社會發展中起的積極作用,片面夸大他們的消極作用。因此,農民工權益法律保護缺失有政府的責任。

再次,城市居民中存在的狹隘的市民文化是農民工權益法律保障缺失的重要原因。某些城市居民始終對農民工抱有偏見,被歧視的陰影總是籠罩在農民工身上。農民工來自農村,由于自身素質的局限,本身存在著或多或少的缺點。但他們融入城市的愿望非常強烈,希望能夠與城市居民平等地生活在一起,并共同建設和創造美好的生活。但在部分城市居民中存在一種狹隘的畸形的文化心理,他們認為農民工是外來戶,是二等公民。農民工的生活方式、生活心理,乃至方言常常會被譏笑和嘲弄。這種不健康的心理,縱容了城市居民對農民工的歧視,農民工的合法權益就很難得到應有的保障。

農民工權益法律保障的缺失,除了外在因素,農民工自身缺乏法律意識和維權勇氣也是重要原因之一。農民工文化素質偏低,法律知識貧乏,法律意識淡薄。很多農民工在自己合法權益受侵犯時,不懂得通過法律手段保護自己。血汗錢被欠后,大多數農民工選擇用反復尋找老板直至把老板找煩的方式來討要工錢,部分農民工用嚇唬等手段對老板施加壓力,只有極少數農民工選擇通過法律途徑解決工資拖欠問題,還有的農民工甚至認為,要不到錢就只好認命。①劉炳君:《論農民工權益的法律保護》,《政法論叢》2007年第2期。因此,要想徹底改變農民工權益缺失的狀況,提高農民工的文化素質和法律意識應是當務之急。

三、中國農民工權益法律保障的制度創新

要構建社會主義和諧社會,實現城鄉經濟社會協調發展,順利實現工業化和現代化,就必須切實維護好、發展好、實現好農民工的合法權益。而完善農民工權益保障制度無疑是保護農民工合法權益最徹底、最有效也是最根本的途徑。

(一)加快農民工權益保障的立法步伐

制定《農民工權益保護法》,通過專門的農民工權益保護立法來形成長效機制。②劉炳君:《論農民工權益的法律保護》,《政法論叢》2007年第2期。在制定農民工權益保護法時,應打破現有思維定勢,賦予農民工實質意義上的平等的人格權,加強政府與社會保障農民工權益的責任,有效保障農民工的經濟利益和政治權益。進一步完善現有的勞動法律體系,針對現行《勞動法》關于農民工權益的規定過于籠統的現狀,盡快制定《反就業歧視法》,保證農民工平等的就業權,明確禁止一切與能力無關的就業差別待遇。抓緊制定《工資支付條例》,建立企業欠薪保障基金制度,依法徹底治理拖欠農民工工資的現象。盡早制定《社會保障法》,將農民工的社會保障納入城市社會保障的范疇。與此同時,還要立法保障農民工子女享受與市民子女平等的接受義務教育的權利。隨著進城務工人員全家流動狀況的日益普遍,隨同父母進入城市的兒童也日益增多。2006年 3月,國務院出臺的《關于解決農民工問題的若干意見》指出,要保障農民工子女平等接受義務教育。輸入地政府要承擔起農民工同住子女義務教育的責任,將農民工子女義務教育納入當地教育發展規劃,列入教育經費預算,以全日制公辦中小學為主接收農民工子女入學,并按照實際在校人數撥付學校公用經費。可以想見,這一行政法規的貫徹實施,必將為下一步的剛性立法提供基礎。

(二)加大保障農民工權益的執法力度

嚴格執行現有保障農民工權益的法律制度。保障農民工權益要解決的不但是立法問題,而且還要加強有關行政執法部門的執法問題,要堅決杜絕“行政不作為”現象。《勞動法》和國務院制定的行政法規等規范性文件中給政府各部門設定的責任,多數屬于積極的責任。行政不作為是相對政府部門的積極責任來說的。為了切實保障農民工的權益,應明確各單位的權限和責任,建立健全執法責任制。

健全和加強農民工權益保障監督制度。結合當前我國經濟社會發展現狀和農民工權益的實際情況,可以從以下幾個方面建立健全農民工權益保障監督制度。首先健全事前管理與干預機制。明令用人單位在建立勞動關系時,必須與農民工訂立書面用工合同,勞動合同必須報勞動行政主管部門備案。同時,充分發揮行業管理機構的行政管理權和行政執法權,對實行許可證制度的行業,建立對農民工傾斜的市場準入制度,應將是否明確保證農民工待遇作為市場準入的前提條件;其次,加強事中監督機制。在勞動過程中,勞動行政執法部門應加大勞動監督力度,加強市場管理,建立農民工工資監控制度和監控網絡;再次,加強事后懲戒機制。有關部門要嚴厲懲戒用人單位的違法行為。在處罰時,不能只對違法企業以小額罰款了事,必要時可暫時吊銷其營業執照,嚴重侵害農民工權益的可以直接吊銷其營業執照。特別是對拖欠和克扣農民工工資的用人單位,要責令限期補發,對于故意拖欠者,依法嚴懲不怠。

(三)切實加強對農民工權益的司法保護

設立勞動法院或勞動法庭專事勞動審判。①鄭瑩:《簡論農民工權益的法律保護》,《光明日報》2007年 5月 2日。勞動關系不同于平等主體之間發生的民事關系,雙方是管理與被管理、雇傭與被雇傭的關系,勞動法律關系有其明顯的特殊性。因此,用民事程序解決勞動爭議并不恰當。借鑒國外勞動爭議司法機構的做法,設立由專業法官和兼職法官組成的特別勞動法院或勞動法庭,按照特殊的勞動訴訟程序處理勞動爭議案件。設立專門的勞動法院或勞動法庭專事勞動審判,有利于提高法院處理案件的專門化程度。同時可加快案件審理的節奏,縮短案件審理周期,逐步建立相關案件的快速裁判機制。

完善勞動爭議處理機制,及時解決涉及農民工的勞動爭議案件。要使農民工的勞動權益得到有效保護,應對現行勞動爭議的司法制度進行改革和完善。我國現行的勞動爭議處理機制是“勞動仲裁—法院訴訟”。實踐證明,這種勞動爭議“先裁后審”的機制不僅耗時耗力,而且因法院審理案件不以仲裁裁決為基礎,使得勞動仲裁和民事訴訟不能有效銜接。同時由于仲裁費、訴訟費、律師費等的發生,提高了農民工維權的成本。因此,應立法廢止勞動仲裁前置程序,代之以裁審選擇自由,縮短爭議處理的時間、減少爭議處理的成本,確保當事人的自由選擇權利得到尊重和體現。②沈磊:《民事訴訟程序的簡易化與小額訴訟程序的引入》,《政法論叢》2008年第4期。

發揮調解機制的功能,及時、有效地維護農民工合法權益。基于農民工權益糾紛法律關系中主體的特殊性和涉及內容的廣泛性,僅靠行政手段和司法裁決是難以解決的。③李強:《關于城市農民工的情緒傾向及社會沖突問題》,《社會學研究》1995年第4期。通過調解解決爭議,不但更有利于化解糾紛,而且可以避免結案后留下“后遺癥”。因此,充分發揮調解制度的功效是十分必要的。在處理農民工權益糾紛時,應在仲裁、審判過程中廣泛運用調解,鼓勵當事人庭前、庭審、庭后和解,同時,應努力構建多元化、多層次的調解組織體系,充分發揮企業調解委員會、人民調解委員會和社區組織的調解功能,最大限度地促使當事人以和解方式解決爭議,消除社會不穩定因素。

落實法律援助制度,加強對農民工合法權益保障的法律援助。法律援助制度能給予經濟困難而又需要法律援助的農民工及時的幫助,這有利于勞動爭議的及時解決,既維護了農民工的合法權益,又實現了法律平等的要求,也促進了社會的安定團結。④朱禮好:《誰幫民工跨越素質門檻》,《中國縣域經濟報》2003年 7月 4日。依照我國《法律援助條例》的規定,各級司法行政部門應將農民工請求支付勞動報酬等案件作為一項法律援助的重要內容,為農民工追討工資等司法訴訟提供法律援助。各類法律援助機構應當簡化手續,及時受理農民工的申請,為其維權提供法律幫助。

(責任編輯:武衛華)

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1003—4145[2010]09—0135—03

2010-03-13

賈 靜 (1967-),女,山東政法學院副教授,研究方向為民商法。