2010:“不變”與“變”的抉擇

從2008年下半年開始，我國為應對國際金融危機的影響，開始實施大規模的結構性減稅。在2008年的減稅規模達到大約2800億元的基礎上，2009年，我國實行結構性減稅演化為更大規模的進一步行動。

一方面，推出了全面實施消費型增值稅、實施成品油稅費改革、取消和停征100項行政事業性收費等新的稅費減免舉措。另一方面，繼續執行2008年已經實施的提高個人所得稅工薪所得減除費用標準、調高部分產品出口退稅率、取消和降低部分產品出口關稅、降低證券交易印花稅稅率并改為單邊征收、暫免征收儲蓄存款和證券交易結算資金利息個人所得稅、降低住房交易稅收等一系列稅費減免政策。從而，拿出了涉及9個稅費項目、共減輕企業和居民負擔約5500億元的“減稅大單”。

將如此減稅規模與我國的財政收支盤子聯系起來并以2009年的預算數字為依據，可以發現，5500億元的減稅規模，大體占到全國財政收入（66230億元，不含從中央預算穩定調節基金調入的505億元）的8.3%和全國財政支出（76235億元）的7.2%。不論從哪個角度看，這都不是一個小數。透過如上的大致清單，我們所看到的新一輪積極財政政策，已不再是停留于理論上的抽象概念，而是看得見、摸得著，具有實實在在內容的一系列具體行動。

諸如此類的各項擴張性財政舉措的陸續推出并逐步到位，無疑是促成當前我國經濟呈現轉折性積極變化的重要力量。如果說，中國經濟率先實現總體回升向好勢頭、有效遏止了經濟增長明顯下滑態勢這一難得成績的取得，主要來源于宏觀經濟政策的拉動，那么，在此基礎上，還可以補上一句話：其中的主要政策力量，就來源于新一輪積極財政政策。

盤點以往實踐經歷的目的，當然是謀劃未來。當我們大致把握了過去一年多來新一輪積極財政政策實踐的基本特點和基本軌跡之后，如下的問題便接踵而來：2010年乃至更長一段時間的新一輪積極財政政策之路該如何走？

按照中央經濟工作會議的部署，如下的兩條顯然已在定論之列：

其一，鑒于當前全球經濟仍存在著相當大的不確定性，國際金融危機的影響依然存在；鑒于當前中國經濟回升的基礎尚不穩固，仍然離不開宏觀經濟政策層面的拉動，保持積極財政政策的連續性和穩定性至關重要。這就是說，已經實施了一年多的新一輪積極財政政策的擴張性取向必須堅持，不應也不能改變。新一輪積極財政政策還有相當長的一段路要走。

其二，宏觀經濟政策本身的特點就是“逆風行事”，它是要隨經濟形勢的變化而適時調整的。取向不變，并不意味著2010年要全盤“照搬”或“復制”過去一年多的政策內容。事實上，即便在過去的一年多的時間里，新一輪積極財政政策的具體內容也是處于不斷調整之中的。也就是說，在保持取向不變的前提下，2010年的新一輪積極財政政策，必須根據變化了的新形勢和新情況，在力度、節奏、重點等諸方面作相應的調整。

“不變”之中有“變”，在“不變”的取向之下醞釀并實施“變”的內容，可以說是2010年乃至更長一段時間內新一輪積極財政政策的一個重要特點。

不妨大致勾勒一下2010年新一輪積極財政政策的總圖景。

從“不變”的角度看，進入“不變”之列的，當然首先是財政上的擴張性取向。既然要延續財政上的擴張性取向，在宏觀經濟大勢未有根本性改變的條件下，便仍然需要“增支”、“減稅”兩個工作同時并用、協同作戰。即是說，兩翼并舉的“全方位”財政擴張格局，也應在“不變”之列。進一步看，既然要保持宏觀經濟政策的拉動效應，在宏觀經濟政策搭配格局未有根本性改變的條件下，便仍然需要新一輪積極財政政策在宏觀調控體系中發揮主要作用。即是說，新一輪積極財政政策的“主攻手”角色，也應是“不變”的。

從“變”的角度看，進入“變”的序列的，應首先是政策的實施重點。迄今為止，就“增支”和“減稅”的主要舉措而言，其基本的著眼點，大都放在了直接增加公共投資或間接拉動民間投資方面。這固然是必要的，但是，既然當前宏觀調控的重點已經由全力保增長轉移到促進發展方式轉變上來，并且，也只有最終的消費需求被真正拉動起來并步入正常軌道，我國經濟的回升才會有堅實的基礎。故而，無論“增支”還是“減稅”，當前最需要調整的，便是把新一輪積極財政政策的實施重點，由以往相對偏重投資適時轉移到著力拉動消費需求上來。除此之外，隨著全球經濟逐步走出低谷，最困難的時候已經過去，并且，通貨膨脹預期的壓力已經日漸增大，致力于擴張的新一輪積極財政政策，也應審時度勢，適時地降低擴張力度，相應地放慢實施節奏。

無論是“不變”，還是“變”，對于我們來講，如下的基本事實是不可回避的。那就是，政策的實施成本———財政收支的暫時困難。因為，在反危機的年代，不僅經濟不景氣甚或經濟增速的下調會帶來財政收入的減少和財政支出的增加，而且，基于財政擴張需要而實施的“增支+減稅”的政策安排，更是以財政收支不平衡為前提的。

然而，面對此狀，更需強調放眼全局而不計局部得失的道理。從歷史的軌跡看，必要時寧肯以財政收支的不平衡來換取經濟社會的穩定發展，畢竟是我們在財政政策選擇問題上始終遵循的基本原則。這次也不例外。算經濟社會發展的大賬，若能以財政收支困難的暫時加大換得一個經濟盡快回暖和盡快回歸平穩較快發展軌道的局面，無論從哪方面看，都是值得付出的代價。否則，倘若我們滿足于尚不穩定的經濟回升勢頭且顧慮財政收支困難的進一步加大而動搖繼續實施新一輪積極財政政策的決心，或者，在新一輪積極財政政策的繼續深化和完善問題上裹足不前，那么，且不說經濟增長乏力甚至經濟萎縮的形勢很可能進一步發展，即使單就財政本身的日子而言，由經濟不景氣所帶來的收入下滑、支出上揚的局面也難以根本扭轉。換言之，以財政收支的暫時困難所帶來的，將不僅是經濟的較快平穩發展和經濟發展方式的轉變局面。而且，有了這個基礎，財政本身的日子也才會逐步好過起來。

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要布局好結構性減稅棋子

在過去一年多的反金融危機實踐中，作為積極財政政策的兩大工作線索之一，結構性減稅一詞不脛而走且扮演了十分重要的角色。進入2010年，在繼續實施的積極財政政策的棋盤上，顯然少不了與結構性減稅有關的棋子的布局。

問題是，2010年的結構性減稅，不僅要立足于已經發生重大變化的經濟形勢這一新背景，而且，要同已經密集出臺的一系列減稅舉措相銜接，故而，它肯定要凸顯出一些不同于以往的新特點。

梳理一下過去一年多來的結構性減稅舉措可能是必要的。這可以分別對2008年和2009年兩個預算年度來說。

2008年推出的減稅項目共有10個，涉及大約2800億元的稅收收入規模。這包括：內外資企業所得稅法合并、提高個人所得稅工薪所得減除費用標準、暫免征收儲蓄存款和證券交易結算資金利息個人所得稅、降低住房交易環節稅收負擔、調高部分產品出口退稅率、取消和降低部分產品出口關稅、下調證券交易印花稅稅率并改為單邊征收、調整汽車消費稅政策、允許困難企業階段性緩繳社會保險費、降低四項社會保險費率等。

在此基礎上，2009年推出的減稅項目共有9個，涉及大約5000億元的稅收收入規模。其中包括，全面實施消費型增值稅、實施成品油稅費改革、取消和停征100項行政事業性收費、進一步完善新企業所得稅法、繼續調高部分產品出口退稅率、取消和降低部分產品出口關稅、繼續實施降低證券交易印花稅稅率及單邊征收政策、繼續暫免征收儲蓄存款和證券交易結算資金利息個人所得稅、繼續實施降低住房交易稅收政策等。

可以看出，迄今為止的減稅項目，大致可以分作兩個層次：一是植根于既有稅改方案而實施的減稅，另一是著眼于應對金融危機而實施的減稅。前者如內外資企業所得稅合并、全面實施消費型增值稅；后者如降低住房交易環節稅收負擔、暫免征收儲蓄存款和證券交易結算資金利息個人所得稅。前者早已寫入了新一輪稅制改革方案，屬于制度安排性質。無論有無金融危機的發生，它們都要啟動、實施。只不過，或是金融危機的發生撥快了它們的啟動、實施時間表，或是金融危機的發生與它們的啟動、實施具有了時間上的巧合；后者則屬于權宜之計、臨時措施。完全是因金融危機的發生、基于反金融危機的需要而推上了啟動、實施的平臺。

注意到兩個層次減稅項目的差異，可以認定，對于它們，在2010年，應當根據變化了的形勢而“區別對待”：植根于既有稅制改革方案的減稅項目，不僅要繼續實施，而且要長期實行下去的。著眼于應對金融危機的減稅項目，則要隨著形勢的變化和實施期限的結束而做“相機安排”。這就是說，在我國經濟已經率先回升向好、宏觀調控的目標已經有所調整之時，單純用于反金融危機目的的減稅項目是可以也應當隨之取消或做出新的安排。

其實，除了上述的兩個層次之外，還可有第三個層次的減稅項目：伴隨于新形勢、新變化的減稅。2010年畢竟不同于2008年、2009年，后金融危機時期也畢竟不同于金融危機之前、金融危機之中，因而，根據2010年以及后金融危機時期的新形勢、新變化而對既有的稅制改革方案做相應調整，或推出新的適應新形勢、新變化的減稅項目，不僅是必要的，而且是必需的。照我看來，相對于前兩個層次而言，起碼在2010年，我們關于結構性減稅的討論重點或重心，應當放在第三個層次上。在這方面，我們可做的文章不少。

比如，基于更加注重推動經濟發展方式轉變和經濟結構調整的需要，可以著手研究并謀劃推進增值稅的“擴圍”行動：在全面實行消費型增值稅的基礎上，將增值稅的覆蓋范圍擴大至建筑安裝和交通運輸業領域，甚至擴大至所有服務業領域。從而，實現不同產業之間稅收負擔的大致均衡。

再如，基于更加注重改善民生、保持社會穩定和諧的需要，可以著手研究并謀劃推進個人所得稅的“綜合制”行動：采取實質性的舉措，盡快增大綜合計征的分量，加速奠定實行綜合計征的基礎。以此為契機，實施“個性化”的所得費用扣除并將其調整制度化。從而，讓高收入者比低收入者多納稅并以此調節居民之間的收入分配差距。

還如，基于更加注重提高經濟增長質量和效益的需要，可以著手研究并謀劃推進資源稅改革和開征環保稅或“碳稅”的行動：結合節能減排的目標并參照國際經驗，加快實施新的資源稅改革方案步伐，建立適合中國國情的環保稅或碳稅制度。從而，為實現2020年單位國內生產總值二氧化碳排放較之2005年下降40%—45%的目標打下相應基礎，積極應對氣候變化，建設資源節約型和環境友好型社會。

諸如此類的事項還可列出許多。上述及可以繼續列出的事項，事關稅收制度與整體經濟社會環境的彼此匹配，牽動2010年以及“十二五”經濟社會的發展大計，必須仔細權衡，全面謀劃。以此為基礎，求得結構性減稅與新一輪稅制改革方案和經濟社會發展戰略的融合與統一。