茅于軾:個稅改革不妨“以俄為師”

我國的稅收征管問題并沒有解決，累進稅的先進性完全是理論上的。我們不妨吸取俄羅斯稅改的先進經驗，重新思考我國的個稅稅制。

國家向老百姓征稅，可以有多種方法。比如人頭稅，是按人頭征收；流轉稅是按交換的額度征收；還有個人收入調節稅（下稱個稅）是按個人的收入征稅。個稅與其他各種稅收相比有什么特點？有什么優缺點？

個稅有兩大優點。第一，它瞄準了誰，誰就得繳稅，不像流轉稅可以轉嫁給別人——如果流轉稅是向商品的出售方征收，出售方很容易把價格提高，有一部分稅負就轉嫁給了消費者。這正是我國的情況。

個稅的第二個也是最主要的優點，是可以調節貧富差距。個稅一般都設計成累進制，收入多的人稅率高一點，收入低的人稅率低一點，這樣就能做到“劫富濟貧”。而且對收入可以作精細微調，一個一個百分點地調，究竟定在什么程度上，可以在議會里辯論，國家能夠非常準確地控制百姓的收入差距。

但個稅又是征收最麻煩、征稅成本極高的稅種。不論稅務局或納稅人，都要花費許多時間和精力去處理。它的征收遠比其他稅種困難得多。如果光考慮政府收入，最省事的辦法是取消個稅，在別的稅種上稍微增加一點就能解決問題。但是正因為個稅具有調節貧富差距的功能，才花費很大的代價保留。

我國的個稅從設計上也是為了調節貧富差距。它將月收入分成10個臺階，每個臺階的稅率不同，從最低的0%（月收入在2000元以下），到最高的45%（月收入在10萬元以上的部分）?？蓪嶋H執行下來卻起了相反的效果——收入最高的那部分人基本上沒交多少稅，稅負主要是由一般的工薪階層負擔。

原因在哪里？

在于稅務局無法察知每個人的月收入。稅務局唯一能夠掌握的個人收入信息是各單位申報的工資，所以只有工資是按章繳納了累進所得稅的。可是高收入的人工資往往不是主要收入，而主要靠財產，比如買賣股票所得、投機黃金所得、開辦公司所得等，這部分的收入稅務局根本無法掌握。結果是理論上先進的累進制所得稅，在執行中其征稅對象僅僅針對了一般收入的工薪階層。

詳細分析我國所得稅的構成可以發現，有一半以上來自工薪所得，其次是小業主和個體戶，也就是馬路邊上擺小攤和開一個小門面商店的人，他們也屬于低收入者。對開大公司的老板、做金融生意的大款、房地產的開發商，就很難征他們的稅。從國際上看，我國的累進稅率比大多數國家的更高一些，可是我國的個稅收入只占總稅收的7%，別的國家能占到一半左右。我國真正的富人的個人收入調節稅沒有征收上來，累進稅變成了累退稅。

拿個稅收入占百姓可支配收入的比例看，現在大約只有2.5%；從個稅收入占國家GDP的比例來看，只有1.2%。而我國個稅的目標稅率約為20%（大部分非工薪收入的稅率為20%）。作為比較，可以看看美國，它的個稅稅率比我國低得多，但政府從個稅得到的收入是GDP的10%，是我們1.2%的8倍。這進一步證明了在我國個稅征收中存在著極大的漏洞。我國多數稅務專家估計個稅只征收了一小部分，大部分高收入者的收入調節稅并沒有征收到。

怎么辦？

加強征管是一般的答案。可多年來加強的結果并沒有顯著的改進，說明這條路極其困難。最近芝加哥大學的《政治經濟學雜志》在2009年第3期總結了2001年俄羅斯個稅改革的經驗，這給我們很大的啟發。俄羅斯以前也是實行累進所得稅制，起征點為年收入3168盧布，在此以上到5萬盧布的稅率為12%，5萬-15萬盧布的稅率為20%，超過15萬的那部分稅率為30%。改革以后起征點提高到4800盧布，而且取消了所有高于12%的稅率，改為統一12%的所得稅率（外加1%的社會福利基金）。按理講，起征點提高了，高稅率取消了，稅收收入應該大幅度降低，可事實上改革后當年的稅收增加了25%，而當年的GDP只增加了5%。這是由于降低了稅率，原來逃稅的人變為繳稅，所以總稅收才能增加。

我國的情況與俄羅斯很相似，都是從計劃經濟轉向市場經濟，老百姓過去都是不交個人所得稅的，征管都很薄弱。俄羅斯降低稅率反而增加了稅收收入的道理是強加征管不如讓人們自發遵守。低稅率配以強征管必定能收到效果。從理論上講，累進稅制是一個先進的稅制，但只在征管問題解決后才是先進的。我國的征管問題并沒有解決，累進稅的先進性完全是理論上的。因此，我們不妨吸取俄羅斯稅改的經驗，重新思考我國的個稅稅制。等稅務機關掌握了高收入者的收入情況之后，再轉成累進稅制，可能是一條走向成功的道路。

要明白俄羅斯稅改為什么成功，還必須認識到逃稅的積極性和稅率的高低有關，稅率越高越想逃稅。同時個稅的征管又非常困難，不如讓納稅人自己愿意依法納稅。要想讓納稅人從逃稅到依法納稅，光降低稅率也是不夠的，還要加強懲罰力度。不過加強懲罰是有成本的，需要更多的稅務干部、更嚴密的征管條例。而且每一個個案都要投入許多人力物力，才能夠把事情搞清楚。尤其要考慮，越是懲罰起作用，也越帶來貪污腐化的機會。稅率越高，納稅人更愿意行賄，稅務官有更多的機會受賄。這是在我國更需要考慮的一點。

我們比較下世界各國的稅率，發達國家，它們的征收制度很健全，偷漏稅的很少，所以邊際稅率較高，我國征稅的漏洞很普遍，但最高的邊際稅率不比它們低，偷漏稅就是必然的。俄羅斯在稅改前的最高邊際稅率也只有30%，尚且偷漏稅嚴重，我國的最高邊際稅率比俄高出一半，怎么能沒有偷漏稅呢。可見我國現在的個稅設計完全沒有考慮邊際稅率和偷漏稅之間的關系，片面認為只要提高稅率就能把富人的稅收上來，是一廂情愿的設計思想。

自俄羅斯稅改成功之后，世界上又有20多個國家采用了統一稅制并降低稅率，取得不同程度的成功。但是我估計這個理性的改變不容易在我國實施。因為要降低高收入者的稅率，大概是通不過的。從這一點看我們不得不佩服俄羅斯政府的果斷稅改，也羨慕俄羅斯百姓對政府的信任——能夠接受表面上有利于富人，而實際上更公平的稅制改革。

記者：從財稅體制改革的角度看，稅負的減少和稅種的增加之間應該遵循什么樣的一些原則？應該怎樣看待中國的稅負問題？

高培勇：經過減免，中國現在一共有19種稅，其中固定資產投資方向調節稅是暫免征收的，有效運行的一共有18種稅。從總體上講，稅制改革的方向就是12個字：簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管?！昂喍愔啤本褪嵌惙N不要太多。我認為，在全球范圍內做比較，20個左右的稅種不是一個繁瑣的稅制。

其實，稅制的繁瑣和簡化只是形式，更重要的還是要體現政策的目標和稅收本身的功能。就總體而言，看待中國百姓的稅負不能偏向總量，而要注重結構。就總量而言，2009年中國的宏觀稅負水平，就是稅收收入占GDP的水平，在20%上下。如果把非稅收入，把游離于預算之外的收入加進去，也就在30%左右。如果把能夠統計在冊的其他收入也都計算在內，可能會超過30%。但關鍵不在總量，而在結構。結構在哪？首先一個大的結構就是預算口徑問題，我們希望把各方面政府收入都統一納入預算當中來，使我們的宏觀稅負水平能夠更確切地反映企業和居民的負擔狀況。另外，不同產業之間稅負要均衡，促進服務業更快發展；不同收入群體間的稅負要均衡，讓高收入者多納稅，低收入者少納稅。在這樣的前提下來討論稅負問題我覺得是有裨益的，因為政府的支出規模和職能格局就在那里，單純討論稅負的減少是很難做到的。

記者：從2003年開始，深化財稅體制改革已經進行了6年有余。這6年中，既有2008年開始實施的內、外資企業的所得稅制度統一，又有2009年實施的全國增值稅轉型改革。中國當前財稅體制最需要改革之處還有哪些？

高培勇：最重要的是《預算法》修訂應該盡快破題。《預算法》是統管財稅所有法律的根本大法。現行的《預算法》是1994年推出的，當時的經濟環境與現在相比，已經發生了很大變化。2010年要把《預算法》的修訂放在特別重要的位置，在此基礎上研究其他法律的改革問題。

“跑部錢進”應終結

記者：深化財稅體制改革和完善公共財政體系，離不開中央和地方財政體制的健全。近日，胡錦濤主席也提出，“要按照調動中央和地方兩個積極性的原則，健全中央和地方財力與事權相匹配的財政體制?！痹谶@方面，未來會有哪些改革方向？

高培勇：經過這些年的改革，中央和地方的財政體制安排的路子越來越清晰了。中國是單一制的國體，不要指望給地方政府以稅收立法權，這是越來越看得清楚的。正因為這樣，現在談到體制問題的時候，原來叫“財權與事權對稱”，現在叫“財力與事權對稱”，目的就是為了走出認識上的誤區。

同時，中國又不是一般意義上的單一制國家，而是帶有中國特色的單一制國體。地方的財政很多要靠中央的轉移支付來實現。比如，2009年的預算中，全國省以下地方支出的38%要靠中央政府的轉移支付來彌補，中西部地區省以下地方政府支出的54%要靠轉移支付彌補。這實際上就告訴我們，中國的財力配置格局應該是什么樣的狀況。現在需要解決的問題是，在轉移支付的作用越來越大的條件下，要盡快將轉移支付納入制度化和規范化的軌道。不要演變成“跑部錢進”，而是讓地方政府能對自己的收入有一個大致穩定的預期。

記者：在信貸政策寬松的背景下，去年曾出現“地方政府融資的狂歡節”，地方舉債融資的規模迅速擴大，也引發了許多爭議。應怎樣看待地方政府融資問題？

賈康：我認為，地方政府融資的發展，在市場經濟和分稅分級財政體制模式下，有其必然性，對其做出簡單禁止是行不通的，所以大思路上應回歸大禹治水“堵不如疏”的古老智慧，疏堵結合，重堵，更重疏。

具體來說，應該“治存量，開前門、關后門、修圍墻”，打造一套可控風險和可持續的地方“陽光融資”的制度和法紀。地方政府融資應當是有透明度的、受法紀約束的、依托于制度規范和受公眾監督的。當務之急，一是應強化國家綜合部門自上而下對各地融資規模的監督、指導、協調；二是應強化地方各級人大、政協對政府融資的審批與制約；三是應強化金融市場監管部門、審計部門對于政府融資活動的監控、審計；四是應提倡、鼓勵地方政府融資主體內部的自律和加強管理。相關的制度內容，可先形成一些粗線條的文本，再于動態中不斷完善、細化。

記者：在目前的中國國情下，如何理解納稅人的權利和義務？

賈康：自新中國成立至改革開放之前的30年內，除建國之初的幾年外，經濟社會是在一種趨向“無稅”的狀態中運行的，這直接導致全民納稅意識淡薄。改革開放后，隨著各項稅收制度的不斷建立，企業的納稅意識逐漸有所增強。但對于居民個人來說，意識到自己的納稅人身份要更晚些。1994年稅制改革使個人所得稅覆蓋低收入階層之外的所有居民時，普遍存在的民眾納稅意識淡漠、偷逃稅比率高現象，便與稅收的規范性要求形成一種刺目的反差。從長遠看，在市場經濟中，培養公民的納稅意識是一項十分重要的工作，社會誠信度包括納稅誠信度，對市場經濟的建立和完善是至關重要的。同時，居民納稅意識的提高，對于促進我國預算管理的公開、透明和法治化、民主化，也至關重要。

記者：開征新稅種要經過哪些程序？是否要經過全民討論？

高培勇：在中國的稅法體系中，開征新稅種的方式有三類：一類是最高層次的全國人大立法，第二類是行政法規，國務院立法，第三類就是由財政部和稅務總局推出的法規。當我們談論開征新稅種的時候，關鍵是將它納入到哪一個層面上去。一般來講，都限于前兩個層次，不會由財政部和稅務總局推出新的稅種。