改革開放初期深圳經濟特區向中央要權紀實

新中國成立后，逐漸確立了高度集中的計劃經濟體制，在中央與地方的關系上表現為中央權力高度集中，地方缺少自主性、獨立性和靈活性。改革開放后，中央在行政體制安排上試行了經濟特區，并對經濟特區下放了一系列權力。深圳經濟特區作為最早建立的特區，更加受到中央的重視。1983年2月，胡耀邦視察深圳特區時指出：特區工作要“特事特辦，新事新辦，立場不變，方法全新”。深圳經濟特區的地方官員一方面能夠及時把握中央領導的講話精神，善于靈活運用各種方式，包括越級向中央直接匯報工作、寫內參等方式，向中央要“尚方寶劍”：另一方面，他們勇于探索，敢于創新和突破，形成許多新的制度安排，并通過實際績效最后獲得合法性，獲得中央的認可，向中央要得更多的權力。

一、直接向國務院和全國人民代表大會要權

“特區是中國的特區”，在中國設立經濟特區，不是某一個省的行為，而是中央的行為。正如谷牧所說，“舉辦經濟特區是小平同志倡議、中央決定、全國人大常委會立法、國務院組織實施的一樁大事”。深圳作為中國最早建立的特區，不僅直接受廣東省委、省政府的領導，也受到了中央的直接指導。中央專門指定國務院副總理谷牧負責經濟特區的事務工作，并組建了國務院特區辦公室，作為國務院管理特區工作的直屬辦事機構。這樣，深圳經濟特區在實踐中遇到不能解決的問題，需要中央進一步放權時，就直接向國務院和全國人民代表大會要權。比如，深圳經濟特區直接向中央要“立法權”。

建立特區的一個重要目的就是吸引外資，發展經濟。同外商打交道，必須按照國際規則“打籃球”，必須有法可依，依法辦事。1981年11月26日，第五屆全國人大常委會通過了《關于授權廣東省、福建省人民代表大會及其常委會制定所屬經濟特區的各項單行經濟法規的決議》，授權廣東省、福建省人民代表大會及其常務委員會，根據有關的法律、法令、政策規定的原則，按照該省各經濟特區的具體情況和實際需要，制定經濟特區的各項單行經濟法規，并報全國人大常委會和國務院備案，開創了中央授權地方立法的先例。從1981年至1992年6月，在省人大獲得立法權的十余年間，深圳市共起草上報有關經濟法規30多項，經批準頒布實施的有23項，其中廣東省人大常委會通過頒布的19項，國務院批準頒布的4項。這遠遠不能適應特區發展的需要。為緩和法規之嚴重不足，深圳市政府先后頒布了500多個規范性“紅頭文件”。但在國際視野下，政府文件只是“土政策”，外商對這些政策的連續性、穩定性心存疑慮，擔心投資權益不能得到保護，影響其投資的熱情和信心。深圳特區的決策者和建設者清楚地意識到，只有自身擁有立法權，才能改變立法嚴重滯后的局面，建立外向型經濟和市場經濟的“游戲規則”。1988年1月，深圳向國家提交了《關于請求全國人大常委會授予深圳市人民政府制定深圳經濟特區行政法規的權力的報告》。中央對此十分支持，同意給深圳立法權。中央體改委派小組到香港考察，并到深圳與有關同志商量相關事宜，最后形成“授予深圳立法權”的議案，決定議案由國務院提交給全國人大。1989年3月17目，國務院向第七屆全國人民代表大會提出了《國務院關于提請授權深圳市制定深圳經濟特區法規和深圳經濟特區規章的議案》。這項議案遭到上海市人大代表團和廣東省人大代表團的強烈反對。上海方面認為廣東已經有立法權，深圳又有很多優惠政策，如果再給深圳立法權，將進一步擴大政策差距。而且當時深圳還沒有成立人大及其常委會，沒有“戶口”就先給“糧票”的做法是十分不妥的。廣東省人大也認為這不利于法治的統一。后經過全國人大委員長會議決定：授權全國人大常委會在深圳依法選舉產生人大及其常委會后，再對上述議案進行審議。1990年12月22日，深圳市依法選舉產生第一屆人民代表大會及其常委會。此后，為了繼續爭取立法權，深圳以市委的名義先后邀請了100多位全國人大常委會的委員們到深圳考察，給他們做“思想工作”，爭取他們的理解與支持。1991年底，深圳再次以書面形式向全國人大提交議案。1992年7月1日，七屆全國人大常委會第26次會議審議通過了《關于授權深圳市人民代表大會及其常委會和深圳市人民政府分別制定法規和規章在深圳經濟特區實施的決定》。通過艱苦不懈的努力，深圳最終獲得了立法權。

二、借中央領導到廣東組織召開會議或者視察深圳經濟特區的機會，向中央要權

深圳經濟特區是中國經濟體制改革的實驗田和對外開放的“窗口”，是我國幾個經濟特區中建設最早的，也是發展最好的，受到了中央的高度重視和支持。一方面，中央多次在廣州、深圳召開經濟工作會議，為經濟特區的建設出謀劃策。另一方面，自從深圳經濟特區建立以來，它就成為國家領導人參觀和視察最多的地方。深圳經濟特區的領導善于把握一切時機，包括借中央領導到廣東組織召開會議或者視察深圳的機會，向中央領導匯報工作，爭取權力。他們在接待和匯報工作的過程中，可以跨越行政級別的限制把許多問題直接交給中央決策中心，而中央決策中心也可以對經濟特區的工作給予及時的肯定和支持。正如著名學者傅高義所說：“他們在參觀、詢問地方官員并在特區的公民中出現之后，就會繼續提供高層次的支持。”比如，袁庚借谷牧在廣州開會以及視察深圳的機會，向谷牧和中央組織部爭要人才招聘權，在全國統一招聘干部。

蛇口工業區開發初期面臨的一個嚴重困難就是缺乏人才。為此，袁庚想在用人問題上進行一次改革，采取香港企業的用人辦法——公開招聘。1980年3月24--30日，受黨中央、國務院委托，谷牧主持在廣州召開廣東、福建兩省會議，檢查總結中央1979年50號文件的貫徹執行情況。借此機會，3月28日，袁庚就工業區羅致人才問題，親自給谷牧寫了一份報告。報告指出：“關于蛇口工業區自營、合營企業所需之中方專家(包括董事長)、工程師、技師、懂外文的財務會計等專門人才的羅致問題，根據您3月26日講話‘可以登報招聘、招考，不合格的不要：錄用后違反勞動紀律、經教育不改，最后達不到要求的可以解雇。’我們對此完全擁護。這樣做不僅可選真才，開風氣之先，而且可杜絕后門，用人公允。此外是否要加上一條，即對各應聘應考專業人才，其所在單位在其本人自愿原則下應予以支持鼓勵，不要加以為難。”當天，谷牧在自己的名字上畫了一個圈，并批示：“我同意。據此同有關方面交涉。各方均應支持你們。”袁庚拿到谷牧的批示，馬上派員到北京、上海、武漢、廣州等地，公開招聘人才。然而有的應聘者，原單位不放。于是，1982年3月29日，袁庚借谷牧視察深圳之際，再次向谷牧及中央組織部呈送了一份報告。報告指出：對專業人員的羅致，“建議由中組部主持，我區派人協助，在有關省、市、院校實行招考招聘。”谷牧立刻做出批示：“任窮同志：這是選人用人的一個新的路數，我看應當支持特區繼續實行，請酌。”有了谷牧和宋任窮的批示，中組部干部調配局最終同意了蛇口工業區的請求，支持蛇口從各地商調人才，除邊遠地區與貧困地區外，允許工業區在全國13個城市招兵買馬，并為蛇口開具了13張組織介紹信。1982年12月3日，中共中央、國務院批轉了《當前試辦經濟特區工作中若干問題的紀要》，明確指出要幫助特區解決所需的干部和專門人才。并提出了具體的解決辦法：“一是允許特區在中央組織部的安排下，在內地招聘一些專門人才；二是請教育部選幾個高等學校設立有關專業，培養一批人才：三是在每年分配大學生時多給特區一些名額；四是有些項目可與內地合辦，由內地支援技術人才。”這樣，就正式賦予了特區的人才招聘權，打破了“干部私有制”，豐富和壯大了特區的干部隊伍，為特區的發展提供了智力支持和人才優勢。

三、通過寫《內參》清樣，向中央“告狀”的方法，獲得中央的支持，爭取到更多的權力

改革開放初期，中央通過各種方式，給特區下放了很多權力，但在中央各部委掌握龐大資源的情況下，如果僅有中央或省向經濟特區授權和賦權，地方官員不能充分利用體制資源進行有效操作，也無法實現預期目標。正如有位作者所說：“相當多的衙門和既得利益集團堅守計劃經濟的陳規陋習，束縛地方和企業的手腳，人為地割斷生產要素的合理流動，形成一段政令不通的腸梗阻。”為此，深圳經濟特區的領導“膽大妄為”，通過寫新華社《內參》清樣，向中央“告狀”的方法，打破了“腸梗阻”，獲得了中央的支持，爭取到更多的權力。例如，四分錢獎勵風波。

1979年，交通部四航局承建蛇口工業區首項工程蛇口港。工業區指揮部為了調動工人的積極性，提高工作效率，率先對四航局的碼頭工程建設實行定額超產獎勵制度。做法是每人每個工作日勞動定額為運泥55車，完成定額每車獎2分錢，超過定額每超一車獎4分錢。新制度實行后，工人勞動積極性高漲，然而由于受傳統的“左”的思想影響，這種講求效益的做法被指責為資本主義并被勒令禁止。國家勞動總局和交通部相繼發出“紅頭文件”，指出：為了糾正濫發獎金，規定職工每年獎金不得超過一個半月到兩個月的工資。甚至有人指責蛇口“獎金掛帥”是“倒退”。1980~4月，超額獎勵取消，“大鍋飯”重新開始，工業區基礎工程建設計劃第一次出現月季度未完成的現象。5月7日，蛇口工業區建設指揮部向交通部、國務院進出口管理委員會、廣東省委特區管理委員會遞呈《關于蛇口工業區特區基本建設按經濟規律辦事實行定額付酬辦法的請示報告》并附上相關調查報告，提出工業區應該堅持和推廣定額超產獎勵等行之有效的做法，加快蛇口工業區的建設。不到兩周，一份《關于深圳市蛇口工業區碼頭工程停止實行超產獎，造成誤延工期，影響外商投資建廠》的新華社國內動態清樣(第20687號)，送到了胡耀邦的案頭。7月30日，胡耀邦親筆批示：“請谷牧同志過問一下此事。我記得中央討論獎金時，中央并沒有哪位同志同意獎金額不得超過一個半月到兩個月工資額的規定。趙紫陽同志是堅決反對這種硬性規定的。我也贊成他的意見。為什么國家勞動總局能這么辦，交通部也這么積極?看來我們有些部門并不搞真正的改革，而仍然靠做規定發號施令過日子，這怎么搞四個現代化呢?請你順便在財經領導小組例會上提一提。”谷牧同日批示：“請劍南、澤民同志考慮，既實行特殊政策，交通部、勞動總局這些規定在蛇口完全可以不實行。如同意，請通知廣東。”8月1日，定額超產獎勵制度在蛇口工業區再次實行。這樣，深圳特區通過寫“內參”的方式，擴大了人事管理自主權。后來，在1982年12月關于赤灣問題的討論會上，袁庚抱怨“蛇口危機四伏，層層卡，辦事難，香港有些報紙批評我們效率低，弄不好，有可能垮的”，在座的廣東省省長劉田夫就出主意說：“要多寫點《內參》清樣往上捅，中央同志看了《內參》清樣，很有用。”是的，在制度建設不健全的情況下，下情上達要權力往往要通過越級匯報和寫《內參》等多種途徑，靈活處理。

四、向中央要權，中央暫時沒有批復，深圳經濟特區以“特區要特”為由，先試行某些新制度，最后通過實際績效獲得中央對新制度的肯定和認可

深圳和中央二者之間的關系是局部與整體的關系，二者在發展經濟，提高人民生活水平，爭取早日實現四個現代化等方面的根本利益是一致的，但各自也存在著自身的利益，兩者之間的博弈也由此產生。深圳在博弈的過程中，善于靈活執行中央賦予的“特事特辦，新事新辦，立場不變，方法全新”的指示精神，敢闖敢試，在向中央要權、中央暫時沒有批復的情況下，先試行某些新制度，最后通過實際績效獲得中央對新制度的肯定和認可。這一切既需要中央相對寬松的政治環境，也需要地方執政者有極大的政治勇氣。和其他特區相比，深圳經濟特區在改革開放初期無疑擁有極大的勇氣，也為自己爭取到了最大的權力，使深圳的經濟建設和制度創新都走在其他特區前面。

以深圳證券交易所的建立為例。20世紀80年代中后期，隨著深圳特區股份制改革的發展，要求進一步建立股票市場。到1990年初，深圳證券市場各方面工作已經準備就緒。市委書記李灝等人多次進京向中央部門要權，請求中央主管部門盡快批準建立深圳證券交易所，但一直沒有得到批復。此時，李灝等人認為特區不能坐等上面批準下來再建證券交易所，特區要體現在“特”字上，先干了再說。1990年11月22日，在中央尚無批準的情況下，市委書記李灝、市長鄭良玉來到深圳證券交易所，親自拍板啟動深圳汪券交易所。12月1日，深圳證券交易市場試營業。1991年4月11日，在試運行5個多月后，深圳證交所正式得到中國人民銀行總行的批文，對深交所的地位予以“追認”。從某種程度上可以說，如果沒有深圳領導人的膽識和策略，在還沒有批文的情況下，靈活解讀運用特區“特事特辦”的試驗權，就沒有深圳證券交易所。那時，中央的態度是等上海試驗成功了再說，上海證券交易所定在1990年12月19日開業，不可能上海證交所剛開業，中央就批準再搞個深交所的。

這樣的例子很多：比如在外匯調劑方面，1985年12月，深圳在沒有得到國家有關部門的正式批準的情況下，建立了外匯調劑中心。深圳外匯調劑中心的成立在全國是首創，引起各種社會議論。值得欣慰的是，深圳外匯調劑中心正常運作，不僅極大地緩解了外匯的供求矛盾，打擊了黑市交易，還調動了企業擴大出口的積極性，促進了特區的外貿發展。1988年5月，國家外匯管理局正式下文批準設立深圳市外匯調劑中心，并頒發外匯調劑經營許可證，誕生兩年之久的深圳外匯調劑中心，才得到合法的地位。深圳經濟特區外匯調劑中心的建立，改變了我國外匯全部由中央統一調配和使用的管理體制，使得地方也具有了調配使用外匯的權力，是深圳經濟特區通過自己的制度創新和實踐績效向中央要來的權力。

再如，在土地使用方面，深圳經濟特區大膽創新，從土地使用權有償出讓到合作開發，再到土地拍賣，使得國有土地使用權同所有權分離，變土地使用從無償、無期限、無流動為有償、有期限、有流動，被稱為新中國建立土地使用權制度后的“第一場革命”。1987年12月1日，深圳市政府在深圳會堂進行“新中國土地第一拍”，是我國城市土地使用制度的一次重要改革。深圳經濟特區在土地制度改革方面的一系列創新也引起了很大爭議：收取“土地使用費”，被批評為收取地租，上海《文匯報》公開刊登《舊中國租界的由來》，影射特區的“土地出租”就是“租界”，土地拍賣被戴上“違憲”的“大帽子”。但深圳土地制度的改革加快了國有土地的有償轉讓，促進了我國地產市場的形成和發展，最終受到了中央的肯定。1988年4月，全國人大七屆一次會議將《中華人民共和國憲法》第十條規定“任何組織或個人不得侵占、買賣、出租或以其他形式非法轉讓土地”修改為“任何組織或個人不得侵占、買賣或以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依照法律的規定轉讓”。憲法的這一條款的修改，改變了土地全部由國家統一無償調撥的舊體制，肯定了深圳土地管理制度改革的基本做法，賦予了地方政府依法轉讓土地使用權的權力。

五、結語

1980年3月，廣東、福建兩省會議紀要指出：“經濟特區的管理，在堅持四項基本原則和不損害主權的條件下，可以采取與內地不同的體制和政策。特區主要是實行市場調節。”谷牧曾多次說過：

“深圳市委書記、市長，應當是中華人民共和國派駐深圳的‘總督’，這個·總督’的意思就是總的方面他必須按照中央的方針、政策辦事，對中央負責、對省委負責，純屬特區內的行政、經濟事務，他有權決斷；中央統一管理某些業務，在深圳執行中發生了問題，他可以協調，必要時他可以一面裁決執行，一面向中央報告，如果裁決失誤由他負責就是了。”可見，中央對于深圳經濟特區的分權是非常寬泛的：深圳特區在堅持四項基本原則，遵守中國憲法和法律的情況下，在經濟體制改革方面擁有“先行先試”的權力，其地方領導享有“總督”的權力，可以靈活變通執行中央的具體政策。在具體實踐中，深圳特區的地方官員靈活執行中央的指示精神和賦予的經濟管理權限，大膽創新，通過多種方式和途徑，包括向中央直接越級匯報工作、寫內參、制度創新等方式，向中央要取更多的權力，使得深圳的改革和發展遠遠走在其他特區前列。

參考文獻：

①中共廣東省委辦公廳編印：《中央對廣東工作指示匯編》(1979年一1982年)。

②香港招商局編：

《廣東省深圳特區招商局蛇口工業區文件資料匯編》。

③《谷牧回憶錄》，中央文獻出版社2009年7月第2版。

④涂俏：《袁庚傳》，作家出版社2008年3月版。