解密“土地財(cái)政”

房?jī)r(jià)漲成現(xiàn)在這樣，背后有很多推手，“土地財(cái)政”是其中最為重要的制度性因素。

所謂“土地財(cái)政”，主要是指地方政府以出讓土地使用權(quán)而獲得收入，這項(xiàng)收入在地方政府總收入中占相當(dāng)?shù)谋壤?/p>

從地到房的增值

在“土地財(cái)政”的游戲規(guī)則下，地方政府多多少少扮演著“生意人”角色，而生意人沒(méi)辦法不追求利益最大化

依照今年兩會(huì)財(cái)政部提交的報(bào)告，2009年，全國(guó)的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入總額達(dá)1.42萬(wàn)億元（其中地方收入1.3964萬(wàn)億元，中央收入275億元），全國(guó)地方政府的財(cái)政收入為3.258萬(wàn)億元，兩者之比達(dá)到0.4。

而今年4月9日國(guó)土資源部最新公布的國(guó)土資源公報(bào)顯示，去年全國(guó)土地出讓總價(jià)款為15910.2億元，比2008年增長(zhǎng)63.4％。

在1998年房改之前，地方政府幾乎沒(méi)有賣(mài)地收入，而今，這筆“額外”的收入在地方政府的收入總盤(pán)子中占比巨大，人們不得不冠之以“土地財(cái)政”“第二財(cái)政”這樣的專(zhuān)有名詞，以示重視。

本來(lái)，一般意義上的“財(cái)政收入”主要是指稅收。其原理是，為了公平、正義、公共利益以及社會(huì)穩(wěn)定，政府代表從納稅人那里獲得一定的收入，這部分收入用于公用設(shè)施、官員薪水、社會(huì)救濟(jì)等，所謂“取之于民，用之于民”。

公民呢，有義務(wù)納稅；政府呢，并不是想征稅就可以征，另外，也不跟商人一般地謀求稅收最大化。可不可以征稅，該征多少稅，應(yīng)由議會(huì)來(lái)決定；同時(shí)，政府有義務(wù)告知公眾，征了多少稅，錢(qián)都用到哪里去了。

在“土地財(cái)政”的游戲規(guī)則下，地方政府多多少少扮演著“生意人”角色，而生意人沒(méi)辦法不追求利益最大化。

首先，它依靠城市用地公有制壟斷土地所有權(quán)，成為惟一的土地出讓方。它還以法律形式限制“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)和買(mǎi)賣(mài)，不允許農(nóng)地自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)M(jìn)一步強(qiáng)化土地供應(yīng)的壟斷性。

嚴(yán)格地說(shuō)，供應(yīng)土地的“政府”并不“惟一”，因?yàn)橛兄醒胝⑹　⑹小⒖h、鄉(xiāng)等各級(jí)政府，就目前來(lái)看，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的收入集中在市政府、縣政府這兩級(jí)政府手中。

按照市長(zhǎng)韓正的介紹，上海市的收入減去拆遷成本等之后，由市政府和區(qū)縣政府按五五比例分成。其他地方怎么做，相關(guān)信息披露得很少。

從法理而言，城市土地屬“全民所有”，也就是說(shuō)，上海的土地，新疆人也有份，農(nóng)民也有份，只要你是中國(guó)公民，都有份。而且外地人擁有的份額跟上海本地人相等。不過(guò)，從實(shí)踐而言，全民所有的土地，其使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓所得是歸當(dāng)?shù)卣恕?/p>

然后，政府或通過(guò)拆遷，或通過(guò)農(nóng)地轉(zhuǎn)化，獲得土地資源；

其后，做一些“三通一平”的工作，再配之以必要的配套，把土地變成“熟地”；

最后，通過(guò)所謂“招拍掛”等方式，出讓土地，大體上是出價(jià)最高的人獲得土地。此后，政府再把轉(zhuǎn)讓土地的收入投入到城市基礎(chǔ)建設(shè)中去，像商人一樣進(jìn)行所謂的“經(jīng)營(yíng)城市”，讓“熟地”進(jìn)一步增值。

下面的鏈條跟政府直接關(guān)系就不太大了：地產(chǎn)商批發(fā)到土地使用權(quán)，建成房屋，再次實(shí)現(xiàn)土地增值；然后，把批發(fā)來(lái)的土地以及地上的房屋賣(mài)給老百姓，完成最終銷(xiāo)售。

土地價(jià)值“躍遷”

以全國(guó)樓市總價(jià)值60萬(wàn)億元估算，2009年樓市總價(jià)值最少上漲了6萬(wàn)億元，而去年全國(guó)投入的基礎(chǔ)建設(shè)總金額也就1萬(wàn)億元，憑空多出來(lái)5萬(wàn)億元由所有已經(jīng)擁有房屋的人瓜分，事實(shí)上造成了有房人和無(wú)房人兩個(gè)階層

從上述鏈條里可以看到，最終房?jī)r(jià)在形成過(guò)程中，產(chǎn)生過(guò)兩次“躍遷”，對(duì)應(yīng)著兩個(gè)最大的獲益人：地產(chǎn)商和政府。

仍以2009年為例，全國(guó)商品房銷(xiāo)售總額高達(dá)4.39萬(wàn)億元，以行業(yè)平均凈利潤(rùn)率10％匡算（具有代表性的地產(chǎn)商萬(wàn)科2009年銷(xiāo)售毛利率為29％，凈利潤(rùn)率為10.8％），地產(chǎn)商攏共從老百姓那里賺取了4000多億元（實(shí)際數(shù)字應(yīng)該大過(guò)4000億，因?yàn)槿f(wàn)科相比囤地少，未能充分分享土地上漲帶來(lái)的利潤(rùn)）。

蓋房子也不是高科技，沒(méi)什么特別的技術(shù)壁壘，利潤(rùn)這么高，根子不在地上的房屋，而在于土地本身，而土地是從政府手上獲取的。總體來(lái)說(shuō)，地產(chǎn)商發(fā)財(cái)?shù)拿孛芫驮谟谕恋氐呐l(fā)價(jià)和零售價(jià)巨大的價(jià)差。

當(dāng)然，有一部分地產(chǎn)商擁有特有的技術(shù)和服務(wù)，他們能享受到除了土地批發(fā)零售差之外的額外一筆利潤(rùn)，不過(guò)，這部分在行業(yè)總利潤(rùn)中占比很小。

高房?jī)r(jià)的另外一個(gè)受益者是政府。政府賺的當(dāng)然也是土地的錢(qián)，跟地產(chǎn)商類(lèi)似，這個(gè)錢(qián)的來(lái)源也在于價(jià)差：拆遷前后的土地有巨大的價(jià)差。

2009年，全國(guó)土地收入為1.42萬(wàn)億元，而拆遷、補(bǔ)助農(nóng)民收入的支出為5180億元；2008年的數(shù)據(jù)是，土地收入1.0375萬(wàn)億元，拆遷、補(bǔ)助農(nóng)民費(fèi)用為3778億元。粗略來(lái)算，政府花1塊錢(qián)，從農(nóng)民那里買(mǎi)來(lái)地，從城鎮(zhèn)居民拆遷獲得地，轉(zhuǎn)手賣(mài)給地產(chǎn)商，可以獲得3塊錢(qián)。

各地的情況也不盡相同。北京市財(cái)政局新聞發(fā)言人孟景偉曾對(duì)媒體表示，北京的土地出讓收入中有大約20％用于彌補(bǔ)土地開(kāi)發(fā)整理成本；在上海，韓正表示，2009年73％的土地出讓收入都補(bǔ)償給拆遷戶(hù)了。

產(chǎn)生如此大的差別，很可能是統(tǒng)計(jì)口徑的問(wèn)題，因?yàn)橄嚓P(guān)信息披露有限，很難分辨其中的真?zhèn)巍Ｈ珖?guó)數(shù)據(jù)應(yīng)該比較靠譜，也就是大約拆遷戶(hù)拿到三分之一，政府拿到三分之二。

當(dāng)然，這三分之二主要用于城市公共建設(shè)、廉租房建設(shè)、農(nóng)用地開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目了，其中最主要的就是城市公共建設(shè)（北京市的例子是，2009年這部分支出占64.6％）。

這幾年因拆遷而導(dǎo)致了一系列的暴力事件，背后的原因就在于此：雙方都非常清楚，那不是拆房子，而是搶錢(qián)。

至此，不考慮腐敗因素（土地是中國(guó)最容易產(chǎn)生腐敗的一個(gè)領(lǐng)域），政府做了什么讓土地價(jià)值發(fā)生“躍遷”呢？

自然是基礎(chǔ)設(shè)施。包括道路、地鐵、水、電、煤氣、醫(yī)院、學(xué)校等等的建設(shè)，大筆錢(qián)砸下去，土地自然升值，周邊的房屋也會(huì)升值。去任何一個(gè)城市，都能看到，地鐵沿線(xiàn)的房子價(jià)格高，學(xué)校邊上的房子價(jià)格高，這些升值的背后是政府的各種投入。

另外，拆遷本身讓住房跟城市基礎(chǔ)建設(shè)有了“重組”機(jī)會(huì)，借助更先進(jìn)的技術(shù)和規(guī)劃，這個(gè)“重組”過(guò)程也會(huì)讓土地產(chǎn)生升值。比如，很多城市都是歷史中形成的，建筑理想與道路、公共設(shè)施的搭配未必合理，現(xiàn)在拆遷了，面對(duì)的是可以畫(huà)最美圖畫(huà)的一張紙，這為“重組升值”提供了可能性。

而政府投入與房?jī)r(jià)上漲之間，并不是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。不是說(shuō)政府投了一塊錢(qián)，老百姓的房屋就升值一塊錢(qián)。

仍以2009年為例，全國(guó)商品房?jī)r(jià)格估計(jì)至少上漲了10％（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)是1.5％，但實(shí)際上很多地方的漲幅超過(guò)40％）。以全國(guó)樓市總價(jià)值60萬(wàn)億元估算，2009年全國(guó)樓市總價(jià)值至少上漲了6萬(wàn)億元，而去年全國(guó)投入的基礎(chǔ)建設(shè)總金額也就1萬(wàn)億元，憑空多出來(lái)了5萬(wàn)億元，這5萬(wàn)億元由所有擁有房屋的人瓜分，事實(shí)上造成了有房人和無(wú)房人兩個(gè)階層。

多出來(lái)的5萬(wàn)億元中，一部分是泡沫。不過(guò)，也應(yīng)該有一部分是由于基礎(chǔ)建設(shè)“重組”了城市，產(chǎn)生了超出基礎(chǔ)建設(shè)投資本身的價(jià)值。

從時(shí)間上來(lái)說(shuō)，地方政府先出讓土地，才獲得了可以做基礎(chǔ)建設(shè)的資金，俟基礎(chǔ)建設(shè)完工，又需要一個(gè)時(shí)間。這樣，在事實(shí)上造成了城市土地的升值是逐步完成的，這也在客觀(guān)上造成了城市房?jī)r(jià)的逐步上漲。

監(jiān)督與信息公開(kāi)

在“大干快上”背景下，在資金奇缺條件下，內(nèi)地選擇了香港式的“土地批租”制度，選擇了“土地財(cái)政”，但是，卻缺乏香港式的民主監(jiān)督和信息公開(kāi)

跟土地相關(guān)的政府官員最容易出現(xiàn)貪腐。

以上海為例，原房地產(chǎn)管理局土地利用管理處處長(zhǎng)朱文錦、原房屋土地資源管理局副局長(zhǎng)殷國(guó)元先后因腐敗問(wèn)題被捕。剛剛宣判的原普陀區(qū)區(qū)長(zhǎng)蔡志強(qiáng)受賄金額中，地產(chǎn)商也“貢獻(xiàn)”了相當(dāng)大的比例。偶然地倒了一個(gè)樓，背后也查出一大堆腐敗問(wèn)題。

并不是因?yàn)檫@個(gè)領(lǐng)域“人傻、錢(qián)多”，而是跟監(jiān)督不力，透明度不夠有關(guān)。

內(nèi)地的“土地批租”制度來(lái)自香港地區(qū)，香港之所以實(shí)行“土地批租”制度，是有歷史原因的：占香港土地大部分面積的新界地區(qū)，是英國(guó)殖民者當(dāng)年從清政府手中租賃而來(lái)。教科書(shū)上說(shuō)，那是英帝國(guó)于1898年強(qiáng)行要求清政府簽訂《拓展香港界址專(zhuān)條》，租期99年，租金不詳。這也成為1997年中國(guó)政府收回香港的一個(gè)重要依據(jù)。

從法理上說(shuō)，至少對(duì)于新界地區(qū)而言，香港政府并不擁有土地的所有權(quán)，所以不能賣(mài)地（這跟美國(guó)的土地私有制不同），香港政府只能算是批發(fā)商，從清政府批發(fā)了土地使用權(quán)，然后，再轉(zhuǎn)手批發(fā)給地產(chǎn)商，下面的鏈條就跟我們現(xiàn)在的情況類(lèi)似了。

香港針對(duì)房屋征收兩項(xiàng)相關(guān)的稅：差餉和地租。分別為房屋合理租金的5％和3％。（內(nèi)地相當(dāng)這塊的稅收叫“房產(chǎn)稅”，征收房租的12％和8％，其中8％適用于居住用房，與香港不同的是，內(nèi)地對(duì)自住房不征稅）。不過(guò)，此項(xiàng)稅收總額并不大。

在美國(guó)，財(cái)產(chǎn)稅（其中最主要的是不動(dòng)產(chǎn)稅）是地方政府最主要的稅源之一。因?yàn)槭峭恋厮接校≌玫夭⒉恍鑿恼种蝎@取，但是需要向政府（州政府和市、縣政府）交稅，其中州政府征收房產(chǎn)價(jià)值的1％至2％，市、縣政府征收0.25％至0.5％。

“土地批租”制度和物業(yè)稅制度各有各的好處。前者的好處在于，可以迅速聚集資金，在金融制度不發(fā)達(dá)的地方，可以幫助地方城市在短時(shí)間里讓基礎(chǔ)建設(shè)上一個(gè)臺(tái)階；后者的好處在于，收入非常穩(wěn)定，把政府從“生意人”的角色中解脫了出來(lái)。

在效果上，“土地批租”相當(dāng)于一次性地征收了若干年的物業(yè)稅；用金融術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，相當(dāng)于對(duì)若干年的物業(yè)稅做了一個(gè)貼現(xiàn)。“土地批租”制度抬高了置業(yè)的門(mén)檻，降低了物業(yè)的持有成本，在客觀(guān)效果上，也有抬高房?jī)r(jià)的作用。

在“大干快上”背景下，在資金奇缺條件下，內(nèi)地選擇了香港式的“土地批租”制度，選擇了“土地財(cái)政”。但是，卻缺乏香港式的民主監(jiān)督和信息公開(kāi)。

在民主制度下，征不征稅，征多少稅，稅收用于什么地方，是需要納稅人同意的。在內(nèi)地也應(yīng)當(dāng)是需要各級(jí)人大批準(zhǔn)。

但是，政府賣(mài)不賣(mài)地，賣(mài)多少地，賣(mài)多少錢(qián)，這卻不需要各級(jí)人大批準(zhǔn)，政府自己就能定。至于每年上萬(wàn)億的土地出讓金使用情況，雖然最近幾年已經(jīng)有一些地區(qū)讓人大代表知道，但是，老百姓還是無(wú)緣知曉詳情。各地都有律師要求政府公開(kāi)相關(guān)信息，結(jié)果通常是不了了之。

如果我們還要繼續(xù)保持現(xiàn)有的“土地財(cái)政”制度，就應(yīng)該考慮為“土地財(cái)政”引入相對(duì)應(yīng)的民主監(jiān)督和信息公開(kāi)制度，而這涉及另一場(chǎng)更復(fù)雜的較量，更艱難的變革。