反壟斷法視域中的公共利益問題

盧炯星 李曉麗

(廈門大學法學院,福建廈門 363105)

[中圖分類號]DF419.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1003-4145[2010]07-0128-03

反壟斷法視域中的公共利益問題

盧炯星 李曉麗

(廈門大學法學院,福建廈門 363105)

[中圖分類號]DF419.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1003-4145[2010]07-0128-03

競爭是促進人類進步的重要手段之一,反壟斷法就是一部關于"競爭"的法律.通過反壟斷法,可以在法律框架下對一些限制競爭的行為或壟斷行為進行規制,并對其他組織或個人起到預防或威懾的作用.我國的《反壟斷法》于2008年8月1日正式實施,該法在總則第1條明確提出,"維護公共利益"是反壟斷法制定的主要目的,并且在具體條款中也規定"公共利益"可以作為反壟斷法豁免適用的依據.本文將對我國及國外部分國家反壟斷法上的公共利益地位和內涵作一探討,以加深對反壟斷法的理解和認識,修正誤解與偏見,科學地指導反壟斷法的實施和完善.

一、公共利益理念是反壟斷法的核心理念

首先,公共利益理念是現代反壟斷法產生的基礎和前提.在傳統民商法中,市場中的人被假想為平等的、自由的、強大的、理性的、自律的,其行為的目的是追求自身利益的最大化,認為人們在追求自身利益的同時會促進他人利益和社會公共利益.但是這一制度設計沒有充分考慮到人們在自然稟賦、社會地位、經濟實力、市場機會及其它方面的具體差異,尤其沒有注意到人性的利己性會侵蝕利他性.①潘志玉《論民法上的公共利益》,《政法論叢》2008年第3期.私人對自身利益的過度追求,不僅會構成對他人利益和社會公共利益的剝奪,也會造成貧富差距、兩極分化等嚴重的社會弊病.隨著社會經濟的發展變化,現代反壟斷法得以產生,它以人的利己性和利他性作為共同的人性基礎發揮雙重作用:既立足人的利己性去激發人們追求自身利益的熱情,又立足人的利他性來遏制人們的利己行為對他人和社會公共利益的侵害.反壟斷法的基本制度設計與傳統民商法有著本質的不同:第一,反壟斷法對私人所有權體現出了前所未有的限制性;第二,反壟斷法也對合同自由原則予以嚴格限制,無論是禁止限制合謀協議、控制企業合并,還是禁止濫用市場優勢地位,這些反壟斷規定都是直接針對合同自由原則這一民商法基本原則的.社會大眾之所以容許反壟斷法逆反傳統民法的基石性原則,其基本原因是人們的法律觀念發生了變化,這些變化主要包括:正義觀念的拓展、社會利益觀念的構建、國家職能觀念的更新.尤其是社會利益觀念的構建,成為支撐反壟斷法基本制度的觀念前提,同時也是反壟斷法限制合同自由和私人所有權的倫理基礎.②李國海:《反壟斷法公共利益理念研究》,《法商研究》2007年第5期.因此,在現代反壟斷法產生及不斷發展變化的過程中,公共利益理念起到了關鍵的思想支撐作用.

其次,公共利益理念對反壟斷法的多元價值有著重要的整合作用.社會主體的需要是多元的、多層次的,因此反壟斷法的價值目標相應地也有多元性與層次性,這是國內外反壟斷法公認的事實.其主要價值目標包括保護競爭、提高經濟效率、保護消費者權益等.在反壟斷法的多元價值體系中,保護公共利益是最高層次的目標,具有概括、補充的作用.具體來講有三個方面,第一,保護公平競爭、提高經濟效率和保護消費者利益與"公共利益"相比較而言,均屬于具體目標,是反壟斷法目標的具體化.最大限度地遏制各種不正當競爭行為并消除其危害,是反壟斷法的初始目的;通過對各種不公平交易行為的規制來維護市場交易秩序,促進公平、自由和有效的競爭是反壟斷法第二層次的目的;而保護消費者利益、促進技術進步和經濟發展,則是反壟斷法的終極目的.①孟雁北:《競爭法》,中國人民大學出版社2004年版,第31頁.第二,公共利益理念是協調反壟斷法具體價值沖突的基準點.當公共利益與其他利益發生沖突時,公共利益優先.第三,保護公共利益目標還具有補充反壟斷執法目標的作用.社會經濟生活是不斷發展變化的,維護公共利益是法律追求的最基本的目標,反壟斷法借助這一目標可以不斷適應社會經濟的新變化.美國反托拉斯法經歷了一百多年仍然有效地承擔著反壟斷的職責正好證明了這一點.

二、反壟斷法對公共利益涵義的界定

如何界定公共利益的確切涵義是法學界爭論較多的問題.各國或地區的立法對此都有意無意地采取了模糊策略,至今尚沒有哪一個反壟斷立法文件對公共利益給予明確定義.從字面上講,社會公共利益不是個別人或者個別群體的利益,而是一種普遍的社會利益.綜合各立法文件和學界的主要觀點,關于反壟斷法公共利益的涵義可作如下概括:第一,公共利益就是所維持的自由競爭的經濟秩序本身;第二,公共利益是確保平等交易權的恢復;第三,公共利益既指自由競爭,又指廣泛的國民利益,即國民經濟之均衡發展;第四,經濟法上的公共利益是競爭秩序的維持和一般消費者利益的保護;第五,是包括比較高層次的生產者、消費者在內的整個國民經濟利益;第六,中小企業者、消費者等經濟的從屬者以及弱者的利益等.

三、反壟斷法公共利益理念的條文化及基本功能

(一)反壟斷法公共利益條款的一般規定

反壟斷法公共利益理念的條文化指的是通過立法將公共利益理念體現為具體的反壟斷法條款.目前發達國家對"公共利益"的界定,主要有《德國民法典》的概括式和日、韓等國的列舉概括式.

德國《反對限制競爭法》第4條規定:"因銷售減少而發生持續的需求變化時,卡特爾當局可因申請將第1條所指類型的就生產、制造、加工或處理方面的合同或決議的批準頒發給企業,如果這些合同和決議為按計劃得到適當的符合需求的生產能力是必須的話,同時它們的執行應遵守考慮整體經濟和公共利益的規則."該法第8條第1款規定:"第2條至第6條的條件雖未出現,但在例外情況下有必要為整體經濟和公共利益限制競爭時,聯邦經濟部長可應申請批準第1條所指的合同和決議."日本《禁止私人壟斷法》第49條第1款規定:"于第48條第1款或第2款'對違法者處理的勸告'規定的情形或者認為有壟斷狀態的情形,認為將事件付諸審判程序符合公共利益時,公正交易委員會可以就該事件開始審判程序."該法第61條同時規定:"相關的國家機關或公共團體為保護公共利益,可以向公正交易委員會陳述意見."英國《公平貿易法》第84條規定:"決定……一個具體事件是否影響或者預計是否即將影響公共利益,壟斷與兼并委員會必須考慮在相關條件下所有出現在他們面前的事件."匈牙利《禁止不正當競爭法》序言規定:"為維護自由和公平的競爭……保護經濟競爭中的公共利益,保護競爭者的利益……國會頒布以下法令"等等.

縱觀各國或地區的立法范例,反壟斷法上的公共利益條款都是以"公共利益"這個概念為核心和基礎

一般而言,判斷某項壟斷行為是否符合公共利益,應當以下述內容為標準:第一,合法合理性.就是只有在符合法定條件和法定程序下才可出于公共利益的考慮依法對公民或團體的基本權利加以限制,即堅持合法原則.此外,對于公共利益的考慮,還應符合合理原則.第二,公共受益性.縱觀各國立法和行政實務,許多國家對于公共利益"公共性"的理解都日益寬泛,凡國家建設需要、符合一般性社會利益的事業,都被認為具有公共性.公共利益的受益范圍一般是不特定多數的受益人,而且該項利益需求往往無法通過市場選擇機制得到滿足,需要通過統一行動而有組織地提供.政府就是最大的、有組織的公共利益提供者.第三,公平補償性.運用公共權力追求公共利益時必然會有代價,這就造成公民權利的損害.有損害必有救濟,才符合公平正義的社會價值觀,這是現代法治的要義之一.第四,公開參與性.以公共利益為由采取特殊強制行政措施時,必須做到決策和執行全過程的公開透明,依法保障行政相對人的知情權、聽證權、陳述權、申辯權、參與決策權等程序權利和民主權利的有效行使.第五,權力制約性.以公共利益為由限制公民權利,極易造成政府與人民之間的緊張關系,所以必須對其進行有效的監督制約,這是建設有限政府、法治政府的要求.第六,權責統一性.如果行使公權力后不承擔責任,任何權力掌握者都會濫用權力,所以必須完善相應的責任機制.當某個權力掌握者以公共利益為由限制或剝奪公民的基本權利,但之后通過監督機制判定所謂公共利益的理由不成立,則必須依法追究其責任,包括法律責任、政治責任等.②葉吉偉:《競爭法中的公共利益》,《法制與社會》2007年第3期.的.根據其在反壟斷法上所處的不同位置為標準,可以將公共利益條款分為兩類:第一類,序言中的公共利益條款.這類公共利益條款通常是以反壟斷法的立法宗旨或基本原則的形式出現的,往往要通過反壟斷法的實施機構將之適用于具體案件這樣的方式來實現與正文條款的融合.第二類,正文中的公共利益條款.反壟斷法上絕大多數的公共利益條款分布在各國或地區反壟斷法的正文部分,其具體位置并無常規可言.有的處在反壟斷法的規制對象的內容當中,而有的則處在反壟斷法的實施機構如何實施法律的具體規定當中.各國或地區反壟斷法正文部分的公共利益條款的數量有多有少,有的國家的立法有好幾處,而有的國家的立法則只有一兩處.

一般說來,反壟斷法序言中出現的"公共利益"主要是起宣示立法宗旨的作用,對反壟斷法正文部分的規定沒有直接的影響.與此相反,各國或地區反壟斷法正文部分的"公共利益"卻具有明確且直接的功能.其功能主要體現為:公共利益是判斷是否構成限制競爭行為的重要標準;公共利益是反壟斷法適用除外的重要依據;公共利益影響反壟斷法的執行程序.①李國海:《反壟斷法公共利益理念研究》,《法商研究》2007年第5期.

(二)我國反壟斷法公共利益條款的特點及完善

我國《反壟斷法》關于公共利益目標除了在總則第1條明確表示外,在第15條第4款規定了"為了實現節約能源、保護環境、救災救助等社會公共利益"而達成的壟斷協議可以得到豁免.另外,在第28條關于經營者集中規定中也提到"符合社會公共利益的,國務院反壟斷執法機構可以做出對經營者集中不予禁止的決定".我國反壟斷法關于社會公共利益的規定,一方面是基于我國的國情,另一方面也是借鑒了包括德國在內的其他國家和地區的反壟斷法經驗.

我國的反壟斷法沒有對公共利益作出具體的界定,這是因為公共利益具有高度抽象性和彈性特征,法律不可能也沒有必要窮盡公共利益的具體表現形式,而應予以模糊化處理.可以對如何界定公共利益進行程序上的規定,將解釋的任務交由反壟斷主管機構和法院.當然,由于反壟斷法是關于市場競爭秩序的法律,是經濟法的核心,因此,界定公共利益的權力機關的級別要高,以防止地方政府或部門以公共利益為名而行妨礙市場競爭秩序之實.

需要強調的是,我國反壟斷法第15條通過列舉的方式說明了公共利益的幾種具體表現形式,而這幾種行為大都與社會持續健康發展有關,特別是有關環境保護的利益.可持續發展是人類社會發展必須正視的重要議題,是對單純追求經濟增長的"工業化發展觀"的揚棄.一個有序的良性循環的競爭秩序是以保護環境和珍惜資源為前提的,因此,反壟斷法和環境保護兩者本質上是一致的.從各國立法例看,可持續發展和反壟斷法的協調主要采用將與可持續發展相關的行為規定為反壟斷法的適用除外的方式.我國的反壟斷法也采取了這一做法.

應當注意的是,為防止濫用保護社會經濟可持續發展這一目標,必須建立一套良好的實施機制.首先,應由有關權威機構負責具體的分析判斷工作.由于與可持續發展有關的判斷更多的是一個技術性的問題,反壟斷執法機構本身不適宜對具體技術問題作出決定.②吳宏偉等:《〈反壟斷法〉實施的預期效應探究》,《政法論叢》2008年第1期.其次,應健全對相關的利害關系人的救濟制度.在反壟斷執法機構賦予某一主體以豁免權時,應給予相關的利害關系人以救濟權利.這些權利既包括以侵害人為被告的民事訴訟權利,也包括以反壟斷執法機構為被告的行政訴訟權利.關于后者,我國反壟斷法沒有明確規定.我國反壟斷法主要強調行政制裁的方式,而對反壟斷執法機構與法院訴訟之間如何協調則采取了回避的態度.這些都是有可能會在將來引起爭議的方面.

時至今日,公共利益精神已成為反壟斷法的基本價值.實踐表明,反壟斷法是一部開放的、不斷發展的法律,法律的制定過程應當體現和符合社會公共利益,反壟斷法唯有借助這一目標的實現才能不斷適應社會經濟的新變化,發揮其應有的作用.

(責任編輯:周文升wszhou66@126.com)

2010-02-23

盧炯星,廈門大學法學院教授.