國民政府(1927—1949)專區公署的轄區設置與經費保障＊

莫起升

(河南大學 法學院,河南 開封 475001)

國民政府(1927—1949)專區公署的轄區設置與經費保障＊

莫起升

(河南大學 法學院,河南 開封 475001)

國民政府行政督察專員區公署作為一個重要行政機構,其轄區是專員區公署制度實施的地理空間,經費則是專員區公署正常運轉的保障。那么,國民政府是如何確立專員區公署轄區的,又是怎樣從法律的角度來保障專員區公署經費正常供給的,在現實中這些規定能否得到落實等等,皆是值得我們探討的問題。

國民政府;專員區公署;轄區劃分;經費保障

國民黨完成了全國的統一后,把主要精力集中于國內制度建設與“圍剿”紅軍上。為了更有效地“剿滅”紅軍,蔣介石在革命根據地周邊地區始設特殊專區,以統籌各方力量,后逐漸納入法制建設軌道,成為全國的制度性安排。關于專區公署之史實,學界已有不少成果,①關于民國專員制度的研究,目前資料最豐富、研究最深入的成果就是翁有為教授的《專區與地區的法制考察》,該書從宏觀與微觀兩個角度對專員制度進行深入的探究,填補了法史研究中的一些空白。本文的寫作多有借鑒,特表示感謝!然以行政法的視角來探討其轄區設置與經費保障,還鮮有成果。筆者不揣淺陋,試作探討。

一、行政督察專員區公署的轄區設置

國民政府行政督察專員區公署轄區,是專員區公署制度實施的地理空間。國民政府是如何劃分專員區公署轄區的,全國及地方設置的具體情況又是如何呢?

1932年 4月“剿總”頒布的《剿匪區內各省行政督察專員公署組織條例》(以下簡稱《組織條例》)和同年8月行政院頒布的《行政督察專員暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)實施后,各省先后設置了許多行政督察專員區公署,據 1948年統計,全國 24個省設有 209個行政督察專員區公署,②鄭寶恒:《民國時期政區沿革》,湖北教育出版社 2000年版,第 606-705頁。但各省設立的時間早晚不一,此情況可在一定程度上反映出國民政府對地方控制力的變化。

行政督察專員區公署在各省設置的依據,或者說影響或決定專員區公署轄區設置的因素是什么呢?1932年頒布的《組織條例》和《暫行條例》規定,依各省地形、交通、經濟狀況、人民習慣等將一省酌劃為若干行政督察區,各行政督察區的名字以數目定為“第幾區”。法律雖如此規定,但在劃分過程中由于權力的角逐,影響其轄區設置的因素相當復雜。我們以廣西為個案來分析影響其轄區設置的諸因素。

20世紀 30年代,新桂系領導集團為推行其政治主張,強化其統治,以達到保持與蔣系政權相對獨立的目的,按其需要分步在廣西省設立專員區公署。1934年前,廣西各專區僅設民政視察員,負責督察各縣政務。1934年后,隨著中央權力的滲入,專區正式建立。廣西省各時期行政督察區域的劃分,皆與民團區相同。如在 1934年至 1936年間設置民團區 8個,專區亦設為 8個;1936年,因民團區分為 9個,專區隨之亦為9個;1939年 2月,因民團區調整為 12個,專區亦因之擴大為 12個。③鐘文典:《20世紀 30年代的廣西》,第 71-72頁。由此看來,行政督察區在設置過程中深受民團區設置的影響。考察廣西區劃的理由,執政當局首要考慮的是地理位置、交通狀況等因素,把地理上相連、接壤,處于交通要道的數縣劃為一區,顯然是出于軍事、治安的需要。當然,從行政管理的角度看,此區劃也便于統籌管理,即合數縣之力辦理共同事業。行政督察專員制是受歷史傳統及相關制度的影響而產生的,廣西行政督察區的設置也不例外。把舊為某一區屬的數縣劃為一區,反映了對人民習慣的尊重,有其歷史合理性。同時,行政督察區的設置亦有現實經濟考慮,如把重要物產 (主要是鹽、糖、絲)主產區劃歸一區,便于統籌管理。

每個行政督察專區統轄多少個縣為宜呢?下面以四川、廣西兩省為例進行分析。四川省 18個專區所轄縣在 7個以上者 17個,占 94.4%;廣西省 11個專區所轄縣在 7個以上者 7個,占 63.6%。行政督察專區的轄區,是專員施政的空間范圍,是衡量、考察專員制度管理功能的重要指標之一。理論上講,某一層級政權功能的有效發揮,與其管轄范圍有一定的關系:某一層級政權的管轄區域過大,其管理功能和效率必然會降低,難以發揮理想的作用;而過小,則會造成管理資源的浪費,管理功能和效率同樣會降低。如何確定管轄區域的適度范圍,則需根據具體情況而定。

行政督察專員制度系借鑒道制而設,專區轄縣以多少為宜,我們可將其與北洋政府時期的道區轄縣數量作比較而獲得認知。北洋政府時期,四川設西川、東川、建昌、永寧、嘉陵 5道,轄 146縣,平均每道轄縣近 30個,①鄭寶恒:《民國時期政區沿革》,版本同上,第 133頁。可見,道轄縣數遠多于行政督察區轄縣數。道制的創設,最初本是袁世凱為“廢省存道”之用,袁的動機姑且不說,從行政管理角度而論,鑒于中國省大、轄縣過多以至難以管理的現實,廢省存道,實行道縣兩級制,不是沒有其合理性。②張紅芳:《國民政府行政督察制度:以四川省為個案的考察》,四川師范大學碩士論文。然而,袁死后省未廢,道亦存。由于道轄縣過多、轄區過大,而道區機構、人員及長官職權受限,道區機關之設反而“既了無實權,更無所事事,僅為省與縣之間一承轉機關,未收監督縣長之功,適見積壓公文之弊,其無益于地方行政之革新策進”。③《國民政府為準蔣介石普遍推行行政督察事令行政院訓令》,《國民黨政府政治制度檔案選編》下冊,第 471頁 。道制的弊端為國民政府主政者所認識,其在創設行政督察專員制度時,自然會考慮到轄縣范圍適宜與否的問題,這亦是行政督察區轄縣數較道區為少的重要原因。行政督察區轄縣以多少為宜亦有其歷史根據,我們將其與清代府轄縣數量作比較來判斷專區轄縣的適宜性問題。清代的府和州 (清代的州分為與府平級的直隸州和縣級州,本文指與府平級的直隸州)之地位與行政督察區相似,是介于省縣之間的政權機構。以四川為例觀其設置情況,四川首次劃定的行政督察區與前清四川府、州轄區相差無幾,這在 1938年四川省民政廳呈四川省政府委員會會議的《就擬縮劃四川為十個行政督察區》提案中的擬劃辦法、理由中得到了印證。此提案為“卷查從前所劃十八行政督察區,仍系依照遜清府廳州縣之區劃,略有變更”。④《重新擬訂四川省十區行政督察轄縣縣名表》,《四川省政府公報》第 119期,1938年。而清代的府、州,又是在秦之郡制、漢之州制、宋之府制和州制的基礎上發展來的,所以說四川行政督察區的轄縣幅度有其悠久的歷史根據。

國民政府雖是當時中國唯一合法政府,但自其建立以來對地方的有效控制力卻十分有限,直到 1937年,它只建立起對全國 25%的土地和 66%的人口的有效統治。抗戰前 10年中,政府收入的 83.1%來自關稅、鹽稅和統稅,其中有 46%來自江、浙、皖三省。抗戰爆發后,隨著這些地區的淪陷,絕大部分的收入也都已喪失。國民政府西遷四川后,其控制力量更加脆弱,全國僅有 4%的發電量和 6%的工廠為政府控制,⑤易勞逸:《失敗的種子:戰爭及革命時期的國民黨 1927-1937》,斯坦福大學出版社 1984年版,第 57頁。對農業的控制更無從談起,因此,極大地影響到中央政府的財政收入。戰爭爆發使軍費開支急劇增加,在此情況下政府只能削減行政經費。為有效壓縮行政開支,行政督察專員不再兼任縣長,同時亦須減少專員公署的設置數量。為此,四川省民政廳就擬劃四川為 10個行政督察區的提案中說“酌留十個行政督察專員公署,仍照乙等專署組織,可節省經費 234432元”。⑥《復議重新劃定四川行政督察專員公署及轄縣區域案》,《四川省政府公報》第 119期,1938年。但是,史料證明此重劃方案沒能得到上級相關部門的批準,仍按1935年的區劃執行。究其原因是:首劃行政督察區轄 8縣,而重劃方案將每區所轄縣增至 15個以上,多者高達 26縣,這與 1935年劃定的專區轄縣數量相去甚遠,有重蹈過去相似制度覆轍之慮。所以,這充分表明專區轄縣在 8個左右是較為科學、合理的。

綜上所述,正如翁有為先生所言:“各省行政督察區所轄縣數應與清代府、州所轄縣數大致相當,行政督察區的轄縣幅度有其歷史上的依據,是歷代地方中層行政區劃發展的結果,行政督察區轄縣的范圍和幅度,基本上是有歷史合理性的。”①翁有為:《南京政府行政督察專員制度的法制考察》,《史學月刊》2004第 12期年。

二、行政督察專員區公署的經費保障

經費是專員區公署正常運轉的保障,亦受到國民政府的高度重視。《暫行條例》規定:“行政督察專員辦事處辦公費,由民政、財政兩廳造具預算,提經省政府委員會核定,在省庫內開支。”②《行政價察專員暫行條例》,《國民黨政府政治制度檔案史料選編》下冊,第 463頁。《組織條例》規定,“行政督察專員公署之經費,除就兼領所在地縣政府額定開支外,得酌給公費。另定預算,由庫加撥或另行補助”。③《剿匪區內各省行政督察專員公署組織條例》,《國民黨政府政治制度檔案史料選編 》下冊,第 467頁。1936年政務院頒布的《組織暫行條例》規定:“行政督察專員公署之經費,應由省政府編制預算,由省庫支撥;兼任駐在地縣長時,其縣政府行政經費,得加入行政督察專員公署行政經費合并計算”。④《行政督察專員組織條例》,《國民黨政府政治制度檔案史料選編 》下冊,第 475頁。從上述規定來看,專員區公署行政經費是由省政府編具預算、省政府委員會核定、省庫內開支,制度設計較為嚴密。

1936年,國民政府內政部還把專員區公署經費劃為三等,除不兼任駐在地縣長之專員公署為丙等外,其余專員公署經費,由該管轄省政府斟酌各該行政督察區情形,分別擬訂等次,編制概算依法呈送核定。兼任區保安司令之專員公署,應依照區保安司令部組織暫行條例第 5條之規定辦理。⑤《行政督察專員公署月支經費標準》,《四川省政府公報》第 88期,1936年。如下表:

專員區公署經費開支統計表 (貨幣單位:元)

由上表可見,三個等級的專區公署辦公經費總額差距較大,甲等較丙等每月高出 2020元。三個等級中,薪俸支出占總額的 65%以上,而辦公經費所占比例不到 10%。三個等級間之所以經費總額差距較大,是因為甲等較乙、丙等人員編制多,等級高,單人月薪高,薪俸總額較大。僅辦公費、差旅費、特別費等項差距不大,從甲等至丙等依次遞減 50元。翁有為先生把專區與縣政府經費作對比后認為,專員區公署機構與人員并不比縣政府多,然經費卻比縣政府寬裕得多。⑥翁有為:《專區與地區法制研究》,人民出版社 2007年版,第 36頁。這一結論是否正確,下文將從其它資料加以佐證。但肯定的是,抗戰前專員區公署各類職員的月薪為 450元左右,這相對當時之物價指數確屬高薪。據誰珊研究,“抗戰爆發前成都市政所督辦月俸為 400元,秘書長 100元,科長 80-100元,技士 40元,這些公務員的薪俸,除滿足一家生活所需外,尚有大量剩余,屬于社會上高收入階層。”⑦誰珊:《抗日戰爭時期成都市民消費生活水平研究》,《社會科學研究》2003年第 3期。辦公費雖較專員收入不高,然抗戰前物價指數相對較低,貨幣購買力較強,因此正如翁先生所言,抗戰前其經費確實較為寬裕。

抗戰以后經費是否還如此充裕呢?現以四川省為例作進一步探究。1936年,依照內政部確定的專員區公署經費標準,四川省政府制定了專員區公署月支經費標準。我們通過下表將抗戰前后乙、丙等級專員區公

四川專員區公署經費之比較

資源來源:《四川省專員公署組織條例、專員職貴系統劃分辦法,經費預算》,全宗號:民 54.案卷號:789,原檔藏于四川省檔案館;《四川省行政任察專員公署二十八年度行政經費月支標準表》,《四川省政府公報》第 164-166期合定本,1939年;《四川省行政督察專員公署月支經費標準表》,《四川省政府公報》第 242期,1940年。署經費作比較。為什么僅比較乙、丙等級,正如蕭文哲所言:“考察各省設置專署之事實,有因經費困難,僅列乙丙等者”,①蕭文哲:《行政督察專員制度改革問題》,《東方雜志》第 37卷第 16號,1940年。四川省諸多專員區公署即屬此等情況,抗戰后甲等多未列出。

由上表可見,不論乙等、丙等,1939年經費相對 1936年急劇下降,而 1940年相對于 1939年又增加較多。究其原因是與物價指數和貨幣購買力密切相關。需說明的是,1936年專員公署總經費中包含了縣政府行政經費,專員公署職員薪俸項包括了保安司令部所屬人員即武職人員的薪俸。該標準還調低了所有職員的月俸,如內政部規定專員月俸為 500元,而該標準卻規定為 400元,兩者比較,相差可謂不少。在旅費、辦公費、特別費等項上,川省標準與部定標準基本相當,但卻取消了準備費一項。總體看來川省標準比部定標準低,這與當時四川財政困難有關。然而,此時物價指數較低,貨幣購買力強,完全能滿足其正常開支。1938年,由于受戰爭影響而物價上漲,四川省政府大幅上調了專員公署月經費標準,已沒有等級之分,統一的標準是:專員公署職員薪俸項為 4931.5元、辦公費 1000元、旅費 2000元、特別費 600元,準備費 150元,合計 8681.5元,且規定經費數目按十足支給。②《四川省各區行政督察專員兼保安司令公署月支經費標準表》,《四川省政府公報》第 311期,1943年。此標準較戰前的 1936年高出許多,亦高出同期的部定標準。但由于當時政府財政因無法承受此負擔,實際上并未十足支付,為此事在 1939年第 2次四川省政府委員會議上,曾有某區專員就請十足發給公旅費而提案,但因為增支過巨未準。③《第二區專員請十足發給公旅費案》,《四川省政府公報》第 147期,1939年。四川專員公署高級職員 (如專員、秘書、科長等)的薪俸只能按照八折、六折支取。這樣少的經費顯然不能保證專員公署正常運轉,因此四川 1940年 5月民會字一三三八號令提出:“案查各區行政督察專員公署原列辦公費、旅費,價增高,不敷支給,業本委員會審查三十年度省概算時,酌于增列”。④《 四川省行政怪察專員公署月支經費標準表》,《四川省政府公報》第 242期,1941年。這部分內容參閱了張紅芳:《國民政府行政督察制度:以四川省為個案的考察》,四川師范大學碩士論文。

1940年以前,四川專員公署的月支經費總額基本維持在幾千元之間,未突破 10000元,這與當時全國及四川的經濟還沒有徹底失控有關。1940年以后,全國各地通貨膨脹如脫韁野馬,四川也受到物價上漲的沖擊。⑤李樹青:《蛻變中的中國社會—上海》,商務印書館 1947年,第 267頁。到 1942年,專員公署的月支經費總額猛增到 30000多元,其中薪俸項為 5460元、辦公費為 10000元、旅費為 10000元、特別費 1200元、準備費 3174元,還新增統計事業費 300元。⑥案卷名:《四川省各專署經費開支標準及分配預算》,全宗號:民 54,案卷號:1004,原檔藏于四川檔案館。與 1940年相比,辦公費猛增100多倍,旅費增加近 100倍,其它費用的增幅亦達幾十倍,只有薪俸項增幅不大。

上述例證可見,1936年內政部統一制定的專員公署月支經費標準,基本保證了專員公署充裕的經費。但隨著貨幣的大幅貶值,該標準失去了導向性、可行性,于是各省政府就根據本省實際經濟狀況制訂月支經費標準,由于貨幣貶值太快,各省政府頻繁變動支出標準,四川省每年都頒布不同的專員公署經費支出標準便是例證。由此可以推知,國民政府統治后期,專員公署經費已沒有實際標準可言。省政府除降低內政部制定的專員公署月支經費標準外,克扣專員公署經費,向專員公署索要錢款的事件十分常見。如駐軍周成虎旅協助清剿敘南各縣股匪,本來協助剿匪為駐軍應盡職責,但該軍隊卻向第六區專員公署索要巨款,該公署無力支付,專員只好將此事上報省保安處,期待上峰就解決此事給予指示。⑦《第六區專員為請增援費用案》,《四川省政府公報》第 94期,1937年。應當說自抗戰開始后,國民政府專員公署如同其它行政機關一樣,其經費缺乏應是不爭的事實。⑧張紅芳:《國民政府行政督察制度:以四川省為個案的考察》,四川師范大學碩士論文。

D909.9

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1003—4145[2010]07—0163—04

2010-02-15

莫起升,河南大學法學院憲法與行政法副教授,研究方向:行政法與行政訴訟法、行政法思想史。

國家社科基金項目“行政督察專員區公署制研究”(課題號:04Bzs037)的階段性成果。

(責任編輯:周文升 wszhou66@126.com)