湖南省社會主義新農村建設的階段性反思和政策建議

匡遠配，曾福生

（湖南農業大學，湖南長沙410128）

湖南省社會主義新農村建設的階段性反思和政策建議

匡遠配，曾福生

（湖南農業大學，湖南長沙410128）

湖南是一個典型的傳統農業大省，財政弱省。在新形勢下，湖南省明確新目標，全面有效地推進社會主義新農村建設。五年過去了，社會主義新農村建設亮點紛呈，但難點仍在。新階段，湖南要建設社會主義新農村引領區，不得不加強反思，根據省情和新農村建設的趨勢，把握新要求，創新機制，強化新措施，推進湖南省新農村建設縱深發展，同時，也為中部地區以及全國新農村建設提供經驗和教訓，推進社會主義新農村建設。

新農村建設；階段性；反思

一、五年來湖南省新農村建設取得的初步成效

湖南省高度重視“三農”問題，把解決“三農”問題作為全部工作的重中之重，采取一系列重大政策措施推進農業發展、農民增收和農村繁榮。社會主義新農村建設取得初步成效：

1.加大了農業投入，農業綜合生產能力明顯提高

具有磁場效應和帶動作用的農村基礎設施建設改善了農民生產生活環境，搭建新農村建設的有效平臺。湖南投資農村公路建設282億元，新改建95000公里農村公路，實現具備條件的鄉鎮通瀝青（水泥）路，具備條件的行政村通公路。投資33億元建立和完善了高速運輸服務網絡和農村客運網絡，80%的鄉鎮基本建有等級客運站，80%的行政村建有招呼站或候車亭，鄉鎮農村客運班線通達率為100%，行政村為81.1%。補貼政策、農產品加工和勞務經濟等促進了農民增收。2007年湖南農民人均純收入達到3904.3元，四年間增加了1371.4元，年均增加額達342.8元，扣除物價因素，四年實際增長34.9%，年均增長速度達到7.8%。是改革開放以來農民純收入增加最多的階段和黃金時期。

2.實施“素質工程”，抓好了新型農民培養和勞動力轉移培訓

湖南60多萬農村孩子免學雜費，提供補助資金7035.5萬元。自2004年，湖南全面啟動農村勞動力轉移技能培訓，啟動了“陽光工程”和青年農民培訓工程。據統計，受訓學員92%以上實現了轉移就業。現正式啟動了“溫暖工程李兆基基金百萬農民培訓”項目，出臺了《農村勞動力技能就業實施辦法》，在全省擇優認定150家能起示范帶頭作用的農民工培訓骨干基地，493家農村勞動力轉移技能培訓定點機構，實施“訂單式”培訓。

3.社會事業全面發展，農村綜合改革不斷推進

建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，切實抓好農村五保供養、特困戶救助和大病醫療救助工作，建立完善農村最低生活保障制度，加強救災救濟工作和扶貧開發工作，精心編織農村社會安全網。98個縣（市、區）建立了農村最低生活保障制度。年均發放救災救濟款5.59億元。2006年，全省開工建設200多所鄉鎮敬老院，集中入住五保對象1.23萬人。農村教育事業快速發展，農村義務教育經費保障新機制落實了，改善了農村辦學條件，建設農村中小學寄宿制學校434所，全部免除625萬名農村中小學生的學雜費。構建農村衛生服務體系，基本普及新型農村合作醫療。健全縣鄉村三級醫療衛生服務網絡，不斷探索建立新農合籌資增長機制和財政投入分擔機制。2006年，全省開工建設450所鄉鎮衛生院。新農合覆蓋的農業人口達到2497萬。參合補助由原來的每年人均10元增加到20元。逐步構建了一套服務主體多元化、服務行為社會化、服務形式多樣化的新型農村公益性服務體系。建立健全村民自治機制和制度規范，不斷提高村民依法自治的能力和法治化管理水平。

4.發揮了組織領導和示范作用，不斷創新機制和發展模式

明確各級黨委、政府一把手的工作職責。借鑒國內外經驗，省發改委已牽頭制訂湖南省新農村建設總體規劃。全面啟動新農村建設“千村示范工程”，形成示范效應，并將土地開發整理、優勢產業帶建設、農業綜合開發、生態家園富民工程、通村公路改造、新農合、遠程教育等項目適當集中，向示范村傾斜。把新農村建設量化指標納入統計范疇，建立統計報表。鞏固和發展農村稅費改革成果，抓好農村綜合改革試點；積極穩妥地推進鄉鎮機構改革和縣鄉財政管理體制改革，精心組織試點，深化集體林權制度改革；統籌推進農村金融體制、糧食流通體制、征地制度和小型水利產權制度等各項改革；穩定農村家庭承包經營制度，實行了“鄉財縣管鄉用”改革，認真探索化解鄉村債務問題。加強農村基層組織建設，為新農村建設提供可靠保障。

二、新階段湖南省新農村建設面臨的難點

新農村建設的5年歷程積累了很多經驗和教訓，對于湖南省來說，農業投入仍然不足，基礎脆弱。集中表現在糧食增產、農民增收的長效機制并沒有建立；制約“三農”發展的深層次矛盾并沒有消除；農村經濟社會發展明顯滯后的局面并沒有根本改觀。農村改革和發展仍然處于艱難的爬坡和攻堅階段，新農村建設的任務還非常艱巨。具體表現如下：

1.糧食綜合生產能力還比較脆弱，農民增產不增收矛盾難以解決

穩定發展糧食生產，確保全省糧食播種面積穩定在7000萬畝以上，糧食總產穩定在280億公斤左右；繼續推進農業結構調整，重點抓好生豬、柑橘等10大優勢農產品產業帶建設，發展壯大糧油棉麻、肉奶水產、果蔬茶、竹木林紙和煙草五大產業鏈，但是代價很高：（1）資源日益緊缺，約束因素越來越大。農業生產“高投入、高產出”，導致了對資源的過度開發和生態環境的嚴重破壞。耕地和水資源緊缺的趨勢不可逆轉。（2）農業基礎設施薄弱，裝備水平偏低。目前農業基礎設施和物質技術裝備條件仍然較差，缺少控制性的大型水利樞紐工程，為農業生產服務的中小型水利設施還不完備，水資源調配能力不強，灌溉水有效利用系數比較低，存在嚴重的季節性和區域性缺水問題，洪澇干旱災害威脅依然嚴重。（3）糧食補貼制度體系尚未全面建立。農業投入機制還沒有建立起來，糧食生產基礎設施建設國家投資比重低、增加幅度小、穩定性差；糧食產銷區的利益平衡機制還沒有建立起來，糧食主產區財政困難局面沒有根本扭轉。

2.農民增收面臨諸多困難，城鄉收入差距仍在擴大

（1）農民增收門路少，渠道單一。打工和農業收入仍是湖南農民人均純收入的主體。工資性收入占農民人均純收入的40%左右，其對農民收入增長的貢獻率約占一半。由于無法實現規模效益，農業增產不增收。農民外出就業空間十分狹小。（2）農民增收的長效機制尚未建立，農民增收的形勢依然嚴峻。繼續靠政策補貼拉動農民增收難，靠價格上漲拉動和靠低成本拉動農民增收難。化肥、種子、水電和農用柴油等農業生產資料價格平均上漲20%，使國家惠農政策的好處有相當一部分被抵消了。（3）城鄉居民收入差距繼續擴大，收入分配領域的矛盾和問題已經充分顯現。湖南省的城鄉收入差距雖然相對全國平均水平來說比較小，但城鎮居民收入的增長仍快于農村。（4）農產品加工業發展落后。全省食品工業與農業大省擁有豐富原材料的地位不相稱，其中規模以上食品工業產值僅占全國的5%左右，農產品的加工轉化率整體較低，食品工業發展潛力大。

3.農村富余勞動力數量龐大，勞動力轉移任務艱巨

（1）湖南省農民的整體素質提升很快，但整體素質特別是平均文化程度仍然不高。據湖南調查總隊對全省3700戶的農村勞動力文化程度調查，2005年，農村勞動力中，文盲占3.9%，小學占29.9%，初中占50.9%，高中占12.3%，中專占2.2%，有1/3的農民只有小學文化程度及以下。目前，農村勞動力接受過勞動技能培訓的比例僅為19.7%。而美國大部分農民是從州立農學院畢業的；法國和德國7%左右的農民具有大學文憑；日本農民中5%是大學畢業生，高中畢業生占74.8%。湖南省農民素質遠遠落后于發達國家，也不能完全適應新農村建設的要求。（2）湖南省現有剩余勞動力達440萬人，尚需轉移的剩余勞動力還有150萬。盡管政府加強了對農村勞動力的培訓力度，但由于各種條件限制，農村富余勞動力的數量必然越積越多。（3）大量的有文化的青壯年勞力大量流向外地，致使目前農業生產后備力量嚴重缺乏，將影響到農村社會的持續繁榮穩定。

4.農村社會事業發展滯后，農村改革仍需繼續深入與完善

各項涉農改革還應進一步完善。（1）義務教育薄弱環節較多。全省農村中小學布局工作還沒有完成，農村師生安全飲水問題還沒有得到很好解決，還有很多農村學生不能完成義務教育。部分縣財政較為困難，“兩免一補”還需加大力度。（2）農村生態環境令人堪憂。盡管目前湖南省的森林覆蓋率居全國前列，但在部分農村，居住環境狀況仍不容樂觀：廢舊垃圾亂倒亂扔造成污染；大量施用農藥造成環境污染；無證開采礦造成環境污染；農村飲水安全形勢十分嚴峻。（3）農村文化基礎設施落后。大部分文化館、圖書館破爛不堪，大部分鄉鎮沒有綜合文化站和文化活動室；多數鄉村沒有合適的演出場地和放映電影的場所。（4）農村社會保障事業發展滯后，農民社會保障體系不健全。農村衛生機構基礎設施比較落后，不能滿足農民醫療服務需求。新農合制度有待完善，經費籌資總量仍然太少，農民參合率不高，參合農民的受益程度不高。部分地方對農村老弱病殘、五保戶等弱勢群體的扶持能力下降。還有260萬農村人口沒有解決溫飽或越過低收入線。

5.農村機構運行仍然比較困難，管理民主建設的任務繁重

基層機構運行經費比較緊張。財政資金很難滿足基層機構正常運轉的需要，村級機構更是難以為繼。農村財務存在許多問題。村級財務管理混亂問題比較突出：少數地方農村財務收支無計劃，操作無章程，財務管理不民主、不透明、不公開，或財務公開流于形式，監督缺乏活力；少數村干部以權謀私，違背民主決策程序，擅自處置集體財產等，嚴重破壞了黨風和社會風氣。此外，村鎮歷史債務負擔沉重，化解鄉村兩級債務任重而道遠。

三、新階段湖南省社會主義新農村建設的政策建議

（一）進一步整合支農資金、提高資金使用效率，建設社會主義新農村

（1）認真貫徹落實統籌城鄉發展、“工業反哺農業、城市支持農村”的方針，進一步調整全省財政支出結構，提高財政資金用于農業農村的比重。在穩定現有各項農業投入的基礎上，存量資金適度向農村調整，增量資金重點向農村傾斜，落實“三個高于”，土地出讓金用于農業土地開發部分要確保及時到位。逐步建立穩定的農業農村投入增長機制。（2）按財政支農職能特點，對支農資金進行重新分類，讓項目和管理跟著分類走。根據財政支農資金受益普遍性大小，適當歸并設置支農資金，突出財政支農資金的公共性。在不調整原有管理體制、不改變資金原有性質的前提下，分級分類進行資金整合。創新支農方式，提高資金整合效果。實行民辦公助，財政給予補助。實行以獎代補，也可以采取提供鋼材、水泥等物資的辦法進行補助。盡量減少收入性補貼，增加引導性、生產性、技術性補貼。土地開發整理、農業綜合開發、農田水利、以工代賑、扶貧開發等項目應優先向群眾投入積極性高的地方傾斜。各有關部門要按照職責分工，加大支持力度。（3）金融部門要改善服務，增加對農業農村的信貸投入。要進一步加大農業招商引資力度，廣泛吸引各方面資金投向農業農村。切實加強農用資金管理，整合資源，提高支農資金的投入使用效益。要采取積極的政策措施，鼓勵、支持民間包括各種經濟成分、各類企業進行投資開發，通過資本市場進行農業開發融資，逐步形成政府為主、農村社區為輔、社會各界共同參與的多渠道新農村建設投資的新機制。（4）加大對新農村建設整合資金的監管力度。所有涉及新農村建設資金必須全部整合到財政部門進行統一管理，鄉、村募集資金也必須專據專賬，先入庫后支出，收支情況要備案。加強對資金管理的橫向溝通和橫向聯合。要充分發揮鄉鎮財政所的工作職能，管好、用好資金。

（二）花大力氣培育新農村建設的多元主體

（1）培育農村新農民。通過提高農民的科技文化素質的致富能力，為增產增收和改變鄉容村貌提供有力的人才保障。（2）發展新經濟組織。應當盡快制定農民合作經濟組織法，在法律上明確其財產關系和責任形式，明確其與政府的關系，明確政府對農民合作經濟組織的扶持政策。為了使其能在經濟上逐漸自立，各級政府必須在稅收優惠、財政補助和金融支持方面給予必要的扶持。（3）建設回鄉創業工程，強壯經濟發展主體。農民是社會主義新農村建設的創業主體。要鼓勵農村勞動力外出務工，要引導部分勞動力留下來，也要支持外出勞動力回鄉創業。特別是通過吸引有一定市場經驗、技術、資金積累的外出勞動力回鄉創業，可以獲取更廣泛的技術、資金、人力支持。啟動回鄉創業工作，要積極從政策上給予支持和引導，建立部門聯動機制，設立專門的回鄉創業通道，為回鄉創業人員搭建寬松的創業平臺。建立相應的激勵機制，對有突出貢獻的回鄉創業人員，給予獎勵，以擴大示范效應。（4）抓好干部培養工程，加強領頭羊隊伍建設。抓住鄉村基層干部換屆選舉、深化農村綜合改革的機遇，把胸懷致富一方遠大理想和致富本領強，敢于出實招、辦實事，具有奉獻精神和事業心的人培養成鄉、村領導，建設好領頭羊隊伍。要鼓勵和支持高校畢業生到鄉、村基層任職和創業。

（三）細分和瞄準新時期新農村建設的重點

總體上來說，我們要抓好三個方面的重點：（1）加快發展現代產業，通過產業支撐新農村建設。（2）進一步加強農村基礎設施建設的細化工程建設。（3）抓住民生工程中的“缺口”工程。但是每一個重點里面也應該有重點內容，因為畢竟新農村建設已經走過了5年歷程，為了避免重復建設、突出重點，需要對重點進一步細分明確。例如通過現代農業保障糧食安全，發展“兩型農業”；洞察農村實際情況和農民需求，有針對性地建設農村基礎設施；在農村公共事業方面，查漏補缺，積極跟進。

（四）新時期新農村建設的理念創新

需要用現代工業理念引導農業，用現代科學技術改造農業，用現代物質條件裝備農業，用現代產業體系提升農業，用現代經營形式推進農業，用創新工作機制保障農業，用生態文明發展農業。

1.以工業化理念穩步推進新農村建設

（1）大力發展農業產業化經營，充分發揮原料基地和加工比較優勢，提升農業產業化程度，要選擇突出發展糧油棉麻、肉奶水產、果蔬茶、竹木林紙、煙草五大產業鏈建設。重點推動農業的集約化、規模化和專業化生產。（2）建設食品工業工程。扶持農產品加工企業和民營企業，重點培育一批起點高、規模大、帶動能力強、外向度高的農產品加工龍頭企業。（3）推進產業結構的戰略性調整。農村適應城市產業升級的大趨勢，主動接受城市產業轉移，實現梯次發展。著力培植特色產業，加快發展生物產業，大力發展生態產業。提高農業設施裝備水平，提高農業水利化水平、機械化水平、信息化水平。（4）大力發展農產品流通業。大力發展現代流通方式，鼓勵超市下鄉等形式促進農村流通現代化。（5）建設一批各具特色，具有規模效益、品牌效應和產業集聚力的優質農業產業群和農業園區。積極引導農產品加工業向產業集群方向和優勢農產品加工園區發展。

2.以城市化和信息化理念穩步推進新農村建設

（1）把城鄉村作為一個統一的有機整體，通盤考慮、統一規劃、統籌安排、協調推進，并在立法、政策、投入和保障機制等方面予以保證。制定統籌城鄉發展規劃要以建設社會主義新農村的目標要求為指導，在產業發展、基礎設施、社會事業、環境保護、社會主義建設等各方面都要進行全面系統的科學規劃、統籌規劃，促進新農村建設目標的全面實現，形成城鄉協調發展的新格局。目前的重點實現城鄉“六個一體化”（發展規劃一體化、基礎設施一體化、公共服務一體化、就業社保一體化、領導體制一體化以及環境保護和生態建設一體化）。（2）要進一步推進農業信息化建設，充分利用和整合涉農信息資源，強化面向農村的廣播電視電信等信息服務。政府要在推進農業信息化中發揮主導作用；加大對農業信息化建設的支持力度；完善相應的法規和制度建設，強化對農業信息化的管理和宣傳；加強農業信息化基礎設施建設和人才隊伍建設，強化信息服務推動新農村建設。

3.用生態文明和“兩型社會”理念推進新農村建設

建設“兩型社會”，促進經濟發展與人口、資源、環境相協調，實現節約、清潔、安全、可持續發展，這是新農村建設的一系列新的理念。因此，要以生態文明建設為抓手，以節地、節水、節肥、節藥、節種、節勞等為目標，大力發展生態農業、有機農業、循環農業，建設“兩型農業”，全面推進新農村生態建設。（1）堅持規劃先行，發展農業循環經濟，推進新農村生態文明建設。要把推進現代農業建設與發展生態產業結合起；把深化農村綜合改革與提高農業可持續發展能力結合起來；把發展農村公共事業與改善生產生活條件、生態環境結合起來；把增加農民收入、鄉風文明建設與建設“兩型社會”結合起來。優先支持試點示范村鎮及鄉鎮企業在水源保護、村鎮生活污水處理、垃圾處理和工業污水治理上發展庭院經濟等。（2）發展環保農業。要與現代農業科技推廣相結合，鼓勵增施有機肥和高效低毒農藥，探索生物防治病蟲害技術；要與農產品質量標準和安全檢測體系建設相結合，進一步健全檢驗檢測體系，提高農產品質量安全水平，做大做強生態農業品牌。（3）繼續推進生態建設。節約村莊建設用地，實施鄉村清潔工程，大力發展農村沼氣、秸桿氣化等可再生清潔能源，推動農戶“五改工作”（改水、改廁、改廚、改欄、改浴）。在風能等新型能源的開發利用上要取得實質性進展。繼續實施以生態建設為主的林業發展戰略，突出抓好天然林保護、生態防護林、濕地保護等重點工程，鞏固退耕還林成果。

4.用“制度創新和技術聯動”的理念來建設社會主義新農村

制度創新和技術進步是經濟發展的“兩駕馬車”，需要這兩個方面實現聯動。

（1）把新農村的建設納入依法建設的軌道，把推進農業現代化建立在按生態功能區保護和生態農業的基礎之上，使之成為科學規劃的法律依據。深化公共財政體制、農村金融體制、農村土地制度改革和農村綜合改革，為新農村建設注入活力和動力，逐步建立新農村建設激勵機制。形成有利于生態文明建設的環境機制。建立生態補償機制和責任賠償機制；推進環境價格改革，推進環境有償使用試點；完善污染治理投入機制、政績考核體系和激勵機制，完善農業農村環境保護法律體系。（2）依靠科技創新，建設新農村。進一步加快良品繁育、動植物疫病防控、農產品精深加工、資源節約與高效利用、生態保護等技術的研發推廣；鼓勵農、科、教機構和社會力量參與多元化的農技推廣服務；鼓勵企業建立農業科技研發中心，依托省農科院、湖南農大等院校發展農業科技創新，重點建設隆平農業科技創新中心；積極推進農業科技成果轉化，加速實施現代農業高技術產業化項目，著力提高農業增長的質量效益，促進農民持續增收。實施第一輪沃土工程，加強氣象預警能力建設，增強農業防災抗災和減災能力。

[1]吳國璽.河南省新農村建設存在的問題、制約因素及推進機制研究[J].安徽農業科學，2009，（2）.

[2]莫連光.韓國新農村運動對湖南社會主義新農村建設的啟示[J].湖南城市學院學報，2008，（1）.

[3]曾福生.社會主義新農村建設情況的調查與思考——對湖南3個縣（區）的調查[J].農業經濟問題，2006,（10）.

[4]郭蕊.城鄉一體化視角下的新農村建設研究[J].2009，（2）.

[5]楊善華.體制對社會主義新農村建設的影響[J].廣東社會科學，2009，（1）.

F3

A

1004-3160(2010)01-0105-05

2009-11-07

匡遠配，男，湖南武岡人，湖南農大經濟學院副教授，博士，主要研究方向：農業經濟理論與政策；曾福生，男，湖南祁陽人，湖南農大經濟學院教授，博士生導師，主要研究方向：農業經濟理論與政策。

葉民英