檢察機(jī)關(guān)民事行政案件質(zhì)量保障機(jī)制研究

王永法 陸向前

(安徽省蚌埠市人民檢察院,安徽蚌埠 233000)

檢察機(jī)關(guān)民事行政案件質(zhì)量保障機(jī)制研究

王永法 陸向前

(安徽省蚌埠市人民檢察院,安徽蚌埠 233000)

民事行政案件的辦案質(zhì)量是民行檢察工作的生命線(xiàn)。本文從闡述案件質(zhì)量管理的有關(guān)理論以及分析民事行政抗訴案件再審改判率入手,結(jié)合筆者所在的蚌埠市檢察機(jī)關(guān)實(shí)施ISO案件質(zhì)量管理的工作實(shí)踐,對(duì)如何構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)民事行政案件質(zhì)量保障機(jī)制作一探討。

檢察;民事行政案件;質(zhì)量計(jì)劃;質(zhì)量控制;質(zhì)量改進(jìn)

辦案質(zhì)量是檢察管理的核心,也是檢察工作的生命線(xiàn)①,這對(duì)于檢察機(jī)關(guān)辦理民事行政案件也不例外,甚至更為重要。據(jù)統(tǒng)計(jì),2008-2009兩年全國(guó)范圍內(nèi)民行抗訴案件的再審改判率約在63.88%左右②,這一數(shù)據(jù)或多或少地反映了檢察機(jī)關(guān)民事行政案件的質(zhì)量狀況。本文擬從闡述案件質(zhì)量管理的有關(guān)理論以及分析民事行政抗訴案件再審改判率入手,結(jié)合筆者所在的蚌埠市檢察機(jī)關(guān)實(shí)施ISO③案件質(zhì)量管理的工作實(shí)踐,對(duì)如何構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)民事行政案件質(zhì)量保障機(jī)制作一探討。

一、有關(guān)理論及對(duì)民行抗訴案件再審改判率的分析

1.檢察機(jī)關(guān)民事行政案件質(zhì)量保障機(jī)制的概念及有關(guān)理論

“機(jī)制”一詞的原意是指機(jī)器在運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中各個(gè)零部件之間相互聯(lián)系、相互作用的關(guān)系及其連環(huán)互動(dòng)的表現(xiàn)形式,現(xiàn)泛指一個(gè)工作系統(tǒng)的組成部分之間相互作用的過(guò)程和方式。本文中的民事行政案件質(zhì)量保障機(jī)制,是指檢察機(jī)關(guān)為切實(shí)履行民事行政法律監(jiān)督職責(zé),實(shí)現(xiàn)公正和高效等民事行政案件辦案價(jià)值目標(biāo),借鑒ISO質(zhì)量管理的有關(guān)理論與經(jīng)驗(yàn),對(duì)民事行政案件的辦案質(zhì)量進(jìn)行全方位管理的過(guò)程和方式。其涵蓋民事行政案件的辦案質(zhì)量的計(jì)劃、控制、改進(jìn)等各方面,涉及辦案活動(dòng)、辦案過(guò)程、法律文書(shū)、辦案后果、服務(wù)水平、辦案組織、辦案人員素質(zhì)等具體內(nèi)容,具有民事行政案件質(zhì)量管理保障的動(dòng)態(tài)性、整體性與有機(jī)性。④

在檢察機(jī)關(guān)民事行政案件質(zhì)量管理所涉及的有關(guān)理論方面,本文有必要提一下 ISO質(zhì)量管理的理論基礎(chǔ)。ISO質(zhì)量管理理論是一種有著近百年歷史,歷經(jīng)實(shí)踐驗(yàn)證過(guò)的能夠稱(chēng)之為科學(xué)的質(zhì)量管理理論體系,如果把檢察機(jī)關(guān)所辦理的民事行政案件看做一種公共產(chǎn)品的話(huà),這一質(zhì)量管理理論同樣可以適用于民事行政案件質(zhì)量管理。在20世紀(jì)初,F.W.泰勒提出的科學(xué)管理中首次明確了勞動(dòng)分工的概念,將質(zhì)量檢驗(yàn)作為一個(gè)工種專(zhuān)門(mén)獨(dú)立出來(lái),并首次提出產(chǎn)品的質(zhì)量管理理論。1925年W.A.休哈特提出用數(shù)理統(tǒng)計(jì)的方法來(lái)解決大規(guī)模產(chǎn)品質(zhì)量管理的問(wèn)題,進(jìn)一步提出了質(zhì)量預(yù)防的觀念,在其理論的基礎(chǔ)上,美國(guó)于1941年-42年先后公布了一批美國(guó)戰(zhàn)時(shí)質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)60年代初,A.V.費(fèi)根鮑姆提出了全面質(zhì)量管理的理念,認(rèn)為產(chǎn)品的質(zhì)量管理應(yīng)當(dāng)是一個(gè)包括研制質(zhì)量、維持質(zhì)量和提高質(zhì)量等各方面的活動(dòng)構(gòu)成的一種有效體系。此后,J.M.朱蘭、P.B.克羅斯比與W.E.德明,分別對(duì)費(fèi)根鮑姆的全面質(zhì)量管理理論進(jìn)行了發(fā)展,J.M.朱蘭從系統(tǒng)的角度出發(fā)考慮管理問(wèn)題,建立了質(zhì)量三元論,即質(zhì)量計(jì)劃、質(zhì)量控制和質(zhì)量改進(jìn),并且提出了質(zhì)量是一種合用性的觀點(diǎn),首次將顧客滿(mǎn)意度作為質(zhì)量管理的標(biāo)準(zhǔn)。P.B.克羅斯比首次提出了“零缺陷”概念,認(rèn)為質(zhì)量管理重在預(yù)防,要從所有流程的開(kāi)始做起,每個(gè)人都要努力做到“第一次把事情做對(duì)”。W.E.德明則提出了全面質(zhì)量管理14要點(diǎn),包括設(shè)立堅(jiān)定不移的目標(biāo)、不斷改進(jìn)生產(chǎn)和服務(wù)的各個(gè)系統(tǒng)、打破部門(mén)之間的壁壘、實(shí)行在崗培訓(xùn)、制定強(qiáng)有力的教育和自我完善計(jì)劃等內(nèi)容。⑤在以上質(zhì)量管理理論的基礎(chǔ)上,國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織質(zhì)量管理和質(zhì)量保證技術(shù)委員會(huì)(ISO/TC176)于1987年正式頒布了第一版ISO9000質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn),經(jīng)過(guò)不斷發(fā)展完善,在1994年頒布了第二版,在2000年頒布了現(xiàn)在使用的第三版質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)。ISO質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)以8項(xiàng)質(zhì)量管理原則為指導(dǎo)思想:1.以顧客為關(guān)注焦點(diǎn);2.領(lǐng)導(dǎo)作用;3.全員參與;4.過(guò)程方法;5.系統(tǒng)方法;6.持續(xù)改進(jìn);7.基于事實(shí)的決策方法;8.與供方保持良好的互利關(guān)系。

我國(guó)不僅在企事業(yè)單位管理方面引進(jìn)ISO質(zhì)量管理認(rèn)證,迄今為止,一些機(jī)關(guān)單位也獲得了ISO質(zhì)量管理認(rèn)證。比如早在2001年,廣州市地方稅務(wù)局等單位就通過(guò)ISO國(guó)際質(zhì)量管理認(rèn)證。筆者所在的蚌埠市檢察院作為在全國(guó)范圍內(nèi)較早通過(guò)ISO質(zhì)量管理認(rèn)證的一家機(jī)關(guān),于2009年5月18日開(kāi)始建立ISO質(zhì)量管理體系,開(kāi)始試運(yùn)行ISO案件質(zhì)量管理保障機(jī)制 ,同年12月22日,蚌埠市檢察院作為安徽省內(nèi)首家檢察院獲得了中國(guó)質(zhì)量認(rèn)證中心的 ISO質(zhì)量認(rèn)證。當(dāng)然,由于檢察機(jī)關(guān)所提供的公共產(chǎn)品,也就是包括其辦理的民事行政案件在內(nèi)的各類(lèi)案件,又不同于其他企業(yè)產(chǎn)品,檢察機(jī)關(guān)建立的包括民事行政案件在內(nèi)的各類(lèi)案件質(zhì)量保障機(jī)制,對(duì) ISO質(zhì)量管理的8項(xiàng)原則及相關(guān)理論也并不是簡(jiǎn)單、機(jī)械地套用,而只是借鑒其原則和精神,比如“以顧客為關(guān)注焦點(diǎn)”這一原則就可以根據(jù)民事行政檢察工作的特點(diǎn)與實(shí)際,轉(zhuǎn)化為“以民事行政抗訴案件的相關(guān)方包括人民群眾滿(mǎn)意度為關(guān)注焦點(diǎn)”等。

2.對(duì)民事行政案件抗訴改判率的分析

據(jù)統(tǒng)計(jì),2008—2009兩年全國(guó)范圍內(nèi)民事行政抗訴案件的再審改判率約在63.88%左右。而蚌埠市檢察院民事行政抗訴案件的再審改判率在ISO案件質(zhì)量管理保障機(jī)制建立并試運(yùn)行前的1年多的時(shí)間里,也就是在2008年1月1日—2009年5月18期間,其民事行政抗訴案件的再審改判率約為65.27%;在ISO案件質(zhì)量管理保障機(jī)制建立并試運(yùn)行后,其民事行政抗訴案件的再審改判率約為70.40%。上述數(shù)據(jù)一方面說(shuō)明了民事行政抗訴案件從抗訴到再審這一過(guò)程本身有其內(nèi)在的規(guī)律,在法律制度的設(shè)計(jì)上,也就是在辦案質(zhì)量目標(biāo)(或稱(chēng)之為辦案質(zhì)量計(jì)劃)上本就不能把民事行政抗訴案件的再審改判率設(shè)定為100%,另一方面也說(shuō)明了民事行政抗訴案件的辦案質(zhì)量確有需要提高之處,建立并實(shí)施ISO案件質(zhì)量管理保障機(jī)制,有助于提升檢察機(jī)關(guān)民事行政抗訴案件的辦案質(zhì)量。

一方面,我們不能把民事行政抗訴案件的再審改判率的質(zhì)量目標(biāo)計(jì)劃設(shè)定為100%,這與ISO質(zhì)量管理理論中的“零缺陷”的管理理念并不矛盾。零缺陷理論的核心理念是“第一次就把事情做好?！逼渲饕獌?nèi)容是:每一時(shí)間、每一作業(yè)都必須滿(mǎn)足工作過(guò)程的全部要求,而不是只滿(mǎn)足某些要求。因此,我們不能把零缺陷理論理解為100%的成功率,而應(yīng)當(dāng)理解為100%的在標(biāo)率。只要操作過(guò)程達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)了,成功與否不一定是操作者所能控制和左右的事情。⑥同時(shí),熟悉民事行政檢察工作的人都知道,檢察機(jī)關(guān)辦理民事行政抗訴案件與檢察機(jī)關(guān)辦理的其他案件相比,比如刑事公訴案件等,在法院審理環(huán)節(jié)其結(jié)果往往具有更大的不確定性,其不確定性大的原因大體可歸因于以下三點(diǎn):其一是因?yàn)檗k理民事行政案件往往更需要司法者在法律適用以及證據(jù)采信上進(jìn)行裁量,特別是民事案件的舉證責(zé)任是當(dāng)事人誰(shuí)主張誰(shuí)舉證,且當(dāng)事人意思自治原則貫穿于民事訴訟程序的整個(gè)過(guò)程,在民事訴訟制度的設(shè)計(jì)上就是限制公權(quán)力的干預(yù),因此民事訴訟結(jié)果包括抗訴結(jié)果的不確定性本來(lái)就很大。其二是因?yàn)樗痉üぷ鞅旧碛衅鋬?nèi)在的規(guī)律,允許司法者對(duì)于個(gè)案以其自身作為一名司法者所應(yīng)當(dāng)具有的理性與經(jīng)驗(yàn)做出自己與他人不同的判斷,這也是為什么在檢察環(huán)節(jié)有時(shí)需要把案件提交檢委會(huì)討論,在案件的審理階段往往都需要組成合議庭審理的原因。其三是因?yàn)榘凑彰裨V法第一百八十八條關(guān)于抗訴程序的規(guī)定,對(duì)于涉及證據(jù)采信問(wèn)題的五種情形,接受抗訴的原審法院的上級(jí)法院可以將抗訴案件交由原審法院再審,對(duì)這一現(xiàn)象,有學(xué)者曾做過(guò)一個(gè)精辟的比喻:“由原審法院糾正自己的錯(cuò)誤就如同病人切除自己身上的病灶一樣困難,這是一個(gè)十分樸素的道理?！雹咚栽诿袷滦姓乖V案件質(zhì)量目標(biāo)的設(shè)計(jì)與計(jì)劃上,我們不能錯(cuò)誤的理解零缺陷理論,把辦理民事行政抗訴案件的過(guò)程質(zhì)量目標(biāo)當(dāng)做結(jié)果質(zhì)量目標(biāo),強(qiáng)行把民事行政抗訴案件的再審改判率設(shè)定為100%或近于100%,否則,將違背檢察機(jī)關(guān)辦理民事行政案件的辦案規(guī)律。

另一方面,民事行政抗訴案件的辦案質(zhì)量確有需要提高之處。其需要提高之處大體表現(xiàn)在以下兩點(diǎn):其一,民事行政抗訴案件的辦案人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)需要進(jìn)一步提高。誠(chéng)如W.E.德明所指出的,員工素質(zhì)的提高應(yīng)是一個(gè)永無(wú)止境的過(guò)程,對(duì)民事行政檢察人員來(lái)說(shuō)更需要如此。與檢察機(jī)關(guān)的其他部門(mén)比較,民事行政檢察部門(mén)成立的時(shí)間比較短,干警們往往都是從其他處室抽調(diào)過(guò)來(lái)的,他們以前對(duì)民事、行政方面的法律法規(guī)接觸比較少,缺乏辦案經(jīng)驗(yàn),再加上民事行政法律法規(guī)本身就繁雜,使辦案人員在實(shí)踐中往往出現(xiàn)對(duì)實(shí)際存在判決不當(dāng)?shù)陌讣矊彶椴怀隹裹c(diǎn),有的即使審查出了判決中存在的問(wèn)題,但對(duì)案件的證據(jù)分析和法律法規(guī)的理解、運(yùn)用卻把握不夠好,突出表現(xiàn)在抗訴書(shū)的說(shuō)理性不夠強(qiáng),對(duì)法理、情理、學(xué)理論述不透,不能以理服人,從而影響了抗訴案件的質(zhì)量和監(jiān)督效果。其二,民事行政檢察人員與當(dāng)事人及再審法院等相關(guān)方需要進(jìn)一步加強(qiáng)溝通交流。正如ISO質(zhì)量管理原則所強(qiáng)調(diào)的,(企業(yè)、單位及其員工)需要與顧客、供方及其他相關(guān)方加強(qiáng)溝通交流。加強(qiáng)與當(dāng)事人及再審法院的溝通交流對(duì)提高辦理民事抗訴案件的質(zhì)量也至關(guān)重要。比如,民事行政檢察人員工作實(shí)踐中常有這樣的體會(huì),就是勸說(shuō)申訴人對(duì)法院沒(méi)有錯(cuò)誤的判決裁定服判息訴往往要比辦一個(gè)抗訴案件更難,既然難與申訴人溝通,于是就“雞蛋里挑骨頭”,找個(gè)理由把案件一抗了之,把難題“踢”給法院,對(duì)這樣的抗訴案件自然很難獲得再審法院改判。⑧還有就是由于民事行政檢察工作在立法上規(guī)定過(guò)于原則,不易操作,在工作中檢法兩家本來(lái)就很容易在認(rèn)識(shí)上或其他方面出現(xiàn)分歧意見(jiàn),再加上辦案人員與再審法院⑨溝通交流不夠,加劇了這種分歧、矛盾,導(dǎo)致本來(lái)檢察機(jī)關(guān)抗訴很有道理的一些案件也未能得到再審法院改判。

蚌埠市檢察院建立ISO案件質(zhì)量管理保障機(jī)制的做法與經(jīng)驗(yàn),即從一個(gè)側(cè)面上反映了民事行政案件在辦案質(zhì)量上確有需要提高之處,并且通過(guò)構(gòu)建ISO案件質(zhì)量管理保障機(jī)制,也是能夠提高民事行政抗訴案件的辦案質(zhì)量的。

二、關(guān)于構(gòu)建民事行政案件質(zhì)量管理保障機(jī)制

構(gòu)建ISO案件質(zhì)量管理保障機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,大到案件整體質(zhì)量方針的制定,小到法律文書(shū)紙張尺寸、排版規(guī)格標(biāo)準(zhǔn),都力求做到事無(wú)巨細(xì)的加以規(guī)定,其內(nèi)容包括自偵案件、偵查監(jiān)督案件、公訴案件、刑罰執(zhí)行監(jiān)督案件、控告申訴監(jiān)督案件、民事行政抗訴案件質(zhì)量管理等多方面的內(nèi)容,本文僅以蚌埠市檢察建立ISO質(zhì)量管理保障機(jī)制的工作實(shí)踐為例,對(duì)如何構(gòu)建民事行政抗訴案件質(zhì)量管理保障機(jī)制作一探討。

1.民事行政抗訴案件質(zhì)量目標(biāo)的設(shè)定

質(zhì)量目標(biāo)也可稱(chēng)之為質(zhì)量計(jì)劃,無(wú)論是朱蘭的質(zhì)量管理三元論還是德明的質(zhì)量管理14要點(diǎn),都首先要制定質(zhì)量目標(biāo)或質(zhì)量計(jì)劃,這對(duì)于民事行政抗訴案件的質(zhì)量管理也不例外。蚌埠市檢察院把民事行政抗訴案件質(zhì)量目標(biāo)設(shè)定為:a)辦理民行申訴案件年結(jié)案率在90%以上;計(jì)算依據(jù):案件登記本、報(bào)表。b)案件超審查期限為0;計(jì)算依據(jù):案件登記本、審查決定文書(shū)。c)提請(qǐng)省院抗訴率在65%以上;測(cè)算方式:(提請(qǐng)抗訴案件數(shù)/立案數(shù))＊100%≥65%。⑩d)抗訴案件法院審結(jié)改判率65%以上;測(cè)算方式:抗訴案件再審改判數(shù)/(抗訴案件再審改判數(shù)+抗訴案件再審維持?jǐn)?shù))＊100%≥65%;計(jì)算依據(jù):抗訴書(shū)、判決書(shū)、裁定書(shū)。e)無(wú)辦案人員違法現(xiàn)象發(fā)生;計(jì)算依據(jù):《執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任調(diào)查報(bào)告》。f)相關(guān)方滿(mǎn)意率在90%以上;計(jì)算依據(jù)《滿(mǎn)意度調(diào)查表》。

以上民事行政抗訴案件質(zhì)量目標(biāo)中a、b項(xiàng)的設(shè)定,實(shí)質(zhì)上是對(duì)辦案效率的規(guī)定。誠(chéng)如美國(guó)法學(xué)家波斯納所說(shuō),只有在效率提高的前提下才能實(shí)現(xiàn)更高層次的公正,正義的第二種含義——是效率。所以案件效率也是案件這種特殊公共產(chǎn)品質(zhì)量的一方面體現(xiàn),特別是在民事行政抗訴案件從抗訴到再審本就比其他案件周期長(zhǎng)的情況下,就更需要把辦案效率作為辦案質(zhì)量目標(biāo)作出明確規(guī)定。c、d項(xiàng)的設(shè)定,即是考慮到民事行政抗訴案件的辦案規(guī)律,并參考了全國(guó)近兩年的民事行政抗訴案件的改判率而作出的（11）。對(duì)民事行政抗訴案件的再審改判率作為辦案質(zhì)量目標(biāo)進(jìn)行明確規(guī)定,也是為了防止上述的類(lèi)似于“踢皮球”等原因造成的低質(zhì)量的民事行政抗訴案件出現(xiàn)。e項(xiàng)的設(shè)定,則是全院辦案質(zhì)量方針在民事行政抗訴案件中的具體體現(xiàn),廉潔奉公不僅是對(duì)民行檢察人員在職業(yè)道德上的基本要求,也是對(duì)所有辦案人員乃至所有提供公共產(chǎn)品服務(wù)的公職人員在職業(yè)道德上的基本要求,缺乏這一要素辦案質(zhì)量也就無(wú)從談起。f項(xiàng)的設(shè)定,即是ISO質(zhì)量管理的首項(xiàng)原則“以顧客為關(guān)注焦點(diǎn)”的轉(zhuǎn)化適用。民事行政抗訴案件作為一種特殊的公共產(chǎn)品,要做到既讓申訴人滿(mǎn)意、又讓被申訴人滿(mǎn)意實(shí)屬不易,其顧客也不宜只狹隘地理解為申訴人與被申訴人,作為統(tǒng)計(jì)依據(jù)的滿(mǎn)意度調(diào)查表也不宜由民行檢察部門(mén)自己發(fā)放。對(duì)此,蚌埠市檢察院的實(shí)踐中的做法是在每年年底,由監(jiān)察處把滿(mǎn)意度調(diào)查表發(fā)放給人民監(jiān)督員、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)監(jiān)督員、人大代表、政協(xié)代表,對(duì)包括民事行政抗訴案件在內(nèi)的各類(lèi)案件的滿(mǎn)意度進(jìn)行調(diào)查。按蚌埠市檢察院監(jiān)察處的2009年年底的調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果,民事行政抗訴案件的滿(mǎn)意度約為98%。

2.民事行政抗訴案件的質(zhì)量控制

按照ISO質(zhì)量管理學(xué)的原理,質(zhì)量控制就是將工作情況與質(zhì)量目標(biāo)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比和評(píng)估,然后找出兩者之間的差距,以進(jìn)行糾正或改進(jìn)。民事行政抗訴案件的質(zhì)量控制主要包括三點(diǎn):

其一是制定了辦理民事行政抗訴案件的操作規(guī)程與一系列具體的操作質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。在操作規(guī)程中,規(guī)定了目的、適用范圍、職責(zé)權(quán)限及辦理民事行政抗訴案件的具體程序。在操作質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中,具體規(guī)定了民事行政案件的受理標(biāo)準(zhǔn)、立案標(biāo)準(zhǔn)、審查包括調(diào)查取證的標(biāo)準(zhǔn)、提請(qǐng)抗訴的標(biāo)準(zhǔn)、抗訴的標(biāo)準(zhǔn)、案件質(zhì)量不高的標(biāo)準(zhǔn)、案件錯(cuò)誤的標(biāo)準(zhǔn)等等。操作規(guī)程與操作標(biāo)準(zhǔn)的制定,是識(shí)別民行辦案工作各個(gè)過(guò)程,為各個(gè)過(guò)程設(shè)立清晰的權(quán)責(zé)和義務(wù),明確辦理民行抗訴案件的過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)及檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵。具體而言,比如在職責(zé)權(quán)限中,就對(duì)案件承辦人、內(nèi)勤、民行處長(zhǎng)、主管檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)的職責(zé)與權(quán)限作了明確的細(xì)化規(guī)定;在操作程序的具體條文上,比如明確規(guī)定了“庭審結(jié)束后,承辦人要跟蹤監(jiān)督,督促人民法院按期結(jié)案?！币簿褪琴x予了承辦人在庭審結(jié)束后仍需要繼續(xù)與再審法院溝通交流的職責(zé),將溝通交流及監(jiān)督擴(kuò)展至案件抗訴后法院審理后的整個(gè)過(guò)程。在案件的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)方面,比如明確區(qū)分了民行案件質(zhì)量不高的標(biāo)準(zhǔn)及質(zhì)量錯(cuò)誤的標(biāo)準(zhǔn),案件質(zhì)量不高的標(biāo)準(zhǔn)包括提請(qǐng)抗訴上級(jí)院不予支持的、沒(méi)有依法律規(guī)定的情形范圍調(diào)查取證的、法律文書(shū)或工作文書(shū)不規(guī)范的等9種情形,而案件質(zhì)量錯(cuò)誤的標(biāo)準(zhǔn)只包括兩種情形,即1、本院沒(méi)有案件管轄權(quán)而抗訴的;2、民行檢察人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法抗訴的。（12）

其二是建立了了包含民事行政案件在內(nèi)的辦案質(zhì)量?jī)?nèi)部審核與外部審核機(jī)制。民行案件辦案質(zhì)量審核的作用就是通過(guò)將辦案情況與質(zhì)量目標(biāo)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比和評(píng)估,以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正案件質(zhì)量中存在的問(wèn)題。在建立辦案質(zhì)量?jī)?nèi)部審核機(jī)制方面,先是要在全院范圍內(nèi)建立一支內(nèi)審員隊(duì)伍。內(nèi)審員既需要有ISO案件質(zhì)量管理的專(zhuān)業(yè)知識(shí),又要有過(guò)硬的檢察業(yè)務(wù)能力,所以在挑選時(shí)就主要從各部門(mén)中的內(nèi)勤及業(yè)務(wù)骨干中挑選,然后是對(duì)這些內(nèi)審員進(jìn)行培訓(xùn)。經(jīng)過(guò)具有培訓(xùn)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對(duì)選定的內(nèi)審員進(jìn)行培訓(xùn),蚌埠市檢察院有16名內(nèi)審員被具有培訓(xùn)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)授予內(nèi)審員資格,2名內(nèi)審員經(jīng)最高人民檢察院培訓(xùn)后授予內(nèi)審員資格。內(nèi)審員隊(duì)伍建立后,就可以對(duì)包括民事行政案件在內(nèi)的案件質(zhì)量進(jìn)行內(nèi)部審核。內(nèi)部審核每半年進(jìn)行一次,內(nèi)審前要制定內(nèi)審計(jì)劃,劃分內(nèi)審員小組,每個(gè)小組一般由3名內(nèi)審員組成并指定一名組長(zhǎng),對(duì)民行抗訴案件質(zhì)量進(jìn)行內(nèi)審的內(nèi)審員小組不能包括民行部門(mén)的內(nèi)審員。內(nèi)審結(jié)束后,內(nèi)審小組的組長(zhǎng)開(kāi)具不合格報(bào)告提交案件質(zhì)量管理委員會(huì)(其成員包括院領(lǐng)導(dǎo)、檢委會(huì)委員等),如果有民事行政案件不合格報(bào)告,民行處負(fù)責(zé)人要向案件質(zhì)量管理委員會(huì)報(bào)告糾正或改進(jìn)計(jì)劃,要采取糾正或改進(jìn)措施。而外部審核機(jī)制則是由具有出具ISO質(zhì)量認(rèn)證書(shū)的組織來(lái)進(jìn)行外部審核,外部審核一般一年一次,審核的程序大體上與內(nèi)審相同,區(qū)別只是審核人來(lái)自于外部的負(fù)責(zé)ISO質(zhì)量審核的組織。自蚌埠市檢察院建立ISO案件質(zhì)量管理保障機(jī)制以來(lái),民事行政檢察部門(mén)已經(jīng)歷過(guò)3次內(nèi)審,1次外審,通過(guò)審核,糾正了部分民行抗訴案件在程序上以及法律文書(shū)上所存在的一些瑕疵,在一定程度上促進(jìn)了辦案質(zhì)量的提高。

其三是加強(qiáng)了內(nèi)部的溝通交流與外部的溝通交流。ISO質(zhì)量管理理論所強(qiáng)調(diào)的全員參與及打破部門(mén)之間的壁壘等理念,在實(shí)際操作上都要靠加強(qiáng)組織成員間的內(nèi)部溝通交流來(lái)實(shí)現(xiàn)。目前,由于蚌埠市檢察院已經(jīng)實(shí)行了網(wǎng)絡(luò)化辦公,也為這種內(nèi)部溝通提供了便利條件。為此,蚌埠市檢察院的民行檢察工作管理者鼓勵(lì)民事行政抗訴案件的承辦人把不涉及到保密事項(xiàng)及當(dāng)事人隱私的一些疑難、復(fù)雜案件發(fā)放到辦公網(wǎng)上的論壇內(nèi)就案件的法律適用等問(wèn)題進(jìn)行廣泛討論;鼓勵(lì)案件承辦人把其草擬的抗訴書(shū)、提請(qǐng)抗訴書(shū)等法律文書(shū)通過(guò)電子郵箱,發(fā)送給檢察業(yè)務(wù)骨干,特別是發(fā)送給檢委會(huì)委員、檢察業(yè)務(wù)尖子、內(nèi)審員等進(jìn)行討論修改,這些修改的意見(jiàn)再反饋給案件承辦人,由案件承辦人自己決定是否有必要采納這些修改意見(jiàn)。在加強(qiáng)外部溝通交流方面,民行檢察工作的管理者帶著民行部門(mén)的內(nèi)勤按季度或通過(guò)走訪的方式,或通過(guò)電話(huà)聯(lián)系的方式,主動(dòng)征求訴訟參與人,特別是黨委、人大及人大代表、政協(xié)及政協(xié)委員、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)監(jiān)督員、人民法院等相關(guān)方的意見(jiàn),對(duì)涉及民事行政案件質(zhì)量方面的反饋意見(jiàn),認(rèn)真進(jìn)行分析和歸納整理,并采取具體的措施,對(duì)確實(shí)存在的一些案件質(zhì)量問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行了糾正。

3.民事行政抗訴案件的質(zhì)量改進(jìn)

按照朱蘭的解釋,質(zhì)量改進(jìn)是使效果達(dá)到前所未有的水平的突破過(guò)程。（13）從根本上說(shuō),高素質(zhì)的隊(duì)伍是實(shí)現(xiàn)“質(zhì)量預(yù)防”及“零缺陷”的基礎(chǔ),民事行政案件辦案質(zhì)量的改進(jìn)和提高不能依靠檢查或?qū)徍?民行檢察人員的職業(yè)能力、職業(yè)素質(zhì)對(duì)辦案質(zhì)量具有決定性作用。所以要改進(jìn)民事行政抗訴案件的辦案質(zhì)量,就要從根本上提高辦案人員的能力、素質(zhì)。并且誠(chéng)如 ISO質(zhì)量管理原則所強(qiáng)調(diào)的“持續(xù)改進(jìn)”一樣,提升全體民行檢察人員的素質(zhì)也應(yīng)是一個(gè)持續(xù)不斷的過(guò)程,這一方面需要民行檢察人員自己要有不斷自我完善的意識(shí),另一方面就是要加強(qiáng)教育培訓(xùn),并且要使在崗教育培訓(xùn)常態(tài)化。

蚌埠市檢察院采取了一系列的舉措來(lái)提升民行檢察人員的素質(zhì):一是民行檢察工作的管理者自身樹(shù)立了終生學(xué)習(xí)、不斷學(xué)習(xí)的理念。誠(chéng)如質(zhì)量管理學(xué)的定律所表明的,除了故意違法犯罪的情況外,辦案質(zhì)量缺陷的發(fā)生,80%的責(zé)任在于管理者,20%的責(zé)任在于辦案人員。（14）為此,管理者為自身制定了教育和自我完善計(jì)劃并堅(jiān)定的進(jìn)行了實(shí)施,比如蚌埠市院民行檢察工作的分管檢察長(zhǎng),就在2009年底,通過(guò)包括以往歷時(shí)近3年的邊工作邊學(xué)習(xí),獲得了安徽大學(xué)授予的法律碩士學(xué)位。管理者不斷的完善自我也為其他民行檢察人員樹(shù)立了榜樣,在2010年,民行處又有一位檢察人員完成了安徽大學(xué)法律碩士在職教育課程,并將在年底通過(guò)論文答辯后獲得安徽大學(xué)授予的法律碩士學(xué)位。二是加強(qiáng)了民行檢察人員的崗位培訓(xùn)和崗位練兵。2009年5-9月間,民行檢察人員舉行了崗位練兵活動(dòng)。結(jié)合市院辦理的民事行政抗訴案件或提請(qǐng)省院抗訴案件,都需要由縣、區(qū)院先提請(qǐng)抗訴或建議提請(qǐng)抗訴的辦案特點(diǎn),即縣、區(qū)院提請(qǐng)抗訴、建議提請(qǐng)抗訴的民行案件的質(zhì)量往往直接決定著市院的辦案質(zhì)量這一現(xiàn)實(shí)情況,對(duì)民行檢察人員的崗位練兵也需要對(duì)市院與縣區(qū)院兩級(jí)院的民行檢察人員共同進(jìn)行。崗位練兵共分為四個(gè)階段,第一個(gè)階段約用了一個(gè)月時(shí)間學(xué)習(xí)民行法律知識(shí)。學(xué)習(xí)采取自學(xué)和集中培訓(xùn)的方式進(jìn)行。學(xué)習(xí)的主要內(nèi)容為民行檢察工作經(jīng)常用到的法律和司法解釋,包括市院制定的ISO民行辦案系統(tǒng)等。為提升學(xué)習(xí)的效果,市院在集中學(xué)習(xí)期間,聘請(qǐng)一些法學(xué)專(zhuān)家、高檢院資深檢察官來(lái)院集中講課。在學(xué)習(xí)階段結(jié)束時(shí)舉行了一次法律知識(shí)和民行檢察實(shí)務(wù)全員考試。第二階段由市院在6月份選擇了一個(gè)工作日,市院以及各縣、區(qū)院在自行練兵的基礎(chǔ)上推選1至2名代表,參加由市院組織的民行檢察實(shí)務(wù)網(wǎng)上練兵活動(dòng)。參加練兵人員根據(jù)市院交辦的案件,獨(dú)立完成案件網(wǎng)上辦案件全過(guò)程,按照要求作出法律文書(shū)。市院ISO案件質(zhì)量管理委員會(huì)(其成員包括院領(lǐng)導(dǎo)、檢委會(huì)委員及各業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)人等)根據(jù)練兵人員網(wǎng)上辦案的速度及法律文書(shū)質(zhì)量作出評(píng)判,根據(jù)每個(gè)人的情況評(píng)出具體分?jǐn)?shù)、確定名次。第三階段由市院在7月份選一個(gè)工作日舉辦了一次民行檢察知識(shí)競(jìng)賽,知識(shí)競(jìng)賽分為必答題和搶答題,現(xiàn)場(chǎng)打分,市院及縣、區(qū)院各派出1至2名代表參加,由市院ISO案件質(zhì)量管理委員會(huì)根據(jù)參賽人員的得分情況評(píng)出前三名。第四階段為考察學(xué)習(xí)階段,由市院在9月份統(tǒng)一組織民行檢察人員到工作開(kāi)展較好的地區(qū)學(xué)習(xí)辦案經(jīng)驗(yàn)。三是在2009年下半年,市院民行處組織兩級(jí)院共8名民行檢察人員參加了由市院統(tǒng)一組織的檢察業(yè)務(wù)尖子與辦案能手的評(píng)選活動(dòng),評(píng)選的依據(jù)共有法律業(yè)務(wù)知識(shí)考試、論文答辯、業(yè)務(wù)實(shí)績(jī)述職演講、組織考察4項(xiàng),通過(guò)參加檢察業(yè)務(wù)尖子評(píng)選,進(jìn)一步鍛煉了民行檢察隊(duì)伍。四是在2010年,組織全體民行檢察人員參加了市院統(tǒng)一組織的歷時(shí)將一年的全市檢察機(jī)關(guān)干警素能培訓(xùn)工程。干警素能培訓(xùn)工程包括加強(qiáng)高學(xué)歷教育、組織全員培訓(xùn)和開(kāi)展崗位練兵三個(gè)階段。第一階段的加強(qiáng)干警的高學(xué)歷教育,要求所有符合招生條件的民行檢察人員,都要報(bào)名參加由安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)舉辦的同等學(xué)力申請(qǐng)法學(xué)碩士學(xué)位的考前培訓(xùn)班,培訓(xùn)費(fèi)用由院統(tǒng)一解決。第二階段的全員培訓(xùn)主要是從2010年3月份到8月份,每個(gè)月利用一天時(shí)間由上海著名高校的教授和地方行政專(zhuān)家來(lái)市檢察院授課,分7個(gè)專(zhuān)題集中講解宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、公共政策分析、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)與藝術(shù)、公文寫(xiě)作與修改技巧等內(nèi)容。目前2010年的素能培訓(xùn)工程已進(jìn)行到第二階段。

這一系列的提升民行檢察人員職業(yè)素質(zhì)的舉措,增強(qiáng)了民行檢察人員的業(yè)務(wù)能力,拓寬了民行檢察人員的視野,夯實(shí)了改進(jìn)辦案質(zhì)量的基礎(chǔ)。

注釋

①謝鵬程:《論檢察機(jī)關(guān)辦案的質(zhì)量管理》,《人民檢察》2004年第5期。

②2008—2009年,全國(guó)民事行政檢察部門(mén)辦案情況是:抗訴23015件,改判 6352件,維持 3591件,調(diào)解、發(fā)回重審、以其他方式終結(jié)訴訟共5409件。本文中抗訴改判率的計(jì)算公式為:6352/(6352+3591)＊100%=63.88%。以上引用數(shù)字參見(jiàn)最高檢民行廳2008—2009年工作總結(jié)。

③ISO:國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織的縮寫(xiě),1987年,ISO發(fā)布國(guó)際質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn),至2008年,已廣泛應(yīng)用于全世界150多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和政府管理領(lǐng)域,有50多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了質(zhì)量體系認(rèn)證制度,獲得質(zhì)量體系認(rèn)證的組織已超過(guò)了34萬(wàn)家。參見(jiàn)孫建國(guó)等:《好處多多的檢察機(jī)關(guān)規(guī)范化管理機(jī)制》,北京:中國(guó)檢察出版社,2008年,第4-5頁(yè)。

④本文中的“案件質(zhì)量保障機(jī)制”中的“案件質(zhì)量”,指的就是辦案過(guò)程質(zhì)量,所謂的辦案的結(jié)果質(zhì)量本就應(yīng)當(dāng)包含于過(guò)程質(zhì)量?jī)?nèi),在邏輯上,結(jié)果是一個(gè)過(guò)程的終點(diǎn)。此外,具有過(guò)程的動(dòng)態(tài)性、整體性的特征,也是“機(jī)制”一詞的應(yīng)有之義。

⑤W.E.德明的14點(diǎn)概要是:1.設(shè)立堅(jiān)定不移的目標(biāo);2.不斷改進(jìn)生產(chǎn)和服務(wù)的各個(gè)系統(tǒng);3.取消量化目標(biāo)和定額;4.去除恐懼感;5.設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)制;6.終止以金錢(qián)為主的獎(jiǎng)勵(lì)措施;7.打破部門(mén)之間的壁壘;8.實(shí)行在崗培訓(xùn);9.取消每年一度的打分或評(píng)定制度;10.制定強(qiáng)有力的教育和自我完善計(jì)劃;11.拋開(kāi)口號(hào)和勸誡;12.不再依賴(lài)大量檢查;13.采用“不能容忍低質(zhì)量”的新哲學(xué);14.在最高管理層創(chuàng)立實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變的組織結(jié)構(gòu)。此外,在具體的工作程序上,德明提出了 P(Plan計(jì)劃)D(Do實(shí)施)C(Check檢查)A(Action處置)循環(huán)理論,即任何企業(yè)、部門(mén)、個(gè)人的任何一項(xiàng)管理工作都要經(jīng)過(guò)PDCA這四個(gè)基本過(guò)程,以上四個(gè)過(guò)程不是運(yùn)行一次就結(jié)束,而是周而復(fù)始的進(jìn)行,一次 PDCA循環(huán)未解決的問(wèn)題要放在下一個(gè)PDCA循環(huán)中繼續(xù)解決,企業(yè)大的PDCA循環(huán)中又運(yùn)行著各部門(mén)與個(gè)人小的PDCA循環(huán)。產(chǎn)品質(zhì)量就在無(wú)數(shù)個(gè)螺旋般的PDCA循環(huán)中不斷得到提升。

⑥參見(jiàn)周黎明主編:《質(zhì)量控制技術(shù)》,廣州:廣東經(jīng)濟(jì)出版社,2003年,第15頁(yè)、第458頁(yè)。

⑦景漢朝、盧子娟:《論民事審判監(jiān)督程序之重構(gòu)》,《法學(xué)研究》1999年第1期。工作實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)抗訴的民事行政案件大部分是原審判決認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤以及認(rèn)定事實(shí)主要證據(jù)不足的案件,屬于抗訴范圍的其他情形,諸如因原審判決適用法律錯(cuò)誤、違反法定程序?qū)е屡袥Q裁定錯(cuò)誤、原審的審判人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判而抗訴的情形很少。蚌埠市檢察院近兩年抗訴的案件,約90.7%屬于因證據(jù)采信問(wèn)題而抗訴的案件。

⑧這實(shí)際上需要民行檢察人員把大量的調(diào)解息訴工作做在前面,在維護(hù)公正高效價(jià)值目標(biāo)的同時(shí),最大程度地、盡可能地去化解矛盾糾紛。

⑨如前所述,再審法院往往也就是原審法院。

⑩按照我國(guó)《民事訴訟法與》與《行政訴訟法》的規(guī)定,辦理民事、行政抗訴案件由最高人民檢察院或上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院作出的生效民事判決裁定按照審判監(jiān)督程序提出抗訴;除最高檢外,同級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院作出的生效民事判決裁定發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤只能提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院抗訴。

（11）蚌埠市檢察機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)量目標(biāo)是2009年制定的,依據(jù)的是2007-2008年兩年的抗訴再審改判率,07-08年,全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共辦理民事抗訴案件23276件,改判6639件,發(fā)回重審591件,調(diào)解3650件,維持4080件,以其它方式終結(jié)訴訟790件。民事行政抗訴案件的改判率約為61.93%。參見(jiàn)最高人民檢察院民行廳2007年與2008年工作總結(jié)。

（12）之所以這樣劃分案件質(zhì)量不高與錯(cuò)案的標(biāo)準(zhǔn),可以這樣理解,比如提請(qǐng)抗訴案件未被上級(jí)院采納,可歸因于承辦人及民行部門(mén)與上級(jí)院溝通匯報(bào)不夠,再或者未把抗訴的法理、學(xué)理、情理等說(shuō)透,因此可以說(shuō)辦案質(zhì)量不夠高。而對(duì)于所謂的錯(cuò)案的標(biāo)準(zhǔn),誠(chéng)如有學(xué)者所言,“錯(cuò)案是一個(gè)很模糊不清的概念”,我們認(rèn)為,對(duì)于所謂的錯(cuò)案的標(biāo)準(zhǔn)的界定只宜從司法者的行為方面上進(jìn)行界定,而不宜從案件的結(jié)果上進(jìn)行界定,對(duì)于辦案程序上有瑕疵的案件主要也應(yīng)看司法者是否有濫用職權(quán)、玩忽職守、貪污受賄、徇私舞弊、故意枉法以及其他不檢的行為。參見(jiàn)王晨光:《法律運(yùn)行中的不確定性與“錯(cuò)案追究制”的誤區(qū)》,《法學(xué)》1997年第3期。

（13）參見(jiàn)朱蘭在歐洲質(zhì)量管理組織第30屆年會(huì)上發(fā)表的《總體質(zhì)量規(guī)劃》論文。

（14）參見(jiàn)史麗萍、張毅、陳偉編著:《質(zhì)量管理學(xué)》,哈爾濱:哈爾濱工程大學(xué)出版社,2002年,第15頁(yè)。

責(zé)任編輯平樂(lè)

2010-09-18