論人民代表大會制度與西方議會制度的本質區別

黃建水,馬 凱

(華北水利水電學院,河南鄭州450011)

論人民代表大會制度與西方議會制度的本質區別

黃建水,馬 凱

(華北水利水電學院,河南鄭州450011)

實行人民代表大會制度是近代以來中國社會發展的必然選擇。各民主黨派是中國共產黨領導的、長期合作共事的參政黨,不是西方議會制度下的在野黨,更不是反對黨?！耙桓畠稍骸庇扇舜螽a生并受其監督,與西方國家政府、法院與議會的平行鼎立關系有著本質區別。人大代表與議員在資格的確立、產生的過程、構成的方式、代表的利益以及接受監督等方面存在本質區別。中國人大與西方議會在運行機制和決策效率方面也存在著根本區別。

人民代表大會;西方議會;本質區別

1954年9月15日,第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京舉行,標志著人民代表大會制度在全國范圍內建立起來,中國人民找到了實現民主權利的制度載體。這是中國共產黨把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合的偉大創造,是近代以來中國社會發展的必然選擇,集中體現了中國特色社會主義民主政治的特點和優勢。人民代表大會制度是最具有中國特色、中國風格、中國作風和中國氣派的社會主義代議制度,人民代表大會制度與西方資本主義國家議會制度產生的歷史背景,兩種制度的政黨關系、政府關系、議員地位、運行機制和決策效率等存在本質區別。

一、兩種制度產生的歷史背景有著本質區別

西方國家的議會制度,產生于封建社會末期的資產階級革命過程中,是17—18世紀資產階級革命的產物,是資產階級打破封建束縛的一種政治訴求。而首開先河的是英國,被稱為“議會之母”,迄今已有700多年的歷史。美國在獨立戰爭前的13個州中有殖民地性質的地區議會,獨立戰爭爆發后不久有全聯邦的議會,1789年聯邦憲法通過后產生全聯邦的議會,即參議院和眾議院,各州也有各自的議會。法國1789年革命爆發后建立的國民議會是歐洲大陸近代意義上的議會的開始。英國議會成為近代意義上的立法機關迄今已有3個多世紀的歷史了(英國直到1688年“光榮革命”后,議會才成為近代意義上的立法機關)。相比之下,歐洲大陸國家,包括法、德、意三國的議會,不僅歷時較短,而且政治上動蕩較多。尤其是德、意兩國,曾屈服于法西斯統治,直到二戰結束后,它們的議會才走上正常發展道路。

實行人民代表大會制度,是近代以來中國社會發展的必然選擇。中國經歷了數千年的封建社會,缺乏民主法制傳統,封建專制思想根深蒂固。辛亥革命勝利后,孫中山根據“五權分立”原則,起草通過的《臨時約法》具有資產階級共和國憲法的性質。該法規定參議院是立法機關。但是,辛亥革命的成果很快被袁世凱竊取。他廢除了《臨時約法》,搞了一個所謂新的約法,實質上是實行封建軍閥的獨裁制。此后又有曹錕憲法和國民黨政府的訓政時期約法、中華民國憲法等等,但這些都沒有給中國人民帶來真正的民主和自由。歷史證明,在中國照搬西方政治體制的模式是一條走不通的路。中國共產黨成立后,對政權組織形式進行了長期探索和實踐,得出了一個重要結論:“新民主主義革命勝利后建立的政權,只能是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政;同這一國體相適應的政權組織形式,只能是民主集中制的人民代表大會制度?！盵1]人民代表大會制度是在新民主主義革命中,由中國共產黨領導人民創立和發展起來的。它的理論基礎是馬克思主義國家學說,基本原則是民主集中制。早在1931年,中國共產黨就遵循馬克思關于打碎舊國家機器的原理,借鑒巴黎公社及蘇維埃的經驗,在紅色革命根據地創立了工農兵代表大會制度。在抗日戰爭時期,又創建了各個邊區的參議會。解放戰爭時期,又發展成為各級人民代表會議。新中國成立后,人民代表大會制度被確定為我國的根本政治制度。長期以來,這一制度在我國社會主義革命和建設中,在實現人民當家作主,調動各方面的積極性方面發揮了十分巨大的作用。

二、兩種制度的政黨關系存在著本質區別

西方議會的基本特征是政黨政治,即黨政不分。議會政治與政黨政治融為一體,議會將政黨與國家政權聯系在一起,政黨通過議會內的組織,操縱或影響議會活動,進而控制或影響政府的活動,實現其掌握國家政權的目的。議會是政黨競爭的主要領域,是政黨控制公共權力的根本途徑,政黨的活動貫穿議會活動的始終。表面上看,選民選出議會,議會推選出總理(首相),總理(首相)挑選內閣成員形成政府(行政當局),政府是在議會大選之后由議會產生,但實際起作用的是政黨,受到政黨政治的主導和控制,哪個政黨在議會中占多數席位,就由哪個政黨組閣。突出的表現為:一是總統、總理(首相)、內閣成員、議員、部長,無論是選舉產生或是任命決定,他們都直接或間接地由執政黨(或執政黨聯盟)推舉出來而產生或確定;二是他們在本執政黨執政期間,總是執行執政黨的政綱及其總統、總理所制定的方針政策,維護執政黨的地位和利益,是執政黨執政的工具、載體和組織保證。雖然西方國家議會也具有監督政府的職能,但同時政府也有制約議會的機制,實際上是相互制衡,監督的實施很大程度上屈從于黨派利益。

我國的政黨制度是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。中國共產黨是領導核心,是執政黨。各民主黨派是中國共產黨領導的、與共產黨長期合作共事的參政黨,不是在野黨,更不是反對黨。西方議會則多采用兩院制形式,也有一院制和三院制的,但比較少。就兩院制而言,即將議會分為上議院(也稱貴族院或參議院)和下議院(也稱眾議院),上議院由間接選舉、任命或世襲繼承產生,下議院由直接選舉產生,上議院和下議院之間不是產生與被產生、監督與被監督的關系,立法上不能單獨行使權力,只能結合起來行使議會權力。在這種兩院制的議會中,有的是下議院的權力和地位高于上議院,但上議院保持著某些拖延立法和重新討論國事的權力;有的是兩院權力地位在總體上是平等的,分別享有憲法賦予的權力和職能。兩院制理論就本質而言是權力分立論,議會形式本應是民主的產物,而兩院制理論卻不希望過分民主,這是與人民主權和民主原則相排斥的。在西方議會制度下,無論是一院制還是兩院制,往往是各個政黨、各個利益集團、各種社會勢力政治分贓的結果。議會中有多數黨和少數黨、執政黨和反對黨之分,每個黨團的背后都站著供養它的利益集團。議員們為了各自黨派的私利而勾心斗角、爾虞我詐,無論哪個黨派上臺執政都不可能真正代表廣大人民群眾的利益,都是極力維護自己及其代表的利益集團的利益。我國的人民代表大會是中國共產黨對國家和社會事務實施領導的國家權力機關。在我們的人民代表大會中沒有議會黨團,無論是代表大會,還是常委會或專門委員會,都不是按照黨派分配席位的。人大代表、常委會組成人員、專門委員會組成人員,無論是共產黨員,還是民主黨派成員或者無黨派人士,都是肩負人民的重托,為人民依法履行職責,在根本利益上是一致的,大家合作共事,沒有西方議會中各黨派的明爭暗斗。而是充分發揚民主,集思廣益,在充分協商、基本達成共識的基礎上,按照多數人的意見作出決定。

我國人民代表大會采取的是一院制形式,在整個國家機構體系中居于核心和主導地位,代表全部由選舉產生。根據我國《選舉法》規定,鄉級、縣級人大代表由選民直接選舉,地級、省級人大代表由下一級的人大選舉,全國人大代表有省、自治區、直轄市、特別行政區和人民解放軍選舉產生。我國的人民代表大會制度是將代議機關分成兩個層次,人民代表大會內設常務委員會作為人大閉會期間的常設機構,人大常委會由代表大會選舉產生,對大會負責,受大會監督,人大與其常委會是產生與被產生,監督與被監督的關系,常委會在人大閉會期間可以單獨行使權力,各專門委員會依法設立,并根據工作需要由代表大會或常委會決定任免其組成人員。

三、兩種制度的政府關系有著本質區別

西方國家議會制以立法機關與行政機關、司法機關分權和制衡為原則,議會與其他國家機關的關系是平行并列、相互制衡的關系。立法權、行政權、司法權分別由議會(國會)、政府和法院把持,不存在國家最高權力機關,有時候這三個機構由一個政黨控制,有時候由不同政黨分別控制,它們經常以犧牲民眾的利益為代價唱對臺戲,爭吵不休、互相扯皮。鄧小平同志曾指出:“我們講民主,不能搬用資產階級的民主,不能搞三權鼎立那一套。我經常批評美國當權者,說他們實際上有三個政府。美國資產階級對外用這一手來對付其他國家,但對自己也打架,造成了麻煩。這種辦法我們不能采用。”[2](P195)

我國的人民代表大會制度是根據民主集中制原則,通過普選產生全國和地方各級人民代表大會,并以此為基礎組織其他國家機關,行使國家權力的一種政治制度。與人類社會形態發展相適應,權力結構大體上有三種方式:第一種權力結構是立法權、行政權和司法權集中于一人行使,這就是所謂的專制權力結構,它是奴隸制社會、封建制社會廣泛采用的一種權力結構形式;第二種權力結構是立法權、行政權、司法權分別由三個機構來行使,三種權力平行分立制衡,其表現形式是資產階級的民主制;第三種權力結構是由一個代表民意的最高權力機構行使立法權,而行政權和司法權由從屬于它的兩個機構分別行使,實行民主集中制,我國的人民代表大會制度就是這種權力結構。上述三種權力結構的發展,反映了人類政治文明水平逐步提高的過程。一種權力結構取代另一種權力結構的過程,實際上就是政治文明從低級形態向高級形態運動和發展的過程,即由政治專制到資產階級民主,由資產階級民主再到社會主義民主的發展過程。人民代表大會制度的權力結構代表了人類政治發展的必然趨勢,是民主政治發展的高級階段。它把黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一起來,既有民主又有集中,既有公民和人大代表的自由又有公民和人大代表的責任,是人民行使國家權力的最好形式,是社會主義政治文明建設的重要載體。我國憲法規定,“中華人民共和國的一切權力屬于人民”;“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。全國人民代表大會是最高國家權力機關,統一行使國家權力。人大代表由民主選舉產生,對人民負責,受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生,向人民代表大會負責,受人民代表大會監督。人大不僅是國家權力機關,而且是立法機關,“一府兩院”是執行機關,這與西方國家議會、政府、法院“三權鼎立”有著本質區別。作為國家權力機關的人民代表大會在國家政權系統中具有全權性、至上性和不可制約性,可以有效地控制和監督行政機關和司法機關,以保證國家權力體現人民的意志,避免西方議會制度的議行脫節、黨派紛爭、相互牽扯和互相掣肘的弊端。鄧小平同志在接見美國前總統卡特時曾說:“人們往往把民主同美國聯系起來,認為美國的制度是最理想的民主制度。我們不能搬你們的。中國如果照搬你們的多黨競選、三權鼎立那一套,肯定是動亂局面?！盵2](P244)

四、兩種制度中的代表或議員地位有著本質區別

我國人民代表大會的組成人員稱為人大代表,西方議會組成成員稱為議員。人大代表與議員在資格的確立、產生的過程、構成的方式、代表的利益以及接受監督等方面存在本質區別。

從人員的資格來看,西方議員的基本資格是國籍條件、年齡條件、居住條件以及其他一些排除性條件。在美國,當選參議員和眾議員的年齡分別是30歲和25歲。在國籍方面,眾議員加入美國國籍要滿7年,而參議員必須已滿9年。在居住條件方面,候選人必須為選區的選民,并且在該地居住一定期限。從以上條件看,有資格成為候選人的人是非常普遍的。但是,能實際成為候選人的卻鳳毛麟角,要最后當選,更是“難于上青天”。除以上資格限制外,西方國家還實行“選舉保證金”制度。選舉保證金是指候選人在競選議員之前須繳納一定數額的選舉保證金,如果在選舉過程中的選票支持率達到特定的比例則如數退還,否則收歸國庫。比較而言,中國人大代表資格則沒有如此多的限制,凡年滿18歲的公民都有選舉權和被選舉權。我們的全國人大代表,來自各地區、各階層、各民族、各團體、各方面,人口再少的民族也至少有一名代表,具有廣泛的代表性和普遍性的特點。按照我國的選舉法規定,全國和地方各級人民代表大會的代表候選人,按選區或者選舉單位提名產生。各政黨和各人民團體,可以聯合或單獨推薦代表候選人。選民或代表10人以上聯名,也可以推薦代表候選人。

從構成來看,西方議會制的議員,人數一般較少,而且往往集中在少數黨派,議員的分布范圍狹小,且是脫離生產工作第一線的“職業議員”,是某黨某派的代表,是一個擁有自身特殊利益的共同體,為支持他的財團說話。而我國全國人大代表的人數較多,目前我國全國人大代表近3 000人,除人大常委是專職以外,其余代表都是兼職,有各自的工作崗位,生活在人民中間,同人民群眾保持密切聯系,有利于了解民情,對黨和國家的方針政策、憲法、法律的貫徹實施情況體會最深刻,因而能夠全面地反映人民群眾的意見、愿望和呼聲。另外,全國人大代表具有廣泛的代表性,擺脫了狹隘的利益背景,可以反映人民的共同訴求,更符合人民的期待。我國的人大代表是通過會議的方式依法集體行使職權,不是每個代表個人直接去處理問題。

從產生方式來看,在西方議會制度下,上議院議員的產生主要有四種方式:一是由選民直接選舉產生,如美國、日本;二是由間接選舉產生,如法國;三是由任命產主,如德國;四是由世襲產生。下議院議員一般都按普遍、平等、直接的原則,在議會選區競選產生。西方議員選舉的主要弊端是“金錢政治”。由于競選活動牽涉巨大的人力、物力,經費是競選成功的動力之源,經費主要由參選人自行籌集,所以很容易為大公司、大財團等利益集團控制和利用。我國的全國人大代表是按省、自治區、直轄市、特別行政區和人民解放軍的人口比例分配名額,然后再由間接選舉和直接選舉產生,其選舉經費由國庫開支。

從階級基礎來看,西方議會制下的議員絕大多數甚至全部來自有產階級,代表資產階級的利益,無產者很難登上政治舞臺。資本主義制度下議會這種階級性表明議會只能是為有產階級服務,代表某黨某派的利益。我國的人大代表是根據人民群眾意志,由人民從各行各業中選舉出來的廣大勞動群眾的代表,代表人民行使國家權力。人大代表來自人民,生活在人民中間,同人民群眾保持著密切聯系,人民性是人大代表的內在品質。而西方國家的議員則是官僚,在競選的時候他們向選民點頭哈腰、好話說盡,而競選成功之后則忘掉了他們對選民的承諾。

從是否有罷免制度來看,西方國家議員獨立行使職權,不受選民罷免。馬克思對資產階級代議制批判的重要一點,就是揭露資產階級議會民主的不徹底性。資產階級只給人民以選舉權,而不給人民以罷免權,使被當選者逐漸背叛人民。恩格斯晚年在總結巴黎公社的歷史經驗時強調:為了防止國家和國家機關由社會公仆變為社會主人,必須規定選舉者可隨時撤換被選舉者。后來列寧又明確指出:“由選舉產生的機關或代表會議,只有承認并實行選舉人對代表的罷免權,才能被認為是真正民主和確實代表人民意志的機關?！盵3](P102)我國的人民代表大會制度把馬克思主義基本原理與我國實踐相結合,建立了人大代表罷免制,并把它放在突出位置。這是我國社會主義民主的一個特點,也是人大代表與西方國家議員的一個主要區別。

此外,兩種制度的運轉機制與決策的效率有著根本區別。西方議會制度在運行中不可避免地會遇到一些麻煩。比如,有些國家政黨輪替頻繁,有些國家議會常常迫使內閣倒臺或者彈劾總統,有些國家的行政首腦動輒對議會通過的法案行使否決權甚至解散議會等造成政局不穩。我國由人民代表大會統一行使國家權力,按照民主集中制原則決定國家重大事務,因而具有很高的決策效率,有很強的組織動員能力和社會掌控能力,有利于集聚國家力量辦成具有全局性、戰略性、前瞻性的大事。鄧小平同志曾經說過:“我們的制度是人民代表大會制度,共產黨領導下的人民民主制度,不能搞西方那一套。社會主義國家有個最大的優越性,就是干一件事情,一下決心,一做出決議,就立即執行,不受牽扯。我們說搞經濟體制改革,全國就能立即執行,我們決定建立經濟特區就可以立即執行,沒有那么多互相牽扯,議而不決,決而不行。就這個范圍來說,我們的效率是高的,我講的是總的效率?！盵2](P240)

必須指出的是,西方議會制度已有百年發展歷史,且發展過程曲折。因此,人民代表大會制度的完善還有很長的路要走。雖然現階段它的應然地位和它的實然地位有些不符,但這需要我們在認清人民代表大會制度與西方議會制度的本質區別的前提下,適應國內外形勢的新變化,順應人民的新期待,堅定信心,砥礪勇氣,把人民代表大會制度建設好、完善好、發展好。

[1]李江源.最符合我國國情的民主政治制度[N].人民日報,2009-02-02.

[2]鄧小平文選(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993.

[3]列寧全集(第33卷)[M].北京:人民出版社,1985.

Abstract:The implementation of people’s congress system is the inevitable choice in China’s social development in modern times.The democratic parties in China are long-term cooperative parties under the leadership of the CCP,not parties which are not in office under the western parliamentary system,let alone the opposition parties.The“one government and two chambers”are produced and supervised by the Peoples’Congress,and have fundamental difference from the parallel relationship between the government,the court and the parliament.There are essential differences be tween the qualification,production,composition,the interests represented and supervision received of the members of the Peoples’Congress and the parliament in western countries.And the Peoples’Congress system has also fundamental differences from the parliament system in western countries in operating process and efficiency of decision making.

Key words:The peoples’congress;The parliament system in western countries;Essential differences

The Essential Differences between the People’s Congress System and the Parliament System in Western Countries

HUANG Jian-shui,MA kai

(North China University of Water Conservancy and Electric Power,Zhengzhou450011,China)

D034.3

A

1008—4444(2010)01—0020—04

2009-11-06

黃建水(1959—),男,河南嵩縣人,華北水利水電學院法學院教授,碩士生導師。

(責任編輯:宋孝忠)