堵住村官貪腐的制度漏洞

○ 牛廷偉

堵住村官貪腐的制度漏洞

○ 牛廷偉

所謂村官，是指村黨支部委員會和村民委員會即“兩委”組成人員。村官是生活在中國農村最基層的一個“官員”群體，他們甚至不是真正意義上的“官”，但他們手中掌握的權力卻不容忽視。近年來，村官頻頻爆出的少則幾十萬、多則數百萬乃至上千萬的貪污大案令社會為之震驚。村官的貪腐行為發生在村民身邊，不僅直接傷害了廣大村民的感情，而且大大降低了黨和政府在群眾中的威信，在一定程度上削弱了農村經濟發展和社會穩定的政治基礎與精神動力。預防和懲治村官貪腐成為推進新農村建設的一道“必答題”，也成為和諧農村建設的一門“必修課”。

一、村官貪腐的社會危害

（一）村官貪腐影響了農村社會的和諧穩定

近年來，由于村官貪腐導致一些地方黨群干群關系日趨緊張，各種矛盾不斷激化，上訪案件居高不下，群體性事件頻繁發生，已成為農村社會穩定的巨大安全隱患。據一項統計資料顯示，由村官貪腐引發的群眾信訪已占農村信訪總量的50%以上。“民不服吾能而服吾公，民不畏吾嚴而畏吾廉。公生明，廉生威”。村官貪腐損害的是黨與人民間的血肉關系，損害的是黨在農村的執政基礎，損害的是政府的社會公信力。對此，我們決不可掉以輕心，必須增強憂患意識，采取有效措施加以解決，建設和鞏固新形勢下農村黨群、干群和諧關系。

（二）村官貪腐消減了國家強農惠農政策的執行效果

從戰略和全局的高度出發，中央連續出臺了多個“1號文件”，以有力措施鞏固農業的基礎地位，深化農村體制改革，助推農業和農村經濟穩步發展，激活了農村要素市場，拓寬了農民的致富空間，億萬農民確實從中得到了巨大實惠。但少數村官的貪腐行徑，卻在一定程度上消減著國家強農惠農政策的執行效果，使惠民政策被“稀釋”。如國家下撥的各種惠農資金因為缺乏上級部門的有力監管和嚴格審計，成了村官眼中的“唐僧肉”。尤其是在農村重大基礎設施建設項目中，村官的貪腐，使得工程的質量無法得到保證，“短命”工程層出不窮，給國家造成無法挽回的巨大經濟和政治損失。

（三）村官貪腐扭曲了國家的有關法律法規

法乃國家公器，是民意的集中體現。村民自治制度是我國一項基本的政治制度，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督是《村民委員會組織法》賦予億萬農民的神圣權利。從理論上講，農民是農村政治生活的權力主體，他們依法享有知情權、參與權、選舉權和監督權。但在現實生活中，面對村官的貪腐，農民如何參與民主決策、民主管理、實施民主監督，又如何對不稱職、不道德村官進行罷免等，均遭遇法制困境，有關法律無法為他們提供堅強后盾。一些村官橫行霸道，魚肉百姓，恣意踐踏農民的法定權益，他們卻徒喚奈何，無力抗爭。

（四）村官貪腐敗壞了黨和政府的社會形象

俗話說：“一只老鼠能腥一鍋湯?！彪m然我國絕大多數村官是好的和比較好的，他們中間涌現出了諸如吳仁寶等許多勤政愛民、無私奉獻、能夠一心一意帶領群眾共同致富的先進典型，但少數村官的貪腐，也在產生乘數效應和暈輪效應，放大了村官惡劣的社會政治影響，成為嚴重敗壞黨和政府形象的害群之馬。人們總結出來的“四不看四看”社會政治心態，即不看歷史看現實、不看中央看基層、不看說的看做的、不看政績看敗績，在廣大農村有著典型反映，也成為絕大多數農民產生政治冷漠的根本原因，使黨和政府在農村不同程度地陷入“社會墻”的信任危機。

二、村官貪腐的制度根源

（一）現有制度存在著虛擬化缺陷，導致政策貫徹執行乏力

制度要素間的相互連接與協調運轉是實現制度設計預期目的的基本前提條件，而村官貪腐與現有規章制度和政策措施制定的不夠縝密科學以及沒有得到很好貫徹執行有著密不可分的關系。在許多方面我們不是無章可循，也不是言之不預，而是缺乏執行力。如在村務公開方面，一些地方村務公開的內容表面東西多，實質內容少，群眾最關注的問題和內容不詳細、不具體。有的甚至多年不公開相關的財務信息，或者云遮霧繞，閃爍其詞，搞假公開。此外，民主理財大多流于形式。雖然實行村賬鄉管，但一些村“兩委”成員想方設法地巧立名目中飽私囊，使民主理財和民主管理制度形同虛設。

（二）現有制度存在著紙面化缺陷，導致監督制約機制失效

缺少監督的權力必然產生腐敗。在現有體制下，村民對村官的用權行為怎樣實施監督制約，存在著機制“短板”?！洞迕裎瘑T會組織法》雖然賦予了農民監督權，但如何實施監督卻語焉不詳，無法操作。一方面固然存在著大多數村民缺乏民主意識和法治觀念，不懂得如何運用法律武器來維護自己的合法權益，擔心實施監督會受到打擊報復等因素，對村官不愿或不敢監督，行使民主權利的內驅力不足。但另一方面，上級部門對村官的監督管理，往往只是寫在紙上，貼在墻上，掛在嘴上，缺乏對其貪腐的足夠警惕性，在監督和制約上失之于寬、失之于軟，懲戒力度不夠，警示作用不強，致使監督制約機制無法產生應有的效用和威力。

（三）現有制度存在著懸浮化缺陷，導致村官權力過分集中

按照法律規定，村民自治就是廣大村民通過村民代表大會或村民大會這一機制，對村務進行自我管理、自我約束。在《村民委員會組織法》中明確規定了八個方面的事項應該由村民會議作出決策，但實際上這種民主決策權并沒有真正落實到村民會議中，村民自治被異化為村委會自治，這就使村官的權力高度集中，腐敗便有了可能。不少地方，為了防止“兩委”內耗，實行支書、主任“一肩挑”，結果出現“權力一把抓，財務一支筆，講話一言堂”的擅權現象。權力高度集中的后果便是高度專斷，這為村官貪腐大開了方便之門。

（四）現有制度存在著空洞化缺陷，導致“兩委”成員整體素質不高

在推進“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”新農村建設目標過程中，高素質的村官隊伍無疑起著中流砥柱的作用。政治上靠得住、工作上有本事、人民群眾信得過，應該是村官的選任標準。但從目前已被立案查處的各地村官的犯罪情況來看，他們大都年紀較大，學歷較低，法紀意識淡薄，政治素質不高，農村基層黨組織整體上基礎薄弱、戰斗力不強成為一個嚴峻的現實。那些年紀輕、本事大、有頭腦的村民，要么外出闖蕩，異地致富；要么就地創業，個人致富。剩下的老弱婦幼不濟事，雞鳴狗盜不成事，賢德能人不管事，選出的村官不可能素質很高。這些村官官小位卑，對上，他們不是國家公職人員，上面管不了；對下，他們不是普通村民，一般群眾不敢監督，這種權力監管上的困局使“土皇帝”式的村官橫空出世，為所欲為，村官在一定程度上演變為村霸。

三、防治村官貪腐的制度構想與推進路徑

美國開國總統喬治·華盛頓有句名言：“當我走向總統寶座的時候，我的心情和罪犯被押赴刑場的心情一樣。”俄羅斯有位高官在總結蘇聯劇變的原因時也認為：“權力應該是一種負擔而不是樂趣，當它成為樂趣時一切都完了！”這些話都充分說明，慎權對權力持有者具有何等重要的意義。它再次告誡我們，只有真正做到權為民所授、所控，才會產生權為民所用、情為民所系、利為民所謀的預期效果。按照休謨的“無賴原則”，預防和治理村官貪腐，必須提高制度設計上的科學性、針對性和有效性，劃清其權力“邊界”，讓制度精神撐起農村政治文明建設的一片藍天。

（一）以法治貪，筑牢防范村官犯規的“嚴密法網”

首先要加快修訂《村委會組織法》，完善相關法規。該法自1998年通過并頒布實施以來，對推動農村基層民主政治建設，強化、完善村級治理結構發揮了重大作用。由于它的規定較為簡略，隨著時間的推移，很多法律條文亟待細化，如賄選和候選人資格的認定均存在法律空白。該法第19條和22條除了對農民知情權和村務公開做了規定外，還規定了必須公開的村務事項和村務公開不及時、不真實的處理方式，但由于可操作性不強而成為一紙空文。因此，《村委會組織法》的修改重點，應該是對民主選舉的重要環節和程序進行細化，完善村級民主管理和民主監督制度，使其能夠“活起來”。其次，要完善《土地承包法》和《物權法》等法律法規，對農民的土地物權等作出更加具體詳細的剛性規定，把中共十七屆三中全會有關農村土地改革“三個不得”的禁令法制化，防止有人見縫插針。第三，要加大查處懲戒力度，嚴格依法辦理村官貪腐案件，使之能夠產生強大的社會威懾力和震撼力，起到殺雞駭猴的效果。第四，要健全紀檢監察和信訪工作機制，依法依紀嚴肅處理群眾反映強烈的村官貪腐問題，及時化解各類人民內部矛盾，堅決維護農村社會政治穩定。

（二）以質抑貪，把好村官用權的“每道關卡”

基礎不牢，地動山搖。確保村官隊伍質量是防治村官貪腐的一項基礎性工程。第一，要切實提高選舉質量，全面推行“兩推一選”制度，充分保障群眾的知情權、參與權、選舉權和監督權，讓那些素質高、作風硬、本領強、口碑好的優秀人才脫穎而出，掛帥掌舵。具體來講，一是嚴格村官的篩選程序，對那些劣跡昭彰、品行不佳的人員要堅決“逐出山門”；二是嚴打拉票、賄選、暴力脅迫等非法和不正當選舉行為，保證選舉結果公平、公正、透明、合法。第二，要加強對村官財務支出的審計和監督，進一步健全村級財務支出和管理明細制度，嚴格進行任期審計和離任審計，給群眾一個明白，還村官一個清白。第三，要充分發揮村民會議特別是村民代表會議的決策和監督作用，切實保障村民自治權利的貫徹落實，形成以權制權的權利格局。第四，鄉鎮部門要處理好“引導”與“主導”間的相互關系，嚴禁隨意撤換民選村官的不當行為，堅決維護村民自治制度的嚴肅性和公信力，使那些尊民權、恤民情、得民心、惠民生的村官聚精會神搞建設，一心一意謀發展。第五，切實發揮好大學生村官的職能作用，使他們不僅能夠人盡其才，才盡其用，而且成為廣大村官干事創業的典范和楷模。第六，加強村官隊伍的素質教育和監督管理，使其理論素養和政策水平能夠適應農村民主法治建設的需要。

（三）以權制貪，強化村民權利保障的“具體環節”

卡洛斯·艾伯特·羅贊斯基認為：“腐敗是一種所有社會都會出現的癥狀，它既可見于最龐大的上層建筑，也可在最微小的團體中找到痕跡?！币虼?，應從權力的授受和運行等各個環節進行制約。第一，要健全村民議事制度。村委會要定期召開村民議事會，把涉及到村民利益的重大事項交由村民集體討論決定。第二，要健全財務監管制度。村賬鄉（鎮）管后，凡是涉及到村務開支的，必須注明其用途、經手人和證明人，重大經濟問題要經由村民大會表決通過。第三，要建立健全回避制度。在農村基礎設施建設和重大項目工程建設中，凡是涉及到自己親屬的，村官要主動回避，決不允許搞“近親繁殖”，否則，村民代表大會有權進行追查和澄清。第四，要健全村民代表大會制度。凡是涉及到全村經濟社會發展和集體資產處置等大事要事，要召開村民大會集體討論決定，防止“暗箱操作”，真正實行“陽光作業”。

（四）以制防貪，探索完善村務監管的“運作模式”

一是探索建立村務監督制約新機制。由村民代表會議選舉產生村務監督委員會，實行財務管理“分權制”，即建立財務審批、記賬和保管相互分離、相互制約的制度，村（組）會計由鄉鎮統一委派和管理，報酬由鄉鎮政府統一支配，讓會計獨立履行自己的工作職責，不受任何外來權力干擾。在民主理財方面，寧夏中寧縣部分村委會采取“五牙子章”的方式相互制約，取得了顯著效果。二是健全村民自治機制。按照黨的十七大提出的建立決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力運行機制的構想，以健全農村集體資金、資產、資源管理制度和規范農村民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督工作為重點，切實提高制度建設的質量和效果。鄉鎮部門要把村民對村官的民主評議和上級部門對其的審計結果等及時予以張榜公示，還要把貫徹落實村務公開制度作為一項重點工作，長期進行督查，堅決防止和糾正不公開、不及時公開和假公開等問題，重點加強“會審、聯簽、民評”三項制度的貫徹落實。三是建立重大事項集體決策制度。重大村務事項由“兩委”班子集體研究決定，堅決防止個人獨斷專行；四是實行民主評議制度?！皟晌卑嘧拥哪甓裙ぷ鳂I績和個人廉潔從政情況，都要定期向廣大村民作出匯報，由村民會議或村民代表大會進行民主評議，并將此作為決定村官進退去留的重要政策依據。

（五）以獎禁貪，激發廣大村官干凈干事的“精神動力”

馬克思認為：“人們奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關?！彼?，欲使村官不想貪、不敢貪、不愿貪，就必須讓他們有利可圖，從相關國家政策和法律法規中得到實惠，否則，按下葫蘆浮起瓢式的貪腐案件就會屢打不絕。漁民利用鸕鶿（魚鷹）捕魚的技巧告訴我們，既要讓其有所作為，以調動其捕魚的積極性，又不能讓其為所欲為，胡作非為，建立起科學合理的激勵機制和約束機制至關重要。近年來，全國各地紛紛出臺激勵村官干事創業的相關規定，如寧夏規定對全區連續任職20年以上、在任職期間本人或所在村組受到過國家級、省部級或廳局級表彰獎勵，本人沒有違法違紀行為、所在村組未發生過重大責任事故和影響較大的群體性上訪事件，離職后繼續關心本村經濟社會發展，并且積極支持現任班子開展工作的優秀村黨支部書記、村委會主任發放獎勵補貼，并定期組織他們進行體檢。此外，還落實了村官“兩提三?！敝贫?，提高他們的工作報酬，為他們辦理了養老保險，開展了重大疾病醫療保險和人身意外傷害保險試點。按照自治區的統一部署，組織開展了從村干部中考錄鄉鎮公務員工作，有不少村官被考錄為鄉鎮公務員。這種類似于“廉政風險抵押金”制度的實施，對推動村官隊伍勤政廉政建設具有非常重要的促進作用。它給予我們的啟示是，構建村官合理、合法的利益保障機制，無疑是預防、治理村官貪腐不可或缺的有力制度支撐和現實道路選擇。

作為一個近2/3人口生活在農村的農業大國，沒有農村的和諧穩定，就沒有全國的和諧穩定。我們必須深刻認識到，只有增加村官貪腐的法律成本、經濟成本和精神成本，使其貪腐行為的“死亡率”大于“出生率”，各種制度建設才會收到預期的成效。因此，在制度建設上打好“組合拳”、演好“大合唱”是防范和治理村官貪腐的必由之路。只有以顯著的反腐成效取信于民，才能進一步鞏固黨在農村的執政合法性基礎，使新農村建設高歌猛進。

（作者單位 寧夏回族自治區固原市委黨校）

（責任編輯 楚 樸）