論新時期我國軍民融合式發(fā)展的成效與問題

○肖波 喻雯

論新時期我國軍民融合式發(fā)展的成效與問題

○肖波 喻雯

我國軍民融合式發(fā)展體制機制建設經(jīng)歷了從無到有、由計劃到市場、從低級到高級的歷史發(fā)展過程。從軍民融合式發(fā)展的現(xiàn)狀來看，盡管通過不斷的改革，我國軍民融合式發(fā)展體制機制建設邁出了很大步伐，但也應清醒認識到，我國的軍民結(jié)合、寓軍于民事業(yè)仍處于不發(fā)達階段，特別是“融入”的體制機制還不健全，軍民融合式發(fā)展體制機制建設仍任重而道遠。當前，推進軍民融合式發(fā)展體制機制建設還需重點加強宏觀謀劃和頂層設計，建立國家層面的“軍民融合”體制，樹立市場觀念，加快民進軍步伐。

一、建國以來我國軍民融合式發(fā)展的幾個階段

（一）改革開放之初，軍民融合的體制機制建設起步階段

黨的十一屆三中全會后，黨和國家的工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上來。鄧小平繼承和發(fā)展了毛澤東“軍民兩用”思想，明確提出：“軍工企業(yè)要走軍民結(jié)合的道路，在國家的統(tǒng)一計劃下，以軍為主，搞軍民結(jié)合。”[1]國務院、中央軍委據(jù)此重新制定并形成了“軍民結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合、軍品優(yōu)先、以民養(yǎng)軍”的方針，開始了對國防科技工業(yè)的改革。這一時期的軍民結(jié)合體制機制建設主要表現(xiàn)在對軍工企業(yè)生產(chǎn)實行民品制度安排。1986年7月，國務院、中央軍委調(diào)整了軍工管理體制，將原核工業(yè)部、航空工業(yè)部、航天工業(yè)部、兵器工業(yè)部改為由國務院直接領導，解決了國防科技工業(yè)在上層管理體制上長期存在的軍民分離狀態(tài)，為軍工企業(yè)發(fā)展民品納入國家的統(tǒng)籌規(guī)劃和國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃創(chuàng)造了有利條件。1989年4月，國家計委、國家科委、國防科工委聯(lián)合成立了三委軍轉(zhuǎn)民聯(lián)絡組；同年10月，在京召開了“全國軍民結(jié)合工作會議”，提出了進一步推進軍民結(jié)合工作的10條措施。1990年1月，國務院、中央軍委批轉(zhuǎn)了《國防科工委、國家計委、國家科委關于進一步推進軍民結(jié)合工作的請示》，為軍民結(jié)合的發(fā)展進一步指明了方向。

（二）市場經(jīng)濟條件下，軍民融合的體制機制建設轉(zhuǎn)型發(fā)展階段

1993年11月，黨的十四屆三中全會討論和通過了《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，在建立社會主義市場經(jīng)濟體制條件下，江澤民提出了“軍民結(jié)合，寓軍于民，大力協(xié)同，自主創(chuàng)新”的十六字方針，積極探索和建立與市場經(jīng)濟體制相適應的軍民協(xié)調(diào)發(fā)展的國防科技工業(yè)、軍隊裝備建設和軍隊后勤社會化保障體制機制。

一是建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟體制相協(xié)調(diào)、與武器裝備建設規(guī)律相適應的國防科技工業(yè)新體制。國防科技工業(yè)堅持面向國防建設，面向經(jīng)濟建設，走“小常備、大動員”的建設路子，大力發(fā)展軍民通用型生產(chǎn)，逐步提高了軍民兼容程度，增強了平衡轉(zhuǎn)換能力。1998年，國防科技工業(yè)的管理體制實現(xiàn)了重大變革，新的國防科工委和總裝備部成立。1999年國防科工委出臺了《武器裝備科研生產(chǎn)許可證暫行管理辦法》，這一辦法對申請許可證的單位企業(yè)的性質(zhì)沒有作任何限制。國防科研生產(chǎn)朝著建立“小核心、大協(xié)助”的方向轉(zhuǎn)變，從而將國防工業(yè)建立在整個國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎之上。

二是建立和完善軍民結(jié)合、寓軍于民的軍隊人才培養(yǎng)體系。借助地方高校的學科優(yōu)勢、人才優(yōu)勢、科研優(yōu)勢為部隊培育人才，是新形勢下加強軍隊人才隊伍建設的重要途徑。從1997年國家教委和總政治部聯(lián)合下發(fā)《關于進一步做好向軍隊輸送普通高等學校畢業(yè)生工作的通知》開始，為保證依托國民教育培養(yǎng)人才的質(zhì)量，我國先后制定了一系列依托普通高等教育機構(gòu)培養(yǎng)軍隊干部的法規(guī)制度。2000年5月，國務院和中央軍委頒發(fā)了《關于建立依托普通高等教育培養(yǎng)軍隊干部制度的決定》，此后不久，把“接受普通高等學校畢業(yè)生”寫入了《中華人民共和國現(xiàn)役軍官法》。

三是建立和完善軍民結(jié)合、寓軍于民的軍隊保障體系。我軍于1999年啟動了后勤保障社會化改革試點，2000年在全軍大范圍展開。通過改革，把應該而且能夠由社會來辦的事情交給社會，把擔負非軍事職能的保障機構(gòu)交給地方，把擔負軍事保障職能的機構(gòu)真正搞精干、搞充實。為適應國家經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，我軍后勤先后在軍費預算制度、采購制度、住房制度、醫(yī)療保障制度、軍人保險制度改革等方面進行了積極有效的探索與改革。

（三）新世紀軍民融合的體制機制建設快速發(fā)展階段

2003年10月，黨的十六屆三中全會指出要建立軍民結(jié)合、寓軍于民的創(chuàng)新機制，實現(xiàn)國防科技和民用科技相互促進和協(xié)調(diào)發(fā)展。2007年9月，胡錦濤在黨的十七大報告中首次提出要“建立和完善軍民結(jié)合、寓軍于民的武器裝備科研生產(chǎn)體系、軍隊人才培養(yǎng)體系和軍隊保障體系，堅持勤儉建軍，走出一條中國特色軍民融合式發(fā)展路子”[2]。軍民融合的體制機制建設步入了發(fā)展的快車道。

在國家總體規(guī)劃融入方面，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》將國防和軍隊建設規(guī)劃納入國家經(jīng)濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃，并把國防動員建設列為主要內(nèi)容之一。《2006—2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》將軍民結(jié)合作為我國信息化發(fā)展戰(zhàn)略方針之一。在體制融入方面，2008年國務院行政體制改革中，原國防科技工業(yè)委員會核電管理以外的職能成立國家國防科技工業(yè)局，歸入新設立的工業(yè)和信息化部，為進一步推進國防科技工業(yè)領域軍民融合提供了體制保障。在武器裝備建設融入方面，2004年6月，國防科工委、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布的《國防科技工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策綱要》中指出，“推進國防科技工業(yè)投資主體多元化”、“重點支持武器裝備科研生產(chǎn)核心能力，普通加工制造能力原則上向全社會開放，形成有利于適度競爭的武器裝備科研生產(chǎn)能力”。“十一五”規(guī)劃和2020年遠景規(guī)劃提出建立軍品市場準入和退出制度。2005年2月24日頒布的“非公經(jīng)濟三十六條”在第6條中提出“允許非公有資本進入國防科技工業(yè)建設領域”。在人才培養(yǎng)融入方面，2005年夏，全軍首次召開接收和培養(yǎng)地方大學生干部工作會議，之后軍委下發(fā)文件要求采取超常措施從社會特招特聘軍隊建設急需人才。總政治部還先后出臺了接收工作規(guī)定、招收國防生工作暫行規(guī)定等10多個文件。自國務院、中央軍委決定建立依托普通高等教育培養(yǎng)軍隊干部制度以來，全軍先后與一百多所地方高校簽訂了協(xié)議。近年來，軍隊還逐步擴大從社會直接招收士官的數(shù)量和范圍并出臺了相關政策規(guī)定。

二、我國軍民融合式發(fā)展體制機制建設的特點

（一）由計劃安排到市場配置

在計劃經(jīng)濟體制下，國防科技工業(yè)投資是以指令性計劃，按部門和企業(yè)隸屬關系安排投資，以政府為單一主體的財政投資。隨著社會主義市場經(jīng)濟體系不斷完善，軍隊在組織架構(gòu)和政策機制的設計上，開始打破計劃經(jīng)濟體制下依靠行政命令配置資源、無償滿足軍事需求的思維定勢，尊重市場經(jīng)濟的基本法則和規(guī)律，發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，按照公平公正、互惠互利、誠實守信的原則，樹立市場觀念和花錢買服務的思想。國防科工委成立以后，國防科技工業(yè)投資管理在有限范圍內(nèi)引入了市場機制，《關于深化國防科技工業(yè)投資體制改革的若干意見》的頒布實施，使資金來源由單一的政府投資擴大到利用社會資金。軍隊還按照“供需分離”的原則，積極調(diào)整和改革國防采購辦法，通過軍事訂貨制度代替軍品調(diào)撥制度，為國防市場引入了競爭和約束機制，推動了我國軍事裝備市場的形成與發(fā)展。

（二）由板塊結(jié)合到體系融合

長期以來，國防科技工業(yè)從原材料采購、加工到裝配，大都強調(diào)產(chǎn)業(yè)內(nèi)配套協(xié)作，社會化協(xié)作程度低，這種游離于國民經(jīng)濟其他行業(yè)之外的板塊結(jié)構(gòu)，使得軍工企業(yè)難以把握市場提供的更多產(chǎn)品和企業(yè)發(fā)展的機會，更為重要的是限制了軍工技術(shù)、人才集中等比較優(yōu)勢在更廣泛領域發(fā)揮及軍工優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)在更大范圍內(nèi)重組。“軍民融合”思想的提出使軍民融合式發(fā)展不再僅僅局限于簡單機械的“板塊式”結(jié)合，而是在更廣范圍、更高層次、更深程度上全面推進國防建設與經(jīng)濟、科技、教育在發(fā)展理念、戰(zhàn)略規(guī)劃、資源配置、體制機制等全方位的體系融合。

（三）由單向兼顧到雙向融合

在新中國成立后的相當長時期內(nèi)，軍民融合始終處于一種顧此失彼的單向融合狀態(tài)。改革開放之前，由于國防建設處于優(yōu)先地位，經(jīng)濟建設要充分兼顧國防建設的需要，而國防建設則單純從自身需要出發(fā)，很少考慮經(jīng)濟發(fā)展需要，這一點在20世紀60、70年代的“三線建設”上表現(xiàn)最為明顯。改革開放后，在以經(jīng)濟建設為中心的大戰(zhàn)略下，國防和軍隊建設地位相應地調(diào)整為服從服務于經(jīng)濟建設大局，“軍隊要忍耐”成為這段時期對國防和軍隊建設的基本要求。2002年，黨的十六大報告首次提出“堅持國防建設與經(jīng)濟建設協(xié)調(diào)發(fā)展的方針，在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上推進國防和軍隊現(xiàn)代化”，標志著國防和經(jīng)濟建設步入了協(xié)調(diào)發(fā)展時期，軍民融合開始擺脫過去那種你吃掉我、我讓利于你的單向融合局面，朝著互惠互利、互兼互容的方向發(fā)展。在國防建設進一步融入經(jīng)濟建設的同時，經(jīng)濟建設中也開始注重將國防建設要求納入經(jīng)濟建設之中。二者在資金、技術(shù)、科研、生產(chǎn)、教育、人才、運輸、能源、信息、保障、國防動員等多個方面的融合得以深入展開。

三、軍民融合式發(fā)展體制建設的幾個問題

（一）加強宏觀謀劃和頂層設計

國防建設是國家行為，“軍民融合”要走得順暢，必須由國家高層進行決策，加強宏觀謀劃，從國家層次上統(tǒng)籌軍民結(jié)合，實現(xiàn)軍工與民用工業(yè)的規(guī)劃銜接、供需對接和資源共享。通過積極主動的戰(zhàn)略籌劃，把國防建設有機融入經(jīng)濟社會發(fā)展體系之中，使經(jīng)濟建設和國防建設相互促進、融為一體，努力形成經(jīng)濟建設和國防建設協(xié)調(diào)發(fā)展的科學機制。要從國家發(fā)展與安全的頂層設計上，將軍隊建設納入國家發(fā)展的總體規(guī)劃。通過國家總體規(guī)劃，把國防和軍隊現(xiàn)代化建設融入國家現(xiàn)代化建設的戰(zhàn)略全局中，為國防建設與經(jīng)濟建設協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造良好的政策和制度環(huán)境。在國家戰(zhàn)略規(guī)劃融合的基礎上，深入推進軍民基本建設規(guī)劃、軍民人才建設規(guī)劃、軍民科技工業(yè)發(fā)展規(guī)劃、軍隊后勤建設規(guī)劃等國家建設各個領域發(fā)展規(guī)劃的全面融合。

（二）建立國家層面的“軍民融合”體制

對我國來說，加強國家層次管理體制建設，首先是完善由中央統(tǒng)一領導的軍民兼容建設管理體制，設立統(tǒng)管“軍民融合”的專門機構(gòu)。其次，應當完善地方各級政府領導“軍民融合”的管理體制。統(tǒng)籌在高層，落實在基層，地方各級政府的實體機構(gòu)，可以統(tǒng)一組織其管轄范圍內(nèi)的“軍民融合”工作。要逐步調(diào)整完善地方政府的管理職責，把在經(jīng)濟建設中貫徹國防功能，在國防建設中反映國民經(jīng)濟和社會發(fā)展要求，作為一項重要內(nèi)容納入地方政府工作考核體系，使地方政府在加強經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的同時，能夠兼顧國家安全利益[3]。要進一步建立和完善軍地聯(lián)席辦公會議制度，從項目確立、投融資、價格、稅收、土地使用和對外貿(mào)易等各個方面，加大“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的力度，為國防建設與經(jīng)濟建設良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展提供良好的制度保障。

（三）樹立市場觀念，加快推進民進軍步伐

美國國防體制改革信奉一句名言——“凡是地方能做的事，都從國防系統(tǒng)移到地方去”。美國國防部作為“挑剔的買主”，凡是能在市場上買到的，直接拿來滿足軍事需求。當前，我國國防體制與信息化戰(zhàn)爭要求及社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展還存在著一些不相適應的方面，如國防科技工業(yè)從總體上仍呈現(xiàn)出一種與民用經(jīng)濟體系相隔離的“橄欖型”結(jié)構(gòu)。特別是我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和社會信息化迅速發(fā)展，我軍在信息化程度、技術(shù)層次甚至組織管理體制等方面很多都已落后于地方，加快推進民進軍步伐顯得尤為迫切和必要。但由于在體制機制、政策法規(guī)方面存在種種限制，民技軍用還很有限，民用高新技術(shù)優(yōu)質(zhì)資源不能及時、有效、有序地為國防現(xiàn)代化建設服務，既造成了資源的極大浪費，又限制了我國國防科技工業(yè)水平的提高。必須樹立市場觀念，引入市場競爭，打破行業(yè)壟斷，完善競爭、評價、監(jiān)督和激勵機制，讓民品生產(chǎn)單位合法公平地參與軍品科研生產(chǎn)配套，加快民進軍步伐[4]。

[1]《鄧小平軍事文集》第3卷，軍事科學出版社、中央文獻出版社2004年版，第107頁。

[2]《十七大報告輔導讀本》，人民出版社2007年版，第73頁。

[3]楚德江：《關于有效政府的特征分析》，《理論探索》2010年第1期。

[4]王文章：《我國現(xiàn)代化模式的現(xiàn)狀與轉(zhuǎn)型》，《理論探索》2010年第2期。

（作者單位 南京政治學院、南京陸軍指揮學院）

（責任編輯 崔光勝）