當前我國金融支持新農村建設的障礙與對策

馮才華

(中共漯河市委黨校,河南 漯河 462000)

一、金融支持新農村建設的障礙及成因分析

(一)金融支持新農村建設的障礙

1.新農村建設對資金的大量需求與農村資金大量外流之間的矛盾。貨幣資金是農村基礎性核心金融資源,是建設社會主義新農村的血液。而目前我國的農村金融資金,一方面,資金需求旺盛。隨著農村經濟結構調整不斷深入,農村經濟發展的資金需求呈剛性增長態勢。隨著工、農兩行鄉、鎮分支機構的撤出,農村信用社成為農村信貸的主要承擔者。而農村信用社由于其經營規模小,資金實力弱,面對大量的農村資金需求,顯得力不從心。另一方面,資金外流嚴重,信貸資金流向、流量發生了新的變化。因此,農村經濟對信貸資金需求的剛性增長與農村資金外流之間的矛盾較為突出。

2.農村金融組織體系不健全,影響為“三農”提供完善的服務。目前縣域農村金融體系主要以國有商業銀行、政策性銀行、農村信用社為主體,諸如證券、保險、信托投資、租賃等非銀行金融機構不同程度的缺位,金融創新產品供給不足。主要表現為:一是政策性金融未充分發揮有效作用。二是商業銀行基本喪失了支農功能;三是農村信用社孤軍作戰,力量不足。

3.新農村建設對長期資金的需求與農村資金的短期性供給之間的矛盾。新農村建設預計投入到農村建設的資金總量將超過5萬億人民幣,重點是用在加快鄉村道路和水利建設,發展農村通信,完善農村電網,積極發展適合農村特點的清潔能源等農業公共物品的投入上。所以,對新農村建設對長期性資金的需求將更為迫切。而目前我國農村資金供給包括兩部分:一部分是農村正規金融對資金的供給。主要來源于農業銀行發放的農業貸款、農業發展銀行的糧油收購資金以及農信社支農貸款,這些貸款都是短期流動資金貸款。另一部分來源于農村非正規金融對資金的供給,這部分資金主要是民間之間的相互借貸,基本上都是一種短期融資行為。

4.農村金融生態環境不佳,亟待改善和整治。一是縣域經濟發展水平不高;二是涉農金融法律滯后;三是信息披露失實,銀企關系不協調,銀行信貸資金潛在一定風險;四是農村金融服務中介——擔保機構存在不同程度的缺位。農村金融生態環境不佳對新農村建設產生了不利影響,導致了支農貸款難以持續快速增長,影響了農村金融機構對“三農”投入的積極性。

(二)金融支持新農村建設的障礙成因分析

1.缺乏完善的政策金融支持體系。由于農業是弱質產業、農村是落后社區、農民是弱勢群體的狀況難以在短期內發生根本性的轉變,因此與新農村建設相配套的金融服務必須以政策金融為基礎。目前,農業發展銀行作為服務于“三農”的惟一政策性銀行,其業務經營范圍僅限于為糧棉油收購、加工企業提供信貸支持。

2.缺乏有效的商業金融跟進機制。隨著商業銀行股份制改造的相繼完成,商業金融在信貸資金運用上更加重視經營效益,強調責任追究,這一信貸政策和管理體制與農業高風險和低效益的現實特征形成摩擦,包括農業銀行在內的商業金融競相選擇從農村市場退出,導致縣域有限的信貸資金向大企業、大項目、優質客戶集中和傾斜,商業性金融未能在新農村建設中發揮應有的作用。

3.缺乏充分競爭的農村金融市場。在農村地區,農村信貸市場基本上由農村信用合作社一家壟斷,缺乏競爭主體和競爭機制,引發兩大問題。一是資金需求難以有效滿足。由于農村合作金融機構主要以短期流動資金貸款為主,盡管農業綜合開發、舊村改造等農村基礎設施資金需求較旺,但這些資金需求大多是中長期的,這就導致信貸供求期限矛盾突出,出現當前農業綜合開發、舊村改造等農村基礎設施建設資金來源以民間籌資為主,農村合作金融機構涉及很少的狀況。二是貸款利率整體偏高。農村信用合作社貸款利率普遍高于城鎮,貸款成本增加,這與中央“多予、少取、放活”的扶持“三農”政策不匹配。

4.缺乏激勵導向的風險分擔機制。一是公共財政對商業金融支持新農村建設的激勵導向作用不足。目前,除了對商業金融發放小企業貸款進行一定的風險補償外,公共財政對支持“三農”的商業金融基本上沒有相應的獎勵、補貼、稅收優惠等政策,激勵和引導作用不夠。二是信用擔保體系未能充分發揮作用。目前,擔保公司普遍存在運作不規范、擔保實力不足等問題。特別是一些民辦商業性擔保公司往往忽視主營業務,從事資金拆借等業務,減弱了銀行與其合作的意愿。

二、金融支持新農村的主要構想及操作思路

(一)金融機構切實增加支農貸款的投入

有關金融機構要以加強農業基礎地位、增加農民收入和農村經濟改革為重點,加大農業信貸投入,力促農村經濟發展。人民銀行應進一步發揮支農再貸款作用,增加貸款額度,降低貸款條件,簡化貸款手續,延長使用期限,提高支農再貸款的使用效率。縣級人民銀行應積極引導金融部門加大對“三農”和特色農業的信貸投入,支持農業產業化。適時向農村信用社發放支農再貸款,以緩解農村信用社支農資金緊張的矛盾,用信貸杠桿推動農業產業結構調整,實現農業增效、農民增收的目標。銀行業監管部門應根據不同地區的實際情況,制定差別監管政策,允許欠發達地區農村信用社在資金不足的情況下進行區域內資金的余缺調劑,使有限資金充分發揮作用。

(二)改革農村信用社,壯大農村金融主力軍

要因地制宜地加快農村信用合作社的治理體制的改革,明確農村信用社的產權關系,完善法人治理結構,落實防范和化解風險的責任。

1.堅持按“合作制”原則改革農村信用合作社。合作制的基本特征是:自愿入股,利益共享,風險共擔。合作制實行一人一票的民主治理,以服務社員為主要目標。

2.規范農村信用社的產權關系。首先要正確處理好農村信用合作社與農業銀行的關系。兩者應成為平等互利、分工合作的同業關系,農村信用社不應再繼續作為農業銀行的“附屬機構”,要成為真正的自主經營、自負盈虧的經濟主體。其次,要對現有農村信用合作社的產權進行重新界定,并進行擴股增資。

3.因地制宜地改革農村信用合作社。由于農村信用社的區域性、分散型和復雜性,決定了其發展不能實行“一刀切”的模式。對于東部經濟發達地區的農村信用社,由于大量業務已經轉向城市和非農業,因此應及時組建地區性農村合作銀行,使各級農村信用社成為地區性農村合作銀行的分支行。對于中西部等大量經濟不發達地區的農信社,則要堅持按照合作制的方向來發展,使其成為真正的合作金融組織,堅持為“三農”服務的宗旨。

4.加大政策扶持,消化農信社經營“包袱”。比如答應其享受一定的減、免稅政策,加大財政扶持力度等。

5.制定法律,加強監管,確保農信社法人地位,規范政府的治理。同時落實監管責任制,加強對農信社的金融監管,確保其穩健運行。

(三)完善農村金融體制,創新農村金融組織形式

在新農村建設中,農村金融業要堅持體制創新、機構創新、制度創新、業務創新。

1.體制創新——形成以政策性金融和商業性金融為基礎、農村合作金融和地方金融為主體、民間金融為補充的新的農村金融體制。其中,構建能夠在競爭的基礎上為農戶和微小企業提供零售金融服務的金融機構體系是體制創新的關鍵。

2.機構創新——可以考慮組建農村證券經紀公司、農村租賃公司、農村借款擔保公司、農村信托公司、投資咨詢公司、農業企業財務與農戶家庭理財公司以及專門從事農村貿易融資業務的農村金融中介,還可建立各種農業保險互助社及各類農業發展風險基金。

3.制度創新——形成完善的農村資金投入和獎勵制度,農村資金回流農村,城市資金投向農村。首先,人民銀行要制定一定的優惠政策,將從農村吸收來的郵政儲蓄資金全部或按一定比例“反哺”農村,使農民的資金大體上留在農村。郵政儲蓄銀行成立以后僅發放小額質押貸款,據調查,某縣成立至今貸款僅占存款的0.2%。郵政儲蓄銀行可考慮發放農村基礎設施建設和綜合能力開發等政策性貸款,也可以發放農民的基本生產、生活和農村中小企業、民營企業進行商業性、支農性貸款。其次,各商業銀行要按照“工業反哺農業”、“城市支持農村”的總體要求,明確商業性金融機構在農村金融服務中的作用和責任,下調一定比例的資金用于農村的基礎設施建設和農村的綜合能力開發。

4.業務創新——形成以存、貸、匯傳統業務為依托,以銀行卡、商業票據、投資理財等一系列新業務為效益增長點,較為完備的農村金融業務體系。同時應積極開辦進城打工農民技術培訓貸款、農民創業貸款等新業務,推動和發展“公司+農戶”、“公司+中介組織+農戶”、“公司+專業市場+農戶”等促進農業產業化經營的信貸模式,充分發揮農業產業化經營的輻射拉動作用,推進優質高效特色農業加快發展。

(四)建立多種形式的抵押擔保機制,積極發展農業保險

黨中央、國務院高度重視農業保險事業的發展。黨的十六屆三中全會明確提出要探索建立政策性農業保險制度,21世紀以來連續5年的中央1號文件都對發展政策性農業保險提出了明確要求。落實這一要求,需要把握好三個問題:

1.積極探索適合我國國情的政策性農業保險經營機制和發展模式。建立政策性農業保險制度,必須采取政府和市場相結合的方式:政府決定農業保險供給的方向和數量,制定統一的制度框架,各種保險機構在這個框架中開展經營。同時,政府對規定的農業保險產品根據可能給予相應的財政支持及其他支持。在政策支持下保險公司與政府聯辦、為政府代辦以及自營等多種經營模式。

2.進一步加大對農業保險的政策支持力度。黨的十七屆三中全會《決定》明確提出要建立政府扶持、多方參與、市場運作的農村信貸擔保機制。一方面,要加大政府對農村信貸擔保體系建設的支持力度。鼓勵政府出資的各類信用擔保機構積極拓展符合農村特點的擔保業務。有條件的地區,可以由政府牽頭出資、農民和農村企業參股,建立專業化信貸擔保機構,采取市場化運作方式。要鼓勵現有商業性擔保機構開展農村擔保業務,增強擔保公司的擔保能力。要鼓勵專業合作社、涉農企業和協會組織創辦針對農戶和農村中小企業的擔保公司,有條件的地方政府可扶持建立農村信貸擔保基金。另一方面,要建立信用擔保機構風險分散機制,加快農村信用體系建設。主管部門要加強業務監督指導,明確行業準入條件、從業人員資格、內控規范要求,加強對擔保機構日常業務運行的監督指導,提高擔保機構資質水平,引導信用擔保機構規范運作。要盡快建立統一的小企業信用評估體系,推進信用村鎮建設,規范和完善農戶、農村中小企業信用檔案,優化信用擔保機構業務運行環境,降低業務運行成本。積極開展對信用擔保機構的信用評級,規范企業、擔保中介、貸款銀行之間的信用關系,整合各類信用信息,積極防范由擔保中介失信而帶來的金融風險。

3.形成有效的現代農村金融風險分散及補償機制。一是建立政府支持的農業政策性風險分散與補償機制,主要防范由于“三農”本身“三高”(高成本、高投入、高風險)的經濟特性而給農村金融體系所帶來的沖擊。在充分發揮財政補貼激勵的作用下,發展農村保險事業,健全政策性農業保險制度,加快建立農業再保險和巨災風險分散機制。建議結合國內外經驗,在各地大型農墾企業和具有特定農作物種植優勢的省份,完善相互制保險組織形式。二是完善市場主導的金融市場化風險分擔及轉移機制。首先,建立農村金融機構金融風險自我分擔及補償機制。要加強內部治理機制的改革,實施有效內部控制流程;同時要在農村培育有風險意識的市場主體,發揮市場約束機制。其次,建立農村監管機構金融安全網。在金融機構正常運營過程中,要實施審慎監管與風險監管、分類監管和功能監管相結合的方式,建立風險預警指標體系,利用“及時校正措施”對農村金融機構實施持續性監控。

(五)規范引導民間信貸,發揮其積極作用

由于我國農村金融體系存在缺陷,已滯后于農村經濟的發展,形成了一定的金融“空洞”,民間借貸應運而生。從1986年開始,農村民間借貸規模已經超過了正規信貸規模,而且每年以19%的速度增長。民間借貸已發展成為一支不可小覷的“地下”力量。農戶借款中民間借款所占的比例超過70%,農村高利貸有8000億到1.4萬億元。民間借貸雖在一定程度上緩解了農民貸款難的問題,但其中良莠不齊,加大了農民的債務負擔和農村的金融風險。

政府要做的不是簡單打壓或取締,因為這樣做不僅無法摧毀農村非正規金融,相反只能使其以更隱蔽的方式活動,無益于問題的解決。

1.政府應承認其合法性,并制定出公平的市場準入與退出制度,規范民間借貸,將其從“地下”引上正規的發展道路。引導民間資本和社會閑散資本更廣泛地參與農村金融活動,大力培育民營銀行,既能為農村、農民及農村中小企業提供良好的金融服務,又有利于打破農村信用社壟斷農村金融市場的格局,增強農村金融市場競爭活力,抑制農村高利貸需求。

2.促進農村金融應盡快出臺《民間借貸管理辦法》,明確民間金融合法地位、組織形式、職能作用、權利義務以及機構設立、變更和終止的原則與條件,依法保護民間金融的合法權益。使民間借貸朝著健康規范的方向發展。

3.大力培育由自然人、企業法人或社團法人發起的小額貸款組織。要引導和規范農戶發展資金互助組織,為其提供法規規范和政策扶持。由于私有資本、外資具有制度安排的靈活性與高效性的最大特征,因此,農村金融組織一旦吸收了外資與民資的血液,就能使農村金融的資金來源更加充足,農村金融市場化步伐更加堅定,新農村建設資金不足的難題將得到有效解決。

(六)建議盡快出臺《社區再投資法》

國家有關部門應積極借鑒美國《社區再投資法》立法經驗,制定適合我國國情的《社區再投資法》,對經濟欠發達地區金融機構的資金使用進行法律約束,規定在欠發達地區吸收的資金必須按照一定的比例通過貸款或其他形式返還給欠發達地區,避免國有商業銀行和郵政儲蓄機構將欠發達地區的資金通過上存、拆借等形式轉移到發達地區問題的發生,并鼓勵域外資金通過各種渠道流入欠發達地區,以切實解決欠發達地區發展經濟的資金不足,充分體現“工業反哺農業、城市支持農村”,統籌城鄉經濟社會發展和區域經濟發展的戰略要求。

(七)明確政府定位,培育良好的政策環境

政府在農村金融體系中的作用應當恰如其分,一方面要提供法律、管制等必需的制度和政策供給,另一方面,也要加以約束。金融制度是一種節約交易費用與增進資源配置效率的制度安排,其產生與變遷既不是隨意的,也不是按照某種意志與外來模式人為安排的,在我國特殊的國情和長期計劃經濟體制的背景下,政府作為惟一合法的制度供給者,主導著制度變遷。

[1]潘園園.關于農信社開展小額信貸解決農村金融需求的問題及建議[J].經濟視角,2009(4).

[2]孟全省.經濟轉型期農村資本市場建設的思考[J].管理觀察,2009(3).

[3]劉樹楓.對農戶金融需求的調查與思考——以陜西省為例[J].調研世界,2009(3).

[4]魏海濤.農村生態金融創新的探討[J].現代經濟信息,2009(9).

[5]吳傲.淺析農村民間借貸發展與對策[J].經營管理者,2009(5).