農村“一事一議”制度存在的問題及對策※

○張勝利

農村“一事一議”制度存在的問題及對策※

○張勝利

為了解決農業稅取消后農村公益事業投資問題，國務院辦公廳于2007年1月16日轉發了農業部《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》以規范村民一事一議籌資籌勞，加強農民負擔監督管理，保護農民的合法權益，促進農村基層民主政治建設和推進社會主義新農村建設。眾多學者就農村“一事一議”制度難以滿足農村公益事業發展多有共識，普遍認為農村實施“一事一議”仍存在問題。

一、農村“一事一議”制度在實施過程中面臨的問題及原因

（一）部分村干部和群眾對“一事一議”認識不到位

一部分干部對“一事一議”籌資籌勞政策不熟悉、不了解；一部分群眾對稅費改革后卻要農民出資出勞搞農村公益事業建設的做法不能理解，認為“一事一議”籌資籌勞是村干部亂收費，是增加農民負擔。還有的村干部把“一事一議”當作是一種形式，走走過場，做做樣子，最終還是少數人決策，更有甚者，有的村干部把“一事一議”籌集的資金視為一般村有資金，專款不專用，急事不急辦，使“一事一議”制度未能發揮應有的作用。

（二）召集村民開會集中難

隨著改革開放進程的加快，一些農民常年外出務工經商，留在村子里的大都是老人、婦女，文盲居多，他們的議事能力有限且參與議事意識淡薄，由于在家庭中沒有做主的權力,很難甚至不敢表達自己的真實意愿，常找借口避開會議。而對于外出務工人員來說，他們最關心的是在外地打工的收入和生活，對享受不到其利益的村內公益事業缺乏必要的關心和參與的熱情，加之打工地點比較分散，想要召集組織超過半數或三分之二的村民參加村民代表大會或全體村民大會有難度。

（三）資金到位難

目前我國農村經濟相對薄弱，地區發展不平衡，人均可支配資金有限，除去生產生活消費所剩無幾，不愿負擔村級公益事業建設的籌資，這無疑增加了資金收繳的難度。另一方面，即使在村民代表大會上通過決議非辦不可的公益事業也難免有少數人抗拒不籌款。部分群眾還認為，他們籌集的資金有可能落入部分村干部和鄉鎮干部的腰包，交上的資金要打水漂，這樣也加重了集資的難度。就鄉鎮財政保障看，隨著農業稅取消、兩工的減少，鄉鎮財政陷入既要保證吃飯又要解決前些年因盲目發展鄉鎮企業集資貸款欠下的巨額村級債務，工作難以正常運行，更無力支付巨額的農村公益事業發展支出。

（四）規范操作難

有些地方村干部不按農業部《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》規定的議事范圍、審批程序執行，違規操作、隨意擴大議事范圍，把原來由政府財政負擔的項目費用強加到農民頭上，對村民籌資籌勞的明細方案不張榜公示，把一些模糊不清的村議事項、未在預算方案之內甚至根本不存在的項目冠以“一事一議”的名義進行籌款，使得農民負擔加重。有些地方在資金的籌集方法上與上級的要求相背離，采取一些過激做法引起村民的強烈不滿。有些地方籌資的透明度不高，未及時上報資金的使用數額、使用情況，村民對資金的收取、使用、結算等不清楚。有些地方對籌集的資金也未單獨建賬、專款專用，甚至挪用，不用于解決村民關心的熱點難點問題，使廣大農民心存疑慮，影響農民籌資籌勞的積極性。

二、解決農村“一事一議”制度實施過程中的問題，加快農村公益事業發展

（一）加大宣傳和引導的力度

各級政府要認真做好引導工作，做好多渠道、多媒體的宣傳工作，通過廣播、電視、網絡、報紙、板報等形式進行廣泛宣傳，讓廣大群眾了解此項政策，充分調動村民參與“一事一議”的積極性。村干部要認真研究新形勢下農村發展出現的新情況、新問題，用創新的思維和方法研究“一事一議”，熟悉理解該政策的宗旨、原則、操作程序、管理方法、限額標準等，以便順利地開展此項工作。

（二）議事形式多樣化，因時因地制宜

“一事一議”要求村干部要想辦法采取多種措施調動村民的積極性、主動性、創造性，讓村民自覺加入其中參與項目的選定、實施等。首先，“一事一議”并不局限于召集村民開會討論，根據每村每組的具體情況不同，村干部可以采取分任到組、分組到戶的形式，深入到群眾家中，逐家逐戶介紹所建公益事業項目的有關情況，并進行意見征集，也可以通過網絡、手機短信等途徑征集村民的意見。這樣雖然加重了村干部的工作量，但是，可以節省村民的時間，也能較便利地征求每一位村民的意見，解決了集中議事的困難，節省了不必要的開支，避免了召集開會期間部分村民鬧意見、鬧情緒。其次，村集體對本村所需興辦的公益事業，在可行性調查的基礎上，提交村兩委會討論并達成共識之后，應以張榜、公告等形式進行廣泛宣傳，讓村民有思考的余地并做到心中有數，不搞突然襲擊。再次，要抓準時機，利用外出經商、務工人員回家過春節、中秋等傳統節日的有利時機，召開村民代表大會，盡快議事，不能拖拖拉拉，并嚴格遵守有事則議、無事不議的原則。

（三）加大政府財政支持力度，籌資來源多元化

各級黨委政府對“一事一議”要高度重視，使政府成為農村公益事業融資模式中的主要角色，并通過立法，把國家的重大支農、惠農政策規范化、制度化；同時，加大公共財政對農村公益事業發展的支持力度，使之成為農村公益事業發展的主要投入主體，構建起城鄉統一的公共財政體系。加大對農村公益事業項目資金的傾斜和扶持力度，通過一些惠農政策的提出和資金安排、投入上的傾斜，切實解決村民興建本村公益事業籌資上的難題。

“一事一議”的實施在充分發揮農民主體和國家主導的作用時，要根據各村的實際情況，采取靈活多樣的籌資渠道，多方籌資，建立多渠道資金投入機制，積極引導社會資助，促進投資主體多元化。充分利用各項支農惠農政策，積極向上爭取一部分資金，積極引導社會資本參與農村公益事業的供給。

（四）規范農村“一事一議”運作程序，加強資金監管

農村“一事一議”在運作過程中，要按照國家的規定和政策依法進行，向農民籌資應嚴格履行程序，需要農民“一事一議”籌資的項目、數額，須經村民議事小組提議，村民委員會對需辦的項目要進行論證和作出預算，交村民會議或村民代表大會討論，不能以任何形式弄虛作假、虛假上報，力爭使每一步程序科學、公開、透明、公正，防止一些村干部謀取私利和個別村民搞小團體主義。要加強對資金的管理，公益事業項目議事前的預算、村民籌集的資金數目、建設中資金的使用以及項目結束后的決算都要進行詳細公示，并逐項逐條向群眾公布，注重發揮村民理財小組和村民代表的監督作用,堅持定期公開、公示公益事業建設項目的賬目和有關情況，讓群眾對整個工程項目的進展、資金使用情況都一目了然，做到專款專用，切實把好預算關、程序關、監管關、決算關、公開關。

（五）建立有效的激勵和約束機制，調動各方積極性

一方面，對于一些熱心于公益事業的村干部和群眾，政府可以設立專項資金和榮譽稱號給予其物質和精神獎勵。尤其是對公益事業進行大規模投資的個人，更應該給予鼓勵，充分調動其積極性。另一方面，要建立一個有效的激勵和約束機制，規范各項體制的運作，對村干部的無所作為、農戶的拒交款項行為等作出具體懲罰規定，充分調動各方積極性，建設農村公共事業。

農村“一事一議”制度是新生事物。作為農村一項基礎工作，該制度為廣大農民帶來了一定利益，可是，由于其自身的特點，難免會出現一些制度上的漏洞和問題。但是，如果花了錢后有一個好結果，能夠為農民帶來實惠，農民就不會怕出資出勞，也會積極參與“一事一議”。這就要求在國家出臺關于農村“一事一議”制度系列惠農政策的同時，從各地實際出發，因時制宜，因地制宜；各農村基層政權一定要嚴格執行國家的政策法規，實事求是，以農民為本，把農民利益作為一切工作的出發點。

※本文為河南省政府決策研究招標課題《農村“一事一議”機制與農村公益事業投資關系研究》（課題批準號B211）的階段性成果之一。

（作者單位 河南大學哲學與公共管理學院）

（責任編輯 楚樸）