關于信訪問責悖論的思考

○徐敏寧陳安國

關于信訪問責悖論的思考

○徐敏寧陳安國

信訪問責制施行以來雖已取得很大預期成效，然而，部分無理信訪者卻有恃無恐，無理信訪急劇攀升，越級訪、纏訪等現象也并未削減；基層領導壓力過大，甚或談訪色變，他們不得不花費更大的人財物進行圍追堵截，“花錢買太平”、“擺平就是水平”的心態悄然而生。本文首先指出信訪問責悖論的客觀存在性，然后從職能定位、權責關系、程序設計三個維度來剖析其成因，并提出定位大信訪職能、構建橢圓型信訪機構的對策建議。

一、信訪問責悖論的客觀存在性

信訪問責悖論是指現行的信訪問責制在客觀的行政環境運行中出現的一種與其本意相反的結論。信訪問責目的是更大程度上強化領導干部的責任意識，規范領導干部的行政行為，維護人民群眾的合法利益，維護社會的穩定與和諧。然而，在“屬地管理、分級負責”原則指引下，信訪問責制在地方運行時往往出現不細化責任、不管有無責任，出現重大信訪問題就追究的一刀切現象。在問責重壓之下，基層政府和信訪機構往往采取能立竿見影、簡單易行的然而要耗費大量人力、物力與財力的圍追堵截的方法。責任壓力越大，圍追堵截力度越大；圍追堵截力度越大，越級上訪越多；越級上訪越多，圍追堵截力度越大……這樣往往陷入無窮的惡性循環。

同時這種問責制也易于助長無理信訪的現象。一些覺悟較低的信訪者為了自身私利，利用問責制彈性空間及領導者怕亂求穩的心理，奉行“大鬧大解決，小鬧小解決，會哭的孩子有奶吃”的信條，往往提出一些無理要求來要挾基層領導，而目前又缺失對無理信訪者進行約束與規范的政策。在責任重壓之下，基層領導無奈之處就會采取“花錢消災”的辦法。而這短視行為不僅易于喪失黨的政治信仰和公信力，而且易于誘引另一批無理信訪者效尤，進而滋生下一輪無理信訪，這樣又易于形成另一個惡性循環。從這兩種角度看，問責的結果與問責的初衷極易背道而馳，既易于給基層領導帶來太大的心理壓力，花費基層大量的人財物，易于產生“花錢買太平”、“擺平就是水平”的無奈心態；又沒有抑制住越級訪、纏訪等現象，反而加大了無理信訪。同時又易于給那些真正利益受損的信訪者在圍追堵截中增加痛苦，易于使黨和國家的政治信仰和合法性流失。

2009年9月8日，筆者對江蘇省委黨校第28期鄉鎮黨委書記進修班的36位鄉鎮黨委書記進行無記名問卷調查，其中88.88%的人認為，上級領導對基層領導信訪問責時，有一刀切現象，即不細化責任、不管有無責任，出現重大信訪問題就追究；80.55%的人認為信訪問責制給基層領導的壓力太大;75.00%的人認為目前地方基層最棘手的問題是信訪問題;91.66%的人認為信訪問責制施行后，他們得花費更大的人力、財力與物力來處理信訪問題;91.66%的人認為其所在的基層有對越級上訪人進行截訪現象;91.66%的人認為，在現行問責制下，他們是基層領導一把手他們要對所屬區的越級上訪人進行截訪；97.22%的人認為，在現行問責制壓力下，基層對信訪問題必然出現“花錢買太平”、“擺平就是水平”現象；83.33%的人認為，自信訪問責制施行來，地方無理上訪的人越來越多；80.55%的人認為，自信訪問責制施行來，地方越級上訪的人越來越多；100%的人認為，應制定相關政策來規范無理信訪者。這一組與信訪問責初衷相背道而馳的數據說明了信訪問責悖論不僅在理性分析上客觀存在，更說明了它在現實運行中的客觀存在性和后果的嚴重性。

二、信訪問責悖論的成因

(一)職能定位有問題

在現行《國家信訪條例》中，并沒有對信訪的職能作明確界定，但其總則第一條指出：“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯系，保護信訪人的合法權益，維護信訪秩序，制定本條例。”可見國家信訪主要功能是民眾的利益表達與利益救濟以及維護信訪自身秩序的功能上。其實，信訪的功能不僅如此。中國人民大學公共管理學院教授孫柏瑛認為，如果把我國的行政體系看作一個運轉的系統，信訪處的位置應該是末端，公共政策出現了問題才會在這里顯現出來。從這個角度看，我們界定信訪職能時，應將信訪放到民主政治建設的大背景中考量，應將信訪放到公共政策運行的系統中，既要注重信訪本身固有的民眾的利益表達與利益救濟功能；更應注重它的推動中國特色的動態民主建設的導向功能，即用處于政策運行系統的末端的信訪與民眾的監督來反推政策的科學制定與規范執行，反推我國的民主政治建設。而客觀事實上，信訪這一功能并沒有得到體現，民眾的民主意識與參政意識沒有得到更大的激發。往往將信訪與政策的系統運行割離開來，孤立地看待信訪問題；往往將主要精力放在解決信訪本身問題，將更大的政策缺失、政策滯后、政策不當和政策執行偏差等政策問題束之高閣。民眾的維權意識也主要集中在與自己聯系密切的利益上面，而對那些與己無利益相關的政府不當行為則缺乏監督意識與監督能力，抑制政府的圍追堵截等不當行為的能力更是低下。這就更易誘發和助長政府圍追堵截的不當行為。簡言之，信訪職能定位短視易于使民眾的監督意識、監督能力以及抑制政府不當行為的能力短缺，而民眾的監督意識、監督能力以及抑制政府不當行為的能力短缺又易于助長政府對信訪者圍追堵截等不當行為，易于助長問責悖論產生。

（二）地方與中央信訪機構職能錯位

機構設置應以職能為導向，以解決事務為準則；反之，職能定位是否準確，也可以從機構設置狀況得以體現。地方基層是處于管理金字塔的底端，是信訪問題的井噴之處。由基層向中央信訪問題的源發數量應逐級遞減。而目前我國信訪機構卻出現了“頭重腳輕”的現象，即地方基層信訪機構太小，人員編制少，而國家信訪局規模大、人員多、解決問題的能力強。地方政府難以應對大量信訪問題，難以將督察、協調、辦理的職能落到實處。這必然吸引大量信訪群眾越級上訪，進京上訪，也容易給老百姓以“上面解決問題、下面不解決問題”，中央都是“青天”、地方都是“昏官”的錯覺。在問責重壓之下，基層領導必然對越級訪與進京訪的信訪者進行圍追堵截，圍追堵截力度越大，越增加信訪人的敵視心理，越可能迫使進一步越級上訪，進而加速問責悖論的產生。

（三）領導干部的權責不對稱

領導干部的權責不對稱是指處理信訪事務時擁有的權力和應該承擔的責任不對稱。一是有責無權。處理信訪事務是按屬地管理的原則，而有些事務是由上級部門不當行為或不合理的政策引發的，但信訪人是在基層，即信訪人所屬地和涉訪事的地點不一致。基層領導有時是很難甚或無力解決上層組織引發的這些問題，但責任卻完全落到他們的頭上。二是權力越位。政府與法院及檢察院的關系是平行的，應該互相制約。但目前兩院的信訪例并不健全。政府信訪機構是主導的信訪機構，當涉訪事是介于行政與兩院之間，甚或就是兩院的事，在地方考核制度不健全或一刀切的情形下，責任往往還是地方政府和黨委負責。這樣勢必易于導致行政權擴張和行政權侵犯司法權，易于導致司法扭曲變異。司法權的扭曲變異又將加大信訪工作的難度，加大基層政府履行職責的難度。

（四）信訪機構的權責不對稱

無論是行政機關的信訪機構，還是兩院的信訪機構，它們都是其內部的一個職能部門，而它們卻要承擔督察、督辦等職能。倘若是平行部門之間督辦還有一定的可行性，但如果涉訪事務是那些重要部門或重要領導人身上，他們在權力甚微的情況下，如何去督辦？在面對越級上訪或難纏信訪時，他們自然會選擇圍追堵截甚或“花錢消災”的方法，這樣既可減輕自身的工作難度，又可以減輕領導的問責重壓。問責悖論的產生就有一定的必然性。

（五）信訪人的權責不對稱

信訪人的權責不對稱是指信訪人擁有的信訪權力和他們應該承擔的責任不對稱。目前信訪條例和相關制度著重強調信訪機構和相關領導人的責任，對信訪人的責任主要體現在信訪秩序要求上，而對他們的越級訪、纏訪和無理上訪缺少相關的制度來規范。那些越級訪、纏訪和無理上訪更易制造事端影響穩定，這也是目前基層領導干部反應最為強烈的問題。在信訪問責和考核一刀切的重壓下，地方政府極易采取一些過激行為或不當措施。如，圍追堵截、關押、逼問、變相罰款等。在信息網絡化的今天，這些信息又極易被進一步放大甚或扭曲變異，人們往往只看到一面而看不到另一面。長此以往又易于使黨和國家的政治信仰與公信力流失。這與我們的問責本意背道而馳。

（六）程序的欠正義性

公共政策程序正義，羅爾斯提出可以從完善和不完善程序正義的比較來理解。完善的程序正義的條件是：“有一個決定什么結果是正義的獨立標準，和一種保證達到這一結果的程序。”不完善程序正義的基本標準是：“當有一種判斷正確結果的獨立標準時，卻沒有可以保證達到它的程序。”[1]目前我國的信訪程序設計在權力不對稱和信訪機構職能錯位的條件下，其程序不完善或欠正義性主要體現在中央允許而地方堵截的越級訪的程序設置上。由于地方信訪機構太小、人員編制少、解決問題的能力較弱，信訪人長期信上不信下的思維定勢，地方政府既是信訪問題的制造者又是問題的仲裁者的雙重角色等諸多原因，信訪者更多的會選擇越級訪。而越級訪最易引發不穩，引發地方政府的圍追堵截。這是信訪中最棘手的問題。現行信訪條例允許信訪人向上級政府或中央政府進行信訪，然而，它同樣也默許地方政府對越級信訪者進行圍追堵截。因為國家信訪條例和2008年制定的一系列問責制度中，只字未提對信訪圍追堵截的懲處。地方政府在問責重壓之下，對于那些最易引發不穩最易暴露問題的越級訪，他們勢必進行圍追堵截。這種“明揚暗抑”的越級訪程序勢必產生系列問題。信訪人在越級訪中常常飽受痛苦，往往對地方政府或地方領導產生敵視心理，這不僅使地方政府耗費了大量的人財物，而且使黨或國家的政治信仰流失，這與問責本意完全背離。

三、破解信訪問責悖論的對策

（一）定位大信訪職能

1.定位大信訪職能首先要跳出“民意表達、利益救濟、維持穩定及為信訪而信訪”的功能圈子，將推動中國特色的動態民主政治建設放到最大高度。美國學者M·麥克拉夫林在他的《互相調適的政策實施》著作中提出了互動理論模型，認為“政策執行的成效與否取決于執行者與受影響者之間互適的程度”[2]。從這一理論角度看，我們可將信訪問題納入政策的制定、執行、監督、評估、反饋等政策運行的系統中，將信訪問責納入整個行政問責的系統中，加大信訪督察、督辦的職能力度，加大對信訪問題的量化分析與歸納整理，以信訪來推動我國的民主政治建設。

2.建立整改的倒逼機制。將問責與考核指揮棒側重傾斜于涉訪的政策與行政行為的整改上，以整改行動逐步推進政策制定的科學化、民主化、法制化建設及其政策的規范執行。倒逼機制的力度越強，不合理的涉訪事件將可能變得越少，人民的民主參與意識越能得到有序地激發。這種判斷的邏輯源于塞繆爾·亨廷頓的假定，即政治開放、政治發展的速度應與政治體制的吸納能力相匹配，這樣才能使政治博弈過程中新成長的力量被有序地吸納，而不至于導致政治秩序結構的失衡，并瓦解社會穩定的基礎[3]。當人民的民主意識越強，越能把民眾單一的狹隘的利益信訪向無自我利益可求的帶有強烈民主意識與主人翁意識的信訪轉變；人民的無利益需求的信訪意識越強，又越能推動倒逼機制的建設。這就構成一個閉路良性循環，其運轉速度越快，我國的民主政治建設的步伐越快。可以說，倒逼機制的建立有利于疏通信訪渠道和走出圍追堵截的怪圈；有利于民眾的利益表達與利益救濟，能將“一切為了人民、一切依靠人民”的服務型政府的要求、科學發展觀以人為本的要求等落到實處；有利于構建政策執行的系統，激發民眾的民主意識與主人翁意識，既能避免民眾的無理信訪與纏訪等現象，又能從源頭上逐步減少涉訪事件，從政策執行的末端來反推我國特色的動態民主政治建設。

3.準確定位行政、立法、司法與人大等信訪機構的職能。既要突出行政機關信訪機構的功能，又要發揮人大信訪機構的主導作用，也要彰顯立法與司法信訪機構的獨立性。這就能避免行政權的擴張，將部分涉法信訪引向法制渠道，還能增強整個信訪的系統性，便于從根源上消解信訪問責悖論現象。

（二）構建橢圓型模式信訪機構

橢圓型模式信訪機構是指解決某地重大難纏的信訪的數量以地級市信訪機構為中心向上下兩級信訪機構逐級遞減的信訪機構構建模式。構建橢圓型模式信訪機構主要目的：避免信訪問責悖論現象產生；避免現行的“頭重腳輕”的信訪機構引發大量的越級訪與進京訪現象產生；避免權責不一致無法問責的現象產生；避免鄉鎮政府與縣政府的“信訪事件的制造者”與“信訪事件的解決者”的雙重角色易于作出違規行為的現象產生。具體的構建措施如下：

1.各地市構建大信訪機構。整合信訪資源，創建市級大信訪辦公廳，擴大信訪機構的權力，使之具有督察、督辦、提議罷免、干部考核權、統籌調度、表彰通報等權力；設置城市拆遷、企業轉制等常規性的行政執法部門；實行“一站式”接待處理，將法院、檢查機關引入信訪接待大廳，設立信訪涉法事務代理登記點；制定聯席會議、行政仲裁、信訪聽證等制度。著力解決本市重大難纏的信訪事項，保證本市滿意的結案率達98%以上。

2.中央與省信訪機構基本保持不變，但應加大量化分析的技術性研發，突出處理重大難纏的信訪能力建設，突出督察督辦職能，保證每一級政府的信訪機構達到要求的結案率，保證各項整改措施能有效地貫徹落實。省政府信訪機構應保證本省信訪的滿意結案率再增加一個百分點，使之達到99%以上，基本解決本省的信訪問題。中央信訪機構主要任務是制定與完善相關政策與法規和對各地信訪機構進行宏觀調控，并處理極少數的特別難纏的信訪問題。

3.重新定位鄉鎮信訪機構。首先，在各鄉鎮設立協調機構。其主要職能是化解本地區的各種矛盾，從源頭減少涉訪事件發生。其次，取消以信訪數量為標準的一刀切的考核辦法，取消涉訪事件引發者的問責制度。嚴格意義上說，鄉鎮不設專門的信訪機構，它的主要信訪事務是執行上級政府作出的涉訪事件的整改措施，以及逐步實現本地區行政行為的科學化、民主化和法制化建設，從源頭上逐步根治涉訪事件發生。再次，設立鄉鎮一級信訪數量彈性預警線。該線由縣信訪機構結合本地實際自主確定，但標準應逐年提高。預警線內不考核，超過預警線，設立地方一把手問責制。設立預警線目的：一是從宏觀上要求該級政府加強行政行為的規范化建設，既能達到減輕地方的信訪壓力，又能防止信訪數量增加；二是以信訪為突破口不斷加強中國特色的動態民主政治建設。彈性預警線就是隨著時間變化而變化的預警線，以民眾的信訪匯總情況不斷地推進政府提升考核標準，不斷給地方政府提出新要求。它迫使行政人員必須將“三個代表”、服務型政府與科學發展觀落到實處，不斷地規范自身行為，從源頭上減少涉訪事件的發生。最后，設立圍追堵截的問責高壓線。雖已取消以信訪數量為標準的一刀切的考核方法，取消涉訪事務引發者的問責制度，但彈性預警線的設立也會給其帶來適度壓力，因此必須設立圍追堵截的問責高壓線，堅決懲治對信訪人員的圍追堵截行為，必須保證彈性預警線能有效地貫徹落實。

4.調適縣政府的信訪機構。縣級政府繼續設立專門的信訪機構，適當增加人員編制，但其基本格局大體保持不變。其主要職能是“收、轉、督察與督辦”。將縣信訪機構作為信訪的第一站，信訪者越過鄉鎮直接向縣信訪機構上訪。其目的是避免鄉鎮機構處理涉訪事件時其雙重角色易于帶來的不公行為和對信訪人員的圍追堵截現象發生。鄉鎮涉訪事務的整改要求由縣信訪機構直接落實到相關責任人，并對整改的結果進行考核。同樣，取消縣的信訪數量一刀切的考核方法，取消涉訪事務引發者的問責制度，同樣設立信訪數量彈性預警線，其預警線由市信訪機構確定，其目的與考核方法與鄉鎮的相同。

[1]約翰·羅爾斯：《正義論》，中國社會科學出版社2005年版，第86頁。

[2]陳振明：《公共政策分析》，中國人民大學出版社2003年版，第247頁。

[3]塞繆爾·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，京華出版社2000年版，第45頁。

（作者單位 江蘇省委黨校、國家行政學院決策咨詢部）

（責任編輯 崔光勝）