行政機關依法行政的難點及對策研究

○ 陳建玲

行政機關依法行政的難點及對策研究

○ 陳建玲

依法行政是現代社會法治國家所奉行的普遍準則，是依法治國的前提和基礎，是我國民主政治建設的重要組成部分。當前，依法行政已取得了較大成效，同時也還存在一些不可忽視的問題，仍需進行堅持不懈的努力。本文對當前依法行政存在的問題進行探討，以便進一步提高行政機關依法行政的能力。

一、依法行政存在的主要問題

（一）“人治”殘余仍然存在，“法治”意識缺失

依法行政觀念的形成或轉變受到社會政治、經濟及文化傳統等多方面的影響和制約，中國畢竟是一個具有幾千年封建專制歷史和人治傳統的國家，舊的觀念和舊的習慣積淀太深，再加上改革開放和市場經濟的沖擊，給目前的依法行政帶來諸多障礙。權力唯上、官本位觀念作為一種傳統的專制力量仍在鉗制人們的思想、限制人們的行動。有些領導過分夸大了手中的權力，“官大一級壓死人”，誰職位高、誰說了算已習以為常；有的領導認為，依法行政不管用，按法定程序辦事太麻煩，遠不如開會、發文件，甚至打電話方便快捷，習慣于“以言代法”，置法律于不顧；有的領導認為，“法治”是治“民”的而不是治“官”的，依法行政就是“依法治老百姓”，稱之曰“法律是人制定的，歸要到底還是人治”，往往把自己凌駕于法律之上，凌駕于老百姓之上，頤指氣使，耀武揚威，為所欲為；有的領導則把法律當作一種為“我”所用的工具，對已有利的就執行，對已不利的就拋至一邊，我行我素。當前我國民主的氛圍、法治的氛圍還比較薄弱，依法行政的阻力較大。

（二）行政立法內容欠缺，制定程序疏漏

1.行政立法的部門保護和地方保護傾向明顯。目前，行政立法已成為一些行政機關擴張權力、一些地方保護自身利益的主要手段。在現行的行政法律規范中，普遍強調行政機關的審批權、處罰權、檢查權、監督權，卻很少規定有關行政機關因管理不善或錯管所應負的法律責任。有的行政機關借修‘法”擴權，以“法”爭利，“法”成了強化執法地位利益，推行“行政意圖”的工具，實際生活中的亂收費、亂罰款、亂集資、亂攤派、亂評獎、亂設許可證項目、壟斷性經營等等不合理的現象常常就是由行政機關以“法”的形式使其“合法化”的。所謂“立法”，實質上就是利益分配的產物，借用經濟學的術語，是“設租”與“尋租”的產物。與部門利益膨脹“交相輝映”的是地方保護主義的盛行，各地從本地的利益出發，在立法中，打著“為本地經濟建設保駕護航”的口號，使得法規的天平傾斜，從而造成各地法規與法規之間相互矛盾、對立的情況時有發生。

2.行政立法沖突現象屢屢發生。行政立法與高層次立法以及行政立法內部之間相互抵觸、沖突的現象屢屢發生。主要表現在：一是規章之間相互沖突。規章分為兩類規章，即部門規章與地方政府規章。這兩類規章之間雖無高低之分，但是由于部門規章與地方規章的制定主體有區別，經常會發生兩類規章相互沖突的情況。二是地方性法規與部門規章之間的沖突。地方性法規主要是規范本地區的管理規范，屬于地方性的立法，部門規章是國務院各部委制定的適用于全國性的管理規范，因此經常發生地方性法規與部門規章之間的沖突。

3.行政立法語句表達模糊，自由裁量權過大。行政立法中經常出現含糊、不確定、缺少責任條款的內容。如：有的文字表述不規范、不準確、不精煉，有一些條款甚至出現法律常識性錯誤，致使規范性文件出現歧義，嚴重影響了規范性文件的正確執行；有的內容空洞，缺乏可操作性，雖然設定了禁止條款，卻于法無據，造成了禁而不止，禁而無效的尷尬局面，降低了規范性文件的權威；有的嚴重不負責任，將外地經驗和文件原封不動地照抄照搬，沒有細化法律法規，沒有結合實際，缺乏本地特色，致使規范性文件在本地難以施行；有的自由裁量權規定的幅度過大，造成少數行政執法人員毫無顧忌地行使行政權，導致行政權的濫用。

（三）行政執法體制不順，行政越軌行為屢見不鮮

一是行政執法“主體混亂”。表現為行政執法隊伍過多、過濫；行政執法權分散；執法主體不合格；部門職能重疊，職能不清，重復執法，多頭執法現象嚴重。

二是行政執法“利益化”。有相當一部分基層執法隊伍經費的主要來源是罰款和收費，而且罰得越多，收的越多，返還的也就越多，使行政執法與執法者的自身利益直接掛鉤，造成執法行為與執法目的嚴重背離。執法就是罰款、執法就是收費已經成為個別執法人員的“準繩”，甚至有些部門從自身利益出發，給每個執法人員下達罰款任務，開展罰款競賽，一些部門有利爭著上，無利躲著走，爭管轄，爭權利，爭罰款，爭收費，有的對于違法行為不是及時制止，而是任其發展，事后收拾“殘局”，有的故意設置“圈套”，引誘行政執法相對人違法，然后施以重罰。

三是執法程序“隨意性”。有的在實施行政處罰過程中，不履行事先告知義務，剝奪了行政執法相對人的申辯權；有的不告知行政執法相對人獲得法律救濟的途徑，剝奪了行政執法相對人的法律權利；有的顛倒程序，先罰款后定性；有的該適用普通程序的，卻適用了簡易程序，該適用簡易程序的，卻適用了普通程序。

（四）行政監督軟弱乏力，行政違法難以追究

一是行政執法監督缺位。由于受各種原因的限制，對于違法行政行為，往往是就事論事，對事處理得多，對人處理得少，雖然違法行為得到了糾正，而違法執法者卻很少受到相應的懲處，不能從根本上解決問題。

二是行政執法監督缺位。集中開展行政執法監督檢查的活動數量偏少、范圍偏小，有些地方每年僅開展1－2次執法監督檢查，有的甚至幾年未開展行政執法監督檢查活動，而且將主要精力放在城管、規劃、公安、建設等大的執法單位，未形成系統化、制度化、經常化和全面化的執法監督格局，造成依法行政發展水平的不平衡。

三是行政執法監督滯后。認為監督就是查錯糾偏，忽視事前監督和事中監督這兩個最重要的環節，偏重于事后監督，導致違法行為得不到有效預防和控制。

二、實現依法行政的途徑

（一）更新觀念，樹立行政法治意識

意識指導行動，行動受制于意識。沒有行政法治意識，就不可能依法行政。針對當前的實際，主要應從以下幾個方面來更新觀念，樹立行政法治意識:

一是要革除“人治”思想，樹立“法治”意識。“法治”是現代法治國家普遍適用的準則，是社會文明進步的標志。為了社會的長治久安，我們必須牢固樹立“法治”意識，摒棄以言代法、以權壓法、違法行政等陋習，維護法律權威，切實做到依法管理國家政治、經濟、文化和社會事務，切實維護和保障廣大公民參與管理國家事務的權利。

二是要革除法律治民不治官的錯誤思想，樹立法律面前人人平等，依法行政重在依法“治官”的觀念。要依法規范行政機構行政職能、行政編制、行政運行方式和程序、行政人員的行政行為、各監督主體的行政監督，使行政機關的行政活動，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，提高政府威望和行政效率，使行政管理走向“法治”軌道。

三是要革除單純的法律工具主義觀念，樹立法律工具主義與法律目標主義同時并重的意識。

（二）加快立法，健全完善行政法律制度

一是堅持體現地方特色，緊緊圍繞政府的中心工作開展立法工作。要根據政府立法需求的輕重緩急，加強建設方面的立法，推進戰略目標的實現；加強城市管理、保護開發旅游資源和環境保護方面的立法；加強發揮市場在資源配置中的基礎性作用方面的立法，確保政府各項舉措的落實；加強行政管理體制改革方面的立法，加快建立廉潔高效、運轉協調、行為規范的行政管理體制，促進行政效能的提高，使政府立法更緊貼各地實際，為推進經濟發展、轉變政府職能、強化城市管理而服務。

二是堅持“立法為民”，圍繞群眾關心的熱點難點問題開展立法工作。要以人為本，高度重視直接關系到人民群眾切身利益的法制建設，努力解決群眾關注的熱點、難點問題的立法難題，如：認真研究應對各種突發事件所引起的有關公共危機方面的立法問題；積極探索農民集中居住所產生的農民房屋、土地、就業、社會保障等立法難題；依法切實保障人民群眾的生命安全，提高其生活質量問題，使政府立法充分反映民意，具有施行的廣泛群眾基礎。

三是堅持法制統一，圍繞創新開展開門立法工作。首先，立法要遵循法制統一原則，注意相關法律、法規和規章的銜接配套，使政府規章具有合理性和可操作性。其次，要善于利用有限的立法資源，加強立法前期調研，繼續創新立法方式方法，通過多種途徑，切實提高立法的透明度和公眾參與程度，充分發揮立法咨詢委員會中專家學者的作用，使立法廣泛集中民智、真正反映民意、切實珍惜民力。

（三）理順體制，規范行政行為

一是規范行政執法主體。嚴格按照職權法定原則，清理和規范行政執法主體。行政職權的創設和存在都必須嚴格依照法律的規定。行政執法主體在行使職權時，應該力求做到：一不越位，不能擅自超越法定權限，不能再管自己不該管、管不了、管不好的事；二不缺位，不隨意推諉、放棄法定職責，該自己管的事就把它管住、管好；三不錯位，不能既當“裁判員”，又當“運動員”；四不擾民，該由自己管的事只能把它管住、管好，辦事手續越簡便、越透明越好。各地政府應全面清理行政權力事項，對各單位的行政許可權、行政處罰權、行政征收權、行政強制權以及其他行政執法權都按照要求進行清理核實，編制職權目錄，堅持職權法定原則。

二是集中行政執法權。在行政處罰領域，適應市場經濟發展與社會經濟協調運行的客觀要求，將那些不合要求的或者多余的行政執法部門逐漸合并或取消。逐步成立行政執法局，將執法方面的權限交由一家統一行使，實行統一執法、執罰與執收兩條線，從而更好地維護管理相對人的利益。

三是控制行政自由裁量權。鑒于行政自由裁量權的廣泛性和多樣性，具體的規范行為可分為兩個層次展開，一要制定具有一定范圍、且具有總體指導意義的標準。主要針對行政自由裁量權行使過程中帶有普遍性的原則作出規定。二要各個行政執法部門在規范的基礎上根據部門實際建立行政自由裁量權基準制度。各行政執法機關對原先制定的行使行政執法自由裁量權的指導性標準進一步完善和細化，使每一個行政處罰項目都有對應區分不同違法情節的裁量標準，不同情節不同處罰，相同情節相同處罰，從而使執法機關實施的行政處罰更加公正，也有利于社會各界更好地監督行政執法機關的執法活動。只有從法理上明確行政自由裁量權的行使原則，從具體行使上給予明確的指引，才能提升行政自由裁量權行使的合法性和合理性，有效地防止行政自由裁量權的濫用。

（四）深化改革，提高行政執法隊伍的整體素質

依法行政，說到底要靠人“依”，靠人“行”，亦即要靠各級各類行政機關及其公務人員去“依”、去“行”。因此，提高行政機關執法隊伍的整體素質，直接關系到依法行政的實現。

一是要嚴把“入口關”。要從源頭上把握好選人用人標準，要明確規定進入行政執法隊伍的條件，并嚴格貫徹執行。在目前的情況下，進入行政執法隊伍的人員應至少具有大專以上學歷，并可根據情況的發展，要求進入行政執法隊伍的人員中須具有全日制本科學歷。堅持逢進必考的原則，由人事、法制部門共同組織考試，對新錄用的人員采用試用期的方式進行考查，經考查合格的人員，再發給其執法證件，方可從事行政執法活動。

二是要抓好“教育關”。加強對現有行政執法人員的思想教育和職業道德教育，使其牢固樹立執法為民的意識，通過開展“文明執法”競賽，評選“文明執法單位”和“人民滿意的執法者”等活動，形成競爭激勵機制，弘揚正氣，樹立行政執法隊伍良好的形象，推進依法行政向縱深發展。要有針對性地、經常性地、多渠道地對行政執法人員進行業務培訓，定期、不定期地進行考核，促進行政執法人員必學、愛學、勤學業務，提高業務素質和實際工作能力。

三是要管好“經濟關”。所有行政執法隊伍的工作經費應由各級財政統一予以保障，其罰沒收入也不再返還，使行政機關行使職權與部門經濟利益徹底脫鉤，從源頭上克服其利益“沖動”。

（作者單位 江蘇省丹陽市委黨校）

（責任編輯 劍 鋒）