我國城市貧困問題與反貧困的對策研究

○ 王越英

我國城市貧困問題與反貧困的對策研究

○ 王越英

城市貧困問題是世界各國城市發展中一個帶普遍性的社會經濟現象。我國自從改革開放特別是20世紀90年代以來，隨著經濟的發展、改革的深入和大量人口的涌入，城市居民中貧困人口與日俱增，貧富差距日益擴大。由此引申出城市社會利益分化沖突的嚴重性問題，成為中國社會經濟生活中的不和諧因素，成為亟待解決的社會現實問題。如何采取切實有效的措施減少城市貧困人口，已經成為迫在眉睫的重要問題，應當引起各級政府及社會各界的高度關注和重視。

一、我國城市貧困人口的現狀及其構成

（一）我國城市貧困人口的界定

就我國來說，一般把最低生活保障線作為界定標準。所謂最低生活保障線，即最低生活保障標準，指的是政府在社會發展的某段時期內制定的，與社會經濟發展水平相適應的，維持一個普通公民生存最低限度的基本生活標準。通常把低于這個最低生存標準的人口界定為貧困人口。根據民政部的統計，截止到2009年底，我國城市貧困人口有2345.6萬人，平均保障標準為每人每月227.8元。由于目前進城農民工并未被納入城市最低生活保障范圍，所以，真實的城市貧困人口規模將會大于這個數字。中國社會科學院發表的研究報告表明，城市貧困人口的實際數目約4600萬人，占總城鎮人口的8%，這個比例要高于農村。預計隨著我國城市化進程的不斷推進，今后每年新增城市貧困人口將不少于70萬。由此，我國將面臨著城市人口膨脹、貧困群體擴大、貧富差距拉大以及社會利益分化的多種問題。

（二）我國城市貧困人口的構成

第一，城市老弱病殘人員和“三無”人員。“三無”人員，既無固定職業、無固定收人、無固定生活來源的城鎮居民。這些人員是目前推行城鎮最低生活保障制度的主要救助對象。

第二，下崗失業人員。這是目前貧困層中貧困人口最集中、最引人注目的群體。2009年登記和未登記的失業人口占了總貧困人口的39.3%。這部分人員已成為許多城市貧困人口的主體。

第三，農村進城務工的農民。改革開放以來，由于農村家庭聯產承包制的普遍推行和實際存在的大量隱性失業人口的逐步分離，由于地區間經濟發展的不平衡和城鄉差別的利益驅動，大量農村勞動力不斷涌入城鎮，并由此形成了規模龐大的民工潮。因現行有關制度的限制，農民打工者在城市很難受到平等對待，往往成為城市居民中的流動人口，一方面在城市中沒有穩定的工作，往往從事的是季節性或是短期工作，一旦失去工作就會淪為城市貧困人口；另一方面，農民工大多是從事沒有技能的低廉勞動，不僅收入較低，而且沒有相應的醫療、養老、失業、住房等社會福利保障，自然是城市中底層的貧困階層。

二、城市貧困問題產生的主要原因

當前城市貧困問題產生的原因比較復雜，但主要可以從以下兩個角度來分析：

（一）由于個人或家庭的自身條件限制而導致貧困

第一，因年齡、殘疾、疾病等因素導致的貧困。城市下崗職工由于年齡過大，缺乏競爭力，一旦失業就很難再就業。在城市貧困人口中有相當一部分是殘疾人，這部分人由于身體存在某些缺陷，再就業過程中會受到某種歧視，幾乎沒有就業的可能。此外，因家庭成員疾病造成的貧困也是個不容忽視的因素。

第二，因無技能或文化程度低而導致貧困。文化程度的高低是衡量個人素質高低的重要方面，也是個人社會生存能力的內在基礎。在競爭激烈的勞動力市場中，以下崗失業人員、農民工等為主體的貧困群體更是處于不利地位，他們的文化程度普遍偏低，年齡偏大，又缺乏專業技能。在嚴峻的就業形勢下，這部分人員自我脫貧的能力很弱，自我實現再就業較為困難，而且再就業也往往只能在非正規就業領域就業，收入水平很低。

（二）由于社會轉型和經濟體制轉軌等社會變遷而導致貧困

第一，經濟體制改革和產業結構調整導致下崗、失業，這是造成城市貧困的最主要原因。一方面，計劃經濟時期，政府推行“低工資，多就業”政策，勞動力基本是由政府進行配置的。經濟體制轉軌時期，計劃體制時企業所存在的問題逐漸暴露出來，許多企業為了提高效益采用了“減員增效”的策略，一些原本吸納了大量勞動力的產業由于效益不好，也紛紛退出了市場，這些企業的員工便大多成為了下崗失業人員。另一方面，隨著改革的推進，勞動力配置也市場化，目前我國的勞動力增長進入高峰期，勞動力總量供大于求矛盾突出，同時也存在著大量的結構性失業，即有工作崗位卻找不到合適的勞動者，整體就業形勢相當嚴峻。

第二，社會保障制度不健全，保障功能薄弱。目前我國社會保障制度從制定到執行都存在著很多缺陷，諸如社會保障覆蓋面較窄、社會保障資金不到位、發放不及時、管理機構不統一等問題。最低生活保障制度不健全，“應保盡保”目前仍然做不到，醫療保障制度不完善，也造成一些人“因病致貧”，現行的社會福利保障模式還未能真正起到救助貧困者的作用。目前我國社會保障安全網的脆弱和不足使得其無法遏制貧困人口的增加。

第三，近年來，我國城市居民開始出現兩極分化的趨勢，收入差距和財富占有差距不斷拉大。1978年城鎮居民基尼系數為0.16，然而到2009年不僅大大超過國際警戒線0.4的標準，而且據有關專家估計已經超過0.5。具體來說，20%收入最低的城市居民，擁有的全部收入還不到城市總量的3%。在巨大的貧富差距下，占有大量社會資源和社會財富的強勢群體已開始影響公共政策的制定和執行，而低收入群體由于缺乏組織依托和維護自身合法權益的有效途徑，因此也失去了許多本應平等享有的發展機會，進而導致他們對強勢群體的依附。這不僅不利于貧困人口的自助和維權，也很難從根本上改善他們的貧困狀態。

三、城市貧困問題對個人和社會的危害

（一）對于城市貧困人口自身及其家庭的危害

在商業化的城市社會中，貧困人口的購買力低下，這不僅會導致他們在物質生活方面困難，而且還會導致他們難以平等地享用城市教育、醫療及其他多方面的服務。城市貧困人口在這些方面的問題會使他們的文化素質和心理素質低于非貧困人口，從而間接地導致他們的社會階層地位下降。同時，也導致“貧困代際傳遞”，使他們的下一代仍可能面臨貧困的窘境。值得注意的是，在貧窮發生代際轉移的時候，富裕也在發生代際轉移，并且愈演愈烈。當貧窮與富裕成了兩個互不相干的群體并且長期保持的時候，社會的潛在風險也會加大。

（二）城市貧困問題的存在對社會的負面影響

第一，貧困人口的大量存在對社會的穩定提出了挑戰。胡錦濤指出：社會主義和諧社會應該是一個民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿話力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。但是，由于城市貧民階層是城市中的絕對弱勢群體，不僅生活沒有保障，而且在社會中受到歧視，在社會經濟生活中面臨著日益嚴重的機會不均等、權利不平等等問題，在社會生活中他們往往會產生個人發展機會和權利被剝奪的感覺，這樣的境遇容易使他們滋生對社會的不滿情緒，不滿情緒不斷積累和醞釀到了一定程度就會激化社會矛盾。此外，大量的城市貧困人口的存在，給社會的安定有序也加入了一些不和諧的音符。有關學者研究成果表明，貧富差距的擴大是犯罪的重要誘因。這些貧困人口在生話上難以得到保障，因而鋌而走險，走上了犯罪的道路。這樣的例子不勝枚舉。

第二，貧困人口的大量存在，制約了我國社會經濟的可持續發展。人口是實現可持續發展的首要因素。毋庸置疑，大量的貧困人口阻礙了發展的腳步，貧困從來就是發展的天敵。《中國21世紀議程》指出：對于貧困地區而言，消除貧困與可持續發展是統一的整體或一個問題的兩個方面。不消除貧困就難以持續發展，不有效改善貧困地區的基礎設施條件、提高人的素質、改善生存環境和可持續發展開發利用資源，也不可能從根本上消除貧困。這段話形象地指出了貧困與可持續發展的關系，消除貧困才是社會經濟可持續發展的前提。貧困人口相對來說素質較低，人力資本投入少，對于經濟發展的貢獻相應地減少。同時，國家要對貧困人口投入數量的可觀的扶貧資金，耗費了國民生產總值中的部分資金，勢必影響社會再生產的投入，加重國民經濟的負擔。

四、消除城市貧困，構筑社會安全網

減少和消除貧困是我國“十一五”規劃的重要目標之一。認真研究城鎮貧困問題，努力尋找對策，減少城鎮貧困，構筑社會安全網，關系到國家的安定，也是構建社會主義和諧社會的具體要求。基于我國目前社會保障的實際情況，要減少直至消除城鎮貧困，我們必須采取多種措施，多管齊下。

（一）在發展中促進就業

無論農村貧困還是城市貧困歸根到底都是由于落后的生產力造成的。現階段城市貧困更直接的是由于下崗失業造成的，因此積極主動地開展創業活動，為下崗失業工人創造更多機會的開發式扶貧較之單純的救濟式扶貧更易見效。為達到在發展中促進就業的目的，在現階段政府:一方面需要保持經濟持續快速穩定增長;同時另一方面要繼續發揮財政和金融的雙重作用，通過降低利率、減免稅收，改善投資環境，加快基礎設施建設，引導社會成員投資，積極吸引外資，擴大投資規模，從而加速經濟的增長，增加就業崗位。我國西部地區是貧困人口相對集中的地區，加快西部大開發，促進西部經濟的騰飛，將對減少貧困人口起到重要作用。

（二）調控收入分配和再分配

我國現階段正處于社會經濟轉型期，社會的動蕩可能較大，社會成員收入的差距也在加大，對此政府必須充分發揮財政、稅收分配與再分配的職能，彌補市場調節失靈，承擔改革的成本。在稅收方面，應進一步強化個人所得稅的征繳力度，完善個人所得稅的核算體系，加大對個人所得稅的宣傳工作，增加個人偷稅的成本。與此同時，為了減緩經濟結構調節對社會弱勢群體的震蕩，各級政府尤其是中央政府在財政支出上應增加社會保障和福利支出的比例，并采取相應的配套措施，加大對城市貧困人口的救助的投入，在對城市居民最低社會保障工作中承擔更大的責任，使社會被救助人口比例增加，被救助水平提高。

（三）完善社會保障制度，發揮其扶貧濟困的安全網作用

首先，將社會保障體系法制化、規范化。在法律上明確規定社會保障的對象、標準、資金來源、主管機構的職責等，從而消除我國社會保障制度現存的多頭管理、政事不分、法制不健全的弊端。完善各項具體制度，擴大社會保障的覆蓋面，尤其是要將大量的農民工和失地人民納入保障范圍;適當提高城市最低生活保障水平，同時要注意防止福利依賴和貧困陷阱;調整社會福利制度，使其向貧困者傾斜等等。近期，我國政府出臺的農民工養老保險辦法和城鎮職工養老保險轉移辦法，就是一個可喜的開端，體現政府了對弱勢群體權益的高度重視和關心。其次，要強化社會保障工作的執行力。完善以養老、失業、醫療保險為重點的社會保障制度，重在落實。并且要拓寬社保資金的籌資渠道，保證資金到位，及時發放，對貧困群體發揮及時有效的救濟作用。再次，要建立社會保障工作的監督機制，保障扶貧工作的公平性，提高其透明度。

（四）建立城鎮扶貧檢測體系

為了維護社會穩定，應把解決失業問題和城鎮扶貧納入宏觀調控之內。有必要在勞動和社會保障部門建立一套科學完整的城市貧困人口認定、統計、監測和預警系統。并在此基礎上，由政府牽頭建立統一的城鎮扶貧管理體系，使扶貧工作制度化、社會化。

（作者單位 武漢市委黨校）

（責任編輯 劍 鋒）