新型農村合作醫療制度作為農村一種醫療保險的探討

庾波 段曉赟

中國農民是中國地位最低、就醫難的弱勢群體。他們本來就與貧窮和窘迫相伴隨，如果有了三病兩痛，那就是雪上加霜。小病他們勉強還可以自負，但對于大病，看著那巨額醫療費用他們往往望而卻步，他們真的希望擁有一項可以像城市人一樣的醫療保險，至少可以分擔一些他們的經濟負擔。因為醫療保險實行的條件較高，其中社會醫療保險既要以較高的工業化程度和農業人口較高的收入水平即高收入水平的大規模參保人群為前提，又需要國家或地方法律強制、法定保險公司具有較高的基本管理水平和良好的信譽等條件；而商業健康保險則排斥健康狀況不良的人群參保。這些條件在我國絕大多數鄉村地區尚不具備，因此不適合普遍推廣。所以我國目前農村醫療保險實行的是合作醫療形式。

1 我國農村醫療保險的實踐

我國農村醫療保險有商業保險、一般的醫療保險、合作醫療這幾種模式。據以往的調查顯示，中國農村醫療保險享有率僅有12%，而且多是商業保險而不是社會保險?！耙虿≈仑殹痹谵r村已不是偶然現象。為了緩解農村居民“因病致貧，因病返貧”的現象，確實減輕農村居民因疾病帶來的負擔。2002年10月，中共中央、國務院提出了建立新型農村合作醫療制度。

1.1 新型農村合作醫療的理論研究

新型農村合作醫療是中央、地方政府和農戶個人多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟組織。它為世界各國，特別是發展中國家所普遍存在的問題提供了一個范本，不僅在國內受到農民群眾的歡迎，而且在國際上得到好評。

新型農村合作醫療(簡稱“新農合”)是我國政府推出的一項符合我國國情，并且是我國農村惟一一種覆蓋了廣大人口，可以解決廣大農民群眾看病難問題的惠民政策。從經濟學角度看，新型農村合作醫療作為農村醫療保障制度的組成部分，具有公共產品的特點，它屬于基本的衛生醫療服務。政府的基本職能就是提供公共產品，“保持政府的衛生醫療服務供給者、組織者和調控者地位是社會必然要求”[1]。所以新農合要靠政府正確的引導、支持、服務手段，來實現其作用。從社會學角度看，新農合既不同于社會保險，也不同于商業保險，而是具有一定的公益性和福利性，它所指向的對象是處于弱勢地位的廣大農村農民，這種特性確定了這一制度必須遵循公平公正、透明度高效、低成本、多收益原則[2]。所以，新農合資金是由農民自愿繳納、集體扶持、政府資助的民辦公助社會性資金，要按照以收定支、收支平衡和公開、公平、公正原則進行管理，必須?？顚Ｓ?，專戶儲存，不得擠占挪用。其目的是取之于民，用之于民。

1.2 新型農村合作醫療的實施

每一個新事物的實施，都不會一帆風順，從人們的了解到接受是一個很漫長的過程。新型農村合作醫療的實施方案是試點運行，它按照省份分成東部、中部和西部3個試點地區。經過6年的實踐，新型農村合作醫療制度的發展有了前所未有的突破。首先，制度框架和運行機制已基本形成；其次，參合農民衛生服務的利用水平提高，抵御大病經濟風險的能力得到增強；最后增強了政府進一步加快解決農村醫療保障的信心。截止2009年9月底，參合人數達到8.33億，參合率為94%，籌資水平達到人均100元，中央和地方各級財政共落實補助資金627億元，4.9億人次獲得補償，1560萬人得到健康體檢。例如山西省，從參保情況來看，全省共有2125.85萬人參加新農合，比上年增加了36萬人，參合率為91.43%，參合率比上年提高1個百分點。從籌資水平來看，新農合人均籌資從90～100元全部提高到100元以上，全年籌資總額達21.72億元，較上年增加2億多元。從新農合基金支出及補償來看，基金支出總額達21.93億元參合農民住院醫藥費實際補償比為43%，比上年同期提高5%，從農民受益情況來看，參合農民受益1118.81萬人次。其中，住院補償125.24萬人次，住院受益率為5.89%，比2008年增加1.27個百分點；門診補償710.85萬人次，門診受益率為35.9%。補償221.14萬人次，平均每個參合農民受益1.5次。這一切的數字，都充分說明了新農合在這6年的實踐中所取得的成就。為了進一步鞏固和完善新型農村合作醫療制度，2010年衛生部更新了新型農村合作醫療保險統籌補償實施方案，從統籌模式來看，國家把原先的“大病統籌+門診家庭賬戶”統籌模式改為“門診統籌+住院統籌”模式；從籌資標準來看，把籌資標準由人均100元提高到150元。政府補助更是增加20%。再者，擴大了慢性病及特殊病種大額門診醫療費用補償范圍。在各縣市原先實施的Ⅱ期及以上高血壓病、冠心病(非隱匿型)、有并發癥的糖尿病等病種納入大病統籌基金支付范圍的基礎上，各縣市將根據慢性病發病情況增加3～5個病種的報銷范圍。對于定點醫療機構，更是在逐漸增加。我國正在前進的道路上不斷摸索，為這項惠民工程在不斷努力，使這項針對于農民的保險更有利于農民。

2 新型農村合作醫療與商業醫療保險比較

新型農村合作醫療與商業醫療保險不同，它的補償范圍廣，針對的疾病種類多，投保程序簡單，不像商業醫療保險要求嚴格。在補償方面新型農村合作醫療是全額補償，而商業醫療保險是對除第三者責任外的剩余部分進行補償。但是新型農村合作醫療又具有與商業保險同樣的特性，利用大數法則來實現其作為保險對于受益人的補償。所以說在一定程度上，它也可以看作是一種新型的農村醫療保險。

對于，農保管理資金投入不足、運行成本高；醫療保險專業人員匱乏、醫療風險控制能力薄弱等問題，將商業保險公司引入到政府承擔責任的新型合作醫療工作中，利用保險公司和保險機制進行農民醫療保障的探索，使我國新型農村合作醫療的作用得以更加充實，無疑是個好模式。目前，我國有6家保險公司參與了新農合試點工作，它們是中國人壽、中國太平洋人壽、中國平安人壽、泰康人壽、新華人壽和中華聯合保險公司。在諸多公司的實踐中，證明了這一模式的實際性作用。例如比較突出的江陰模式。江蘇省江陰市新型農村合作醫療引入商業保險是從2001年開始的，它們推行的是“管辦分離”機制，也就是將新型農村合作醫療的管理工作委托專業保險公司管理，在市場經濟的大背景下重新構建農村合作醫療體系。從數據看，江陰農民參加新型合作醫療的大病補償最高可達6萬元，醫療費報銷比例也從開始時的14%提高到目前的30%。從2006年開始，參保人不僅可以報銷部分住院費用，在各鎮社區衛生院門診就診所發生的醫藥費也可以按比例報銷。江陰市政府財政部門經過測算認為，如果由政府直接辦理基金結算和支付業務，每年的管理成本需要800萬元。如今政府只需為農村醫保管理中心提供不到400萬元，用于人員開支和辦公費用的財政支出節省了一半。所以，引入商業保險，作為農村合作醫療的補充手段，解決農村醫療統籌問題，很值得欠發達地區關注。在2006年全國保險工作會議中提出，要結合保險產品的特點，區分不同的創新領域，探索不同的創新模式，大力發展人民群眾迫切需要的風險保障型產品和長期儲蓄型產品，穩步推進保險業參與新型農村合作醫療改革。這說明商業保險已經開始出現“上山下鄉”新機遇，我們要抓住這個機遇適時推進新型農村合作醫療體制和機制改革，真正解決農民的看病難問題，實現風險控制、節約成本、惠民這3個目標。

3 我國農村醫療保險的影響因素

新型農村合作醫療作為農村醫療保險的過渡形式，發展的路程還很長，改革任務也還很重要。

3.1 經濟發展水平因素

經濟發展是建立新型農村合作醫療的基礎。但是，對于廣大農民群眾對醫療保障的需求，我國的經濟發展水平還遠遠不夠，并成為新型農村合作醫療深入發展的主要影響因素，表現在2個方面：一是經濟發展水平，政府沒有足夠的財力加大對新型農村合作醫療建設的投入，農民也沒有足夠的剩余勞動價值用于參加新型農村合作醫療；二是經濟發展不均衡性，使地區與地區、市與市、縣與縣、村與村、家庭與家庭之間經濟狀況存在很大的差別[2]。由此可知，經濟發展水平的巨大差別對于新型農村合作醫療的制度設計會有不同要求。新型農村合作醫療要持續發展，就必須考慮及解決這個問題。

3.2 農民的因素

農民是新農合的最大收益者，但還是有很多的農民不能接受，農民對以大病統籌為主的新農醫缺乏經驗體會，與老的制度相模糊，對長期實施信心不足，導致部分農民參保積極性不高，主動自愿參加的不多。雖然現在已經有98%的農民參加了新農合，但他們還是對新農合不太相信，更有一些農民抱著觀望的態度，所以農民對于新農合的認識對新農合的發展是很大的影響因素。

3.3 政府的因素

新農合制度不同于商業保險的最大的特點就是政府投入了資金，而且直接把錢投給“需方”——參合農民。但是政府的資金是有限的，更因為新農合屬于新興事物，政府對于這方面的法律建立還不夠健全，對于參加新農合工作的人員培訓力度還不夠，對于新農合的宣傳力度還不夠。有一些新農合定點醫院對參加新農合農民使用藥物、增加檢查項目或者延長住院時間從中牟利，而且新農合的補償程序繁瑣等，也制約了新農合的健康發展。因此政府應該更加發揮它的作用，在具體運行機制和管理辦法上進一步改進和完善，逐步提高保障能力和效率，使新農合工作可以開展更順利。

4 新型農村合作醫療制度的意義

新型農村合作醫療保險制度作為我國農村醫療保險一種形式，雖然還存在著很多不足，但它本著為農民減負、為農民減輕壓力的目的，真正緩解了農民家庭經濟壓力，改善了農民自己的生活，緩解了農村因病致貧和看病難的問題，促進了廣大農民致富奔小康，保障了農村醫療制度的健康發展，有利于引導農民進行合理的健康投資，提高農民的健康水平，合理利用農村衛生資源，促進農村衛生事業發展。新農合制度的建立，為農民醫療保健提供了有效保障。它是醫療衛生服務公平性的重要體現，作為農村社會醫療保險的一個過渡形式，今后發展的歸宿將是完全適合我國農村的完善的醫療保險。

5 結語

作為就目前來講符合我國國情的，惟一可以在農村實行的醫療保險——新型農村合作醫療制度，運行幾年來，確實解決了部分農民因病致貧、因病返貧的狀況。對于今后的可持續發展，還需要確實實現農村居民能夠普遍享受基本醫療保障。

[1]楊敬宇,王軍.甘肅省農村健康保障制度的政策取向[J].甘肅社會科學,2006,(3):27-30.

[2]譚克儉,頂潤萍.新型農村合作醫療理論與實踐研究[M].北京:中國社會出版社,2007:101-109.