公安邊防執法主體資格研究

肖 鋒

(公安海警學院,浙江 寧波,315801)

公安邊防執法主體資格研究

肖 鋒

(公安海警學院,浙江 寧波,315801)

執法主體資格問題一直是困擾公安邊防部門執法辦案的最主要問題。本文根據法治原理和立法實踐,提出并運用執法主體資格理論逐一分析了公安邊防各業務部門行政執法和辦理刑事案件的主體資格現狀,并提出了進一步完善邊防執法主體資格的基本思路。

公安邊防;行政主體資格;辦理刑事案件主體資格

公安邊防部隊是公安機關部署在沿邊沿海地區和海上的一支重要的執法力量。這支部隊分為邊境管理、海警和邊防檢查三個獨立警種,受公安部直接領導,由公安部邊防管理局(又稱中國人民武裝警察邊防部隊)負責具體指揮。出于維護國家主權和執行中央事務的需要,公安邊防部隊實行現役制領導管理體制;但作為公安部直接領導的一支重要的警察力量,公安邊防三大職能部門根據法律、法規、規章的授權或者接受公安機關的委托,履行一定的行政執法和辦理刑事案件的職責。公安性和軍事性的雙重特點,決定了執法主體資格問題一直是困擾公安邊防各職能警種執法辦案的最主要問題。

一 公安邊防執法主體資格現狀分析

(一)邊境管理部門執法主體資格分析。執法主體資格,是指有關國家機關或者法律、法規授權組織能夠以自己的名義實施行政執法活動或者辦理刑事案件,并對行為效果獨立承擔法律責任的資格,包括行政主體資格和辦理刑事案件的主體資格。根據法治原理,有關國家機關或者社會組織取得行政主體資格只能通過兩種途徑。一種是法律設定,這種情況稱為職權行政主體。為了更好地保護行政相對人的人身權利不受公權力的非法侵害,法律特別“規定限制人身自由的行政處罰只能由縣級以上公安機關行使”①。第二種是法律、法規授權,這種情況稱為授權行政主體,包括法律、法規授權的行政機構、派出機構、企事業單位及其他社會組織等。在辦理刑事案件的主體資格方面,我國憲法和法律規定了嚴格的職權專屬原則,即只有公安機關、人民檢察院和人民法院才依法享有刑事辦案權,依法享有偵查權;除法律特別規定的以外,其他任何機關、團體和個人都不具有刑事辦案權。②因此,授權執法主體只存在于行政執法領域;除法律有特別規定外,不允許將刑事辦案權授予公檢法以外的其他機關和組織。

如前所述,是否具備獨立的行政主體資格,關鍵要看是否由法律設定或者有法律、法規明確授權。由于邊防大隊 (支隊)等公安邊防邊境管理部門只是公安機關的內設業務部門,一般只是戰斗實體而并不具有職權行政主體資格,通常情況下只能以委托行政的角色出現,執法辦案的法律后果由所屬公安機關承擔。但是,邊境管理部門不具有職權行政主體資格的現實性并不能排除其成為獨立行政主體的可能性。出于邊境管理的需要,公安部規章已經賦予了邊境管理部門一定范圍內的行政主體資格,主要涉及兩個方面。一是有關邊境管理區通行證的管理。根據公安部《中華人民共和國邊境管理區通行證管理辦法》授權,公安部邊防管理局是全國《邊境通行證》的主管部門。凡進出邊境管理區(含深圳、珠海經濟特區)的人員,應當辦理《邊境通行證》或其他有關證件,并經邊防公安檢查站查驗。二是有關沿海船舶的邊防治安管理。根據公安部《沿海船舶邊防治安管理規定》和《臺灣漁船停泊點邊防治安管理辦法》這兩個規章的授權,邊境管理部門對沿海船舶邊防治安管理案件具有獨立的行政主體資格③。而且對于后者,不僅公安部有授權,沿海一些省 (市),例如福建、浙江、海南、上海等,也都通過制定地方性法規的形式給予了明確的授權。

學術界普遍認為,有權設定行政主體及其權力的規范性文件只有法律、行政法規和地方性法規,規章不得設定行政主體④;《中華人民共和國行政許可法》也進一步印證了上述觀點和立法趨勢⑤。因此,上述通過規章“授權”而取得行政主體資格的現狀對邊防執法而言只能是一種臨時性或過渡性安排,邊防執法“無法可依”的問題依然比較突出。

邊防派出所既是邊防大隊的基層單位,又是縣級公安機關的派出機構,實行雙重領導體制。在一般情況下,邊防派出所不具有行政主體資格。但是,根據《治安管理處罰法》的授權,邊防派出所對于警告、500元以下罰款的治安管理處罰,就有權以自己的名義作出處理決定。同時,根據上述沿海省(市)地方性法規和公安部規章的授權,邊防派出所、邊防工作站或者船舶公安檢查站對于違反沿海船舶邊防治安管理的行為,也有權以自己的名義作出警告和一定數額罰款的行政處罰。⑥

在辦理刑事案件的主體資格方面,根據職權專屬原則,大多數刑事案件都是由公安機關負責偵查的。在這個大原則下,《公安部刑事案件管轄分工規定》又將公安機關管轄的刑事案件分別歸口國內安全、刑偵、經偵、禁毒、治安、邊防、消防、交通等業務部門管轄。根據上述《規定》以及公安部《關于公安邊防部門辦理刑事案件有關問題的通知》(公通字[2000]29號),邊境管理部門對發生在邊境管理區和沿海地區的組織他人偷越國 (邊)境案、運送他人偷越國 (邊)境案、偷越國(邊)境案和破壞界碑、界樁案以及邊境管理部門在邊境管理區和沿海地區查獲的走私、販賣、運輸毒品案和走私制毒物品案等“三類六種”案件具有刑事管轄權。有學者據此認為邊境管理部門因為公安部的授權而具有了獨立辦理刑事案件的主體資格。⑦筆者不同意這種看法,理由有三:其一,《公安部刑事案件管轄分工規定》只是公安機關在具體偵辦刑事案件上的內部分工,各業務部門均應當以所屬公安機關的名義辦案,均不具有獨立辦理刑事案件的主體資格;其二,從審批權限上看,雖然邊防支隊級以上單位具有獨立的審批權限,但邊防大隊的審批權仍然在所屬公安機關而不在上級邊防部門;其三,無論是邊防大隊還是支隊、總隊,辦理刑事案件均應當以所屬或所在地公安機關的名義進行,而不能以自己的名義進行。基于此,筆者認為公安部《規定》和《通知》只是將縣級以上公安機關辦理的部分刑事案件委托給其內設機構邊防部門辦理,是一種委托辦案關系,邊防部門并沒有因此獲得獨立的辦理刑事案件的主體資格。事實上,隨著邊防管理體制改革和邊防職能的不斷擴大,在福建、海南等地,邊防部門接受當地公安機關委托辦理刑事案件的范圍早已大大超出“三類六種”案件范圍,其辦案權力同樣來源于當地公安機關的委托。作為派出機構的邊防派出所,由于其同時接受上級邊防部門和所屬公安機關雙重領導,因而其接受雙重委托辦理刑事案件的范圍也大大增加。

(二)海警執法主體資格分析。海警執法辦案始于公安部 2004年 1月發布的《關于海警執法有關問題的通知》(公通字[2004]1號),基本完善于公安部 2007年 9月 26日頒布的《公安機關海上執法工作規定》和2007年9月17日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合下發的《關于辦理海上發生的違法犯罪案件有關問題的通知》。根據上述規章和司法解釋,海警對沿海船舶邊防治安管理案件和海上發生的違反公安行政管理法律、法規、規章的治安案件均具有獨立的行政主體資格,同時海警支隊以上單位對海上發生且屬于公安機關管轄的刑事案件也全部享有了獨立辦案權。在審批權限上,公安邊防總隊行使地 (市)級人民政府公安機關職權;海警支隊行使縣級人民政府公安機關職權;海警大隊行使公安派出所相應的職權。同時,《規定》還賦予海警以自己名義作出決定和制作法律文書的權力。與邊境管理部門同時接受上級邊防部門和所屬公安機關雙重領導不同的是,海警實行垂直領導體制,接受公安部邊防局和公安部的統一指揮。因此,如果撇開公安部規章是否具有授權資格這一法理性問題不談的話,筆者認為《公安機關海上執法工作規定》這一部門規章和相關司法解釋對海警行政執法和辦理刑事案件主體資格的授權是非常全面而充分的。

(三)邊防檢查站執法主體資格分析。我國出入境邊防檢查站有職業制和現役制兩種體制,但其擔負的職責任務完全相同。由公安邊防部隊領導的現役制邊防檢查站作為一個相對獨立的機構,根據國務院《出入境邊防檢查條例》的授權,對出入境管理違法行為具有獨立的行政主體資格,有權以自己的名義對違法行為人或者交通工具的負責人處以警告、罰款、拘留、沒收違法所得或非法財物等四種行政處罰;同時,還有權對違法行為人采取收繳證件等輔助措施。

目前,邊防檢查站的執法依據主要是“兩法”及其實施細則以及《出入境邊防檢查條例》⑧。隨著時代的發展,立法本身的缺陷已經嚴重影響到邊防檢查站執法主體資格的發揮,主要表現在七個方面:其一,在出入境問題上將外國人與中國人區別對待,與入世后應當給予外國人國民待遇的原則和國際慣例不相符合。其二,“兩法”的一些規定太原則,可操作性差。其三,邊防檢查站在獨立行使行政處罰權方面存有許多問題,一些規定與目前的法律相沖突。其四,涵蓋面不廣,例如未規定邊防查控措施等。其五,內部規定多,對公眾的透明度低。其六,授權性不足,集中體現在《條例》沒有授予邊防檢查站辦理刑事案件的主體資格,嚴重影響了邊檢站職能的發揮。其七,《條例》是行政法規,法律地位和效力太低。

二 進一步完善公安邊防執法主體資格的基本思路

在法治社會,合格的主體資格是執法辦案的前提。公安邊防部門要想在構建社會主義和諧社會的新的歷史起點上有所作為,就必須在執法主體資格上有所突破。

如前所述,執法部門取得獨立行政主體資格的途徑只能有兩個,即要么由法律設定,要么經法律、法規授權。從全國范圍來看,目前公安邊防邊境管理部門行政執法的依據主要來自于公安部規章層次的授權,而無論從學理還是立法實踐上看僅靠公安部規章層次的授權顯然不是長久之計,必須加快立法進程。一般來說,立法機關是否授予行政機關內部機構行政主體資格,主要取決于該機構在社會管理中的重要性和其執法地位的不可取代性。近年來,隨著邊防管理體制改革的不斷深入以及國家對海上安全、海洋權益開發保護的不斷關注,公安邊防部門的地位和作用越來越突出,一些邊境省份,例如新疆,已經于 2005年 11月 25日由自治區人大常委會通過了《新疆維吾爾自治區邊境管理條例》,以地方性法規的形式授權公安邊防部門在邊境管理中享有獨立的行政主體資格,這給了其他省份很好的借鑒。就邊境管理區通行許可制度而言,由于其只是邊境管理中的一個具體和較為單純的問題,單獨為其立法幾乎是不可能的,因此,較為理想的辦法是在推動地方立法的基礎上,加快邊界或邊境管理法的立法進程,在國家統一的邊界法或邊境管理法成熟之前,可以先通過制定行政法規《中華人民共和國邊境管理條例》的形式,賦予邊境管理部門獨立的行政主體資格。就沿海船舶邊防治安管理而言,可以在沿海各有關省(市)地方性立法的基礎上,盡快將公安部規章通過立法程序轉化為行政法規,制定《沿海船舶邊防治安管理條例》,為沿海漁業管理提供充分的法律依據。

對于海上執法,從維護國家海上安全和海洋權益的長遠來看,有效整合現有各涉海部門的執法力量,構建海上統一執法體制,建立類似于美國海岸警備隊、日本海上保安廳那樣的海上統一執法隊伍,并制定統一的海洋管理法賦予其獨立的海上行政執法和辦理刑事案件的主體資格,乃是未來發展之必然趨勢。在新的形勢下,海警面臨著前所未有的發展機遇。只有以樹立“有為才有位”的意識,以貫徹《公安機關海上執法工作規定》為契機,根據“維權、執法、服務”三大職能的要求,牢固確立“海上全面執法是海警主業”的觀念,充分發揮公安機關職能優勢和海上 110快速反應機制優勢,把我國管轄海域內發生的所有治安案件和刑事案件都管起來,才能在未來的海上統一執法體制中發揮更大的作用。

邊防檢查站的行政主體地位是確定的,當前只是進一步完善的問題。一是將“兩法”合一,并充實“兩法”實施細則及其他成熟規定,制定《中華人民共和國出境入境管理法》。二是將《邊防檢查條例》及目前邊檢執法中適用的其他法律法規及內部規定整合歸攏,制定《中華人民共和國出入境邊防檢查法》,以法律的形式明確邊防檢查站獨立進行行政執法和辦理刑事案件的主體資格。三是要以貫徹行政許可法為契機,深化邊防管理體制改革,認真處理把關與通關、打擊與保護、管理與服務的關系,該管的要依法堅決管住,該放的要依法放開,簡化通關手續,方便國內外旅客,樹立我國政府的良好形象。

注釋:

①《中華人民共和國行政處罰法》第 16條。

②這里的法律特別規定,主要指根據有關法律規定,國家安全機關對危害國家安全的刑事案件,軍隊保衛部門對軍隊內部發生的刑事案件,監獄對罪犯在監獄內犯罪案件的刑事偵查權。

③根據公安部《沿海船舶邊防治安管理規定》第 3條和《臺灣漁船停泊點邊防治安管理辦法》第 5條的規定,對違反沿海船舶邊防治安管理的行為,邊防部門有權在各自職權范圍內,依法作出警告或者一定數額罰款的行政處罰;邊防支隊有權作出沒收船舶的行政處罰。此外,邊防部門還可以采取不予停泊或強制航離等行政強制措施。

④參見葉必豐主編《行政法與行政訴訟法》第 33頁,中國人民大學出版社,2003年 7月第 1版。

⑤根據《中華人民共和國行政許可法》第二章“行政許可的設定”的規定,法律、行政法規、地方性法規可以設定行政許可,地方規章可以設定臨時性的行政許可,部門規章不得設定行政許可。

⑥關于邊防派出所、邊防工作站等邊防基層單位對于沿海船舶邊防治安管理違法行為處以罰款的最高限額,公安部規章授權為 200元,大多數省(市)的地方性法規也認可了這個限額,但也存在例外情況。例如,浙江省人大常委會通過的《浙江省沿海船舶邊防治安管理規定》授權公安邊防派出所、公安邊防巡邏艇的處罰權限為警告和 500元以下罰款。

⑦參見張保平等著:《邊防法制通論》第 171頁,中國人民公安大學出版社,2004年 12月第 1版。

⑧為適應形勢發展需要,1985年 11月 22日全國人大常委會通過了《中華人民共和國外國人入境出境管理法》和《中華人民共和國公民出境入境管理法》(以下二者簡稱“兩法”)。在此基礎上,國務院于 1986年 12月 3日批準了“兩法”的實施細則,并于 1994年 7月 13日對“兩法”實施細則進行修訂。同時,由于港澳臺地區的特殊性,國務院于 1986年 12月3日批準了《中國公民因私事往來香港地區或者澳門地區暫行管理辦法》,于 1991年 12月 7日發布了《中國公民往來臺灣地區管理辦法》。1995年 7月 6日,國務院制定了《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》。至此,我國基本形成了比較完備的出入境管理和邊防檢查法律法規體系。

D920

A

1004-342(2010)02-56-03

2009-11-13

肖鋒(1974-),男,公安海警學院法律教研室副教授。