我國“省直管縣”體制改革的阻力及實現路徑解析

姜秀敏,戴圣良

(1.大連海事大學交通運輸管理學院,遼寧大連 116026;2.大連理工大學管理學院,遼寧大連 116085)

一、 “省直管縣”體制改革的發展概況和意義

1. “省直管縣”體制改革發展概況

“省直管縣”體制是指省、市、縣行政管理關系由“省、市、縣”三級行政管理模式轉變為“省和市或省和縣”二級行政管理模式,對縣的管理由現在的省管市同時市又領導縣的模式轉變為由省直接管理縣和市,市和縣成為平級發展的行政層級的管理模式。

我國“省直管縣”體制改革的探索始于浙江省。1992年浙江省政府辦公廳出臺了擴大蕭山、余杭、鄞縣、慈溪等13個縣(市)部分經濟管理權限的政策。主要內容包括擴大基本建設和技術改造項目審批權、擴大外商投資項目審批權、簡化相應的審批手續等4項(浙政發[1992]169號),開始了浙江省第一次強縣擴權。隨著浙江省強縣擴權不斷深入,浙江省縣域經濟快速發展,全省國民生產總值開始升入全國前列,浙江省“省直管縣”財政體制改革取得初步成功后,開始轉入包括人事等方面在內的“省直管縣”體制的全方位改革。

鑒于浙江的成功經驗,河北、江蘇、河南、安徽、廣東、湖北、江西、吉林、福建等省份也陸續推行了“省直管縣”財政體制的改革試點,對經濟發展較快的縣市進行了擴權,把地級市的經濟管理權限直接下放給一些重點縣。

截至2007年底,全國有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、北京、上海、天津、重慶等共24個省區市實行“省直管縣”財政體制改革試點。2009年山東也開始實行省直接管理縣(市)財政體制改革試點,2009年7月,財政部發布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》,在2012年底前全國除民族自治地區外全面推行省直接管理縣財政改革,“省直管縣”體制改革越來越受關注。隨著改革的不斷深入,“省直管縣”體制必將由財政向其他方面擴展成全方位的行政管理體制改革。

2. “省直管縣”體制改革的意義

(1) 有利于減少行政層級,提高政府辦事效率

管理科學揭示出這樣一條規律,即管理幅度與管理層次之間存在反向的關系:在一個組織中管理幅度越大,管理層級越少;管理幅度越小,管理層級越多。實行“省直管縣”體制后可使我國目前的地方政府層級減少一級,縣可直接接受省的領導,便于省及時幫助縣解決發展過程中所遇到的問題。也使方針政策能夠更加有針對性,并及時地傳達,減少和避免層級過多而導致的政府信息傳遞失真,提高各級政府的辦事效率。

(2) 有利于精簡機構人員,降低行政成本

截至2005年,我國有地級行政建制333個,其中地級市283個[1],實行“省直管縣”體制后,地級市只管理市區,不再管轄周邊縣,其規模和機構設置必然相對以前要小得多,必然會精簡機構和縮減人員編制,大幅降低行政成本。

(3) 有利于發展縣域經濟,促進社會主義新農村建設

縣域涵蓋“三農”,聯結城鄉,是解決“三農”問題的主陣地,縣域經濟的實力和活力直接關系到社會主義新農村的建設,社會主義新農村建設離不開縣域經濟的發展和支柱產業的強大[2]。據有關數據顯示,當前我國有大約60%的人口在農村,農村一般都在縣的管轄之下,在市管縣體制下,縣級政府缺乏相對獨立的管理權,中央和省級政府的政策和資金支持不能直接到位。實行“省直管縣”體制后,縣級政府將直接接受省級政府的領導,縣級政府自主發展的能力將進一步提高,自身的權力也將在很大程度上增大,財權和事權失衡的局面將得到相應緩解,縣域經濟將得到進一步的發展,這對社會主義新農村的建設將是一個很大的推動。

(4) 有利于“城鄉分治”,實現城鄉一體化

“省直管縣”后市縣分開治理,縣的自主權力得到加強,加上長期管理農村的經驗,就可結合實際,有效執行惠農政策,解決新農村建設過程中的各種問題。市也可以從力不從心的農村管理中解脫出來,集中精力發展城市,創造良好的投資環境,合理調整產業結構,大力發展城市工商業和服務業,推動城市化進程,最后反哺農業,促進城鄉一體化。

(5) 是我國行政管理體制改革的突破口

“省直管縣”體制改革是對我國傳統地方行政管理體制的重大創新,也是我國政府行政體制改革的必經之路。按照馬克思主義的基本觀點,生產關系一定要適應生產力的發展,而當前我國“市管縣”體制出現“市卡縣”、“市刮縣”、“小馬拉大車”等一系列問題,嚴重影響了我國縣域經濟發展和行政體制改革。推行“省直管縣”體制將有利于突破現有的政府層級結構,實現行政組織的扁平化,克服“市管縣”體制帶來的問題,也有利于加強省級政府宏觀調控能力,提高行政效率,轉變政府職能,這將成為我國行政管理體制改革的突破口和方向。

二、 “省直管縣”體制改革的阻力分析

所謂“省直管縣”體制改革的阻力是指不利于或制約實行“省直管縣”體制的各種因素的總和。概括起來,“省直管縣”體制改革的阻力主要包括兩個方面,即“省直管縣”體制實行時自身存在的制約性因素和實行過程中可能衍生的各種問題。

“省直管縣”體制改革是我國地方行政管理體制改革的趨勢,然而“省直管縣”體制作為一種較新的行政體制,它的推行和發展必然面臨許多阻力。只有理性對待,分析其存在的各種阻力,才能夠在改革過程中制定切實可行的實施辦法,從而順利推進“省直管縣”體制改革,實現改革預期目標。

1. “省直管縣”體制自身存在的制約性因素

(1) 省級管理幅度過寬,管理難度增大

“省直管縣”體制取消了地級市政府這個中間層級,直接由省管理縣,這樣一來雖然可以提高效率,但首先將面臨一個挑戰性的問題----省級管理幅度過寬,管理難度增大。根據中國行政區劃網站(www.xzqh.org)公布的數據:我國現有34個省級行政單位,管理幅度在50～80個縣的有8個省,管理幅度在80～100個縣的有7個省,管理幅度在100個縣以上的有8個省。除去北京、天津、上海、重慶四個直轄市,香港、澳門兩個特別行政區和臺灣省,平均每個省級行政單位轄73個縣,多的如四川省下轄138個縣,河北省下轄136個縣。加上地級市,平均每個省級單位要管轄85個縣(市)。

而學術界認為,一個省直接管轄的縣(市)在40個左右為宜[3],按照這個標準,只有幾個省能夠達到。因此,如果不對現行行政區劃作局部調整,在目前的情況下,推行“省直管縣”體制改革,省級政府將面臨管理幅度過大的壓力,不利于省級政府的宏觀調控和經濟規劃,不利于地方經濟社會的長遠發展。所以要達到改革的預期效果,須要相應進行合理的行政區劃改革。

(2) 地級市的“干擾”

在“省直管縣”體制改革的權力博弈過程中,地級市將在盡可能的范圍內采取博弈手段,保護自身利益。經過20多年的發展,很多地級市已成為本區域內經濟、交通、信息中心[4],即使縣級和地級市在行政上平級,但縣在經濟等方面長期形成的對地級市的依賴卻難以立即割斷,這些因素可能使地級市有條件對“省直管縣”體制改革造成“干擾”。

(3) 人員精簡問題

“省直管縣”體制改革是大規模的政府改革,包含著機構精簡和人員壓縮,將牽涉到數以萬計政府公務員的切身利益,我國共有地級市283個,這些機構在行政級別上比較高(正廳級甚至副部級),體制改革后,地級市管理內容和管理權限將發生巨大的變革,原有的一些行政機構將要撤銷,許多人員將面臨轉崗和分流,改革的阻力和難度也是顯而易見的。

(4) “省直管縣”體制改革的相關配套政策措施不到位

我國現行法律法規無法給“省直管縣”體制提供制度和法律保護,政府行政職能沒有進一步轉變,相關約束和監督機制沒有建立,國家和地方應有的配套政策措施也沒有出臺到位。

2. “省直管縣”體制可能衍生的問題

(1) 加大政府行政成本

在實行“省直管縣”體制改革前一個省份只須處理與幾個下屬地級市的關系,雖然各地級市在爭奪項目、財政等方面也存在著競爭和討價還價,但由于地級市的數量少而容易協調。推行“省直管縣”體制后,省級政府要同80多個下級單位討價還價,不僅會花費巨大的行政成本,而且容易產生大量矛盾。同時“省直管縣”體制改革后,縣一級競爭者數目增加,并直接參與相關行政資源的爭奪,其引發的矛盾和競爭不可避免地升溫,過度競爭不僅給省級政府帶來巨大工作壓力,也將加大各縣(市)自身的行政成本,影響地方經濟健康發展。

(2) 加劇“諸侯經濟”現象和地方政府無序開發

“省直管縣”體制改革后,有可能突然弱化地級市的作用,而縣域發展的自主權加大,各縣為擴大自身實力,很有可能會出現“開發熱”現象,加劇各縣之間盲目攀比、重復建設和無序開發。加上監督體系不健全,可能出現趨利的“短視”行為,“導致各縣為了追逐政績而侵蝕市場機制,加劇市場分割和地區保護,難以防止形成新的‘諸侯經濟’和市場分割”[5]。

(3) 制約區域性中心城市的發展

我國仍然有很多經濟欠發達地區,其地級市大多處于城市化和工業化的初期,在資源、產業、市場等方面還離不開所轄各縣的有力支撐。實行“省直管縣”體制后不利于地級市自身發展,也不利于城鄉交通、通訊等基礎設施的統一規劃和建設,制約區域性中心城市的發展和地區城市化進程。

(4) 降低應對突發公共事件的能力

政府行政執行力,是保證其在信息不對稱的情況下對分散個體的監督和制約能力,也是政府應對突發公共事件的保證。“省直管縣”體制下,市級的事權和財權都受到了限制,給地級市帶來壓力,而在“市管縣”體制的長期管理下,縣養成了對市的依賴性和被動性,在行政決策上很大程度上是服從和執行。縣對本轄區的管理水平低下、管理技術落后,在短時間內較難得到提高,一旦發生重大的突發公共事件必定使地級市原有的執行力減弱,也有可能降低市、縣公共資源配置效率和應對突發公共事件的能力。

(5) 引發區域性公共產品供給危機

“省直管縣”體制首先涉及到一個支出責任的分配問題,在推行“省直管縣”體制改革前,地級市根據原有體制設定的權責,在財政資金調度方面有較大能力,同時分配著提供有效公共產品的權利和責任。體制改革后,“在短期內由于支出責任分擔還不到位,而地級市的財政調配能力又下降,地級市在原有職能中承擔的區域性公共事務管理與公共產品的供給成本補償將出現嚴重困難”[6]。如抗旱排澇、防疫、跨縣公交、區域供水工程、跨縣大橋等,這些本身由地級市提供的區域公共產品,由于“省直管縣”體制改革,地級市的供給成本補償難以實現,地級市的積極性也減弱,從而極有可能引發區域性公共產品供給危機。同時由于“省直管縣”體制的激勵,各縣出于自身經濟利益的考慮,在提供區域公共產品時盡量是最大范圍滿足實現本地區發展,避免公共產品的外部性。然而,并非所有的公共產品都是在全國范圍內平均受益,有些公共產品的受益只局限在有限的范圍內才是最有效的,即公共產品具有層次性[7]。根據產品供給有效性原理,當一個公共產品需要一個地域層次提供卻無法在這個層次內提供時必然引發區域性公共產品供給危機。

總之,實行“省直管縣”體制后有可能會衍生以上五大問題,在探索改革路徑前加強對這些問題的認識有利于更好地探尋改革路徑,從而避免這些問題的產生,尋找解決這些問題的對策,使“省直管縣”體制改革能順利實施并在國家建設和經濟發展過程中發揮更大的作用。

三、 “省直管縣”體制改革的實現路徑

“省直管縣”體制改革作為一個影響深遠、牽連眾多的體制調整,不可能一蹴而就,其發展必然面臨著許多阻力。我們只有客觀、全面分析“省直管縣”體制改革存在的問題和改革過程可能衍生的各種問題,才能夠在改革過程中探索合理有效的實現路徑,充分發揮“省直管縣”體制的積極作用,解決當前我國行政管理體制改革面臨的重大現實課題。

1. “省直管縣”改革的基本實現路徑

(1) 合理調整省級政府的管理幅度

① 適當增加省級數量、縮小省級規模。我國目前存在的省級區域劃分,已然不能夠適應新形勢的發展需要。在我國當前情況下,縮小省級行政區劃規模,增加省級行政區劃數量,總的來看有利于各地因地制宜地制定和采取適合本區域發展的政策措施,避免“一刀切”的發展模式;有利于形成更有力的競爭態勢,形成活力等,減小“省直管縣”體制改革的阻力。

② 增設直轄市。我國除了4個直轄市外,還有武漢、沈陽或大連、廣州或深圳、青島等特大城市,這些城市受到各種因素影響,超級中心城市作用目前沒有得到充分發揮。如選擇當中的一些城市增設為直轄市,行政上與省區同級,經濟政策上賦予更大的實惠,同時適當擴大其轄區,有助于其充分發揮超級中心城市作用,同時促進整個轄區的經濟發展。這樣增設的直轄市調整幅度小,不會引起太大震動,有利于維護政治穩定。

③ 通過擴縣對現有縣域規劃進行調整。隨著科學技術的進步,我國許多縣級政府的有效管理幅度早已超過了現有范圍,管理能力完全勝任更大的轄區。在這種情況下,在充分考慮和論證的基礎上,可以把一些規模小而又缺乏區位優勢的縣進行分解、合并,使縣的數量減少,規模增大,當前我國縣的數量眾多,進行分解、合并的空間很大。

(2) 協調縣市利益關系,適當維護地級市的利益

“省直管縣”體制改革過程中一定要合理協調好縣市利益關系,要采取漸進的、較為低調的方式,要將改革的重心放在發展縣域經濟、協調城鄉關系上,要滿足中心城市想獲得發展的愿望,要考慮到地級市長遠規劃和未來持續發展的客觀需要,協調好縣市利益關系,建立地級市和各縣的競爭與合作的互利關系,適當維護地級市的利益,減少地級市“干擾”。

(3) 精簡機構,合理安置人員

在改革中,我們要把精簡機構與合理安置相結合,采取各種途徑妥善安置分流人員。省級政府可制定詳細錄用標準擇優錄用一些人員到省級部門工作;也可把政府機構中的一些專業性管理部門轉制為經營性公司(如工程評估部門等),變為獨立核算、自負盈虧的經濟實體,為機關人員提供就業崗位;鼓勵創業或是自謀職業,國家給予其經濟補償和各項優惠政策。

(4) 正確處理好“省直管縣”和建設區域性中心城市的關系

在目前一些縣域經濟比較薄弱的地區,中心城市尚不強大,通過城市自身發展做大中心城市的困難很大[4]。因此省級政府在實行“省直管縣”體制的同時,可進一步加大對中心城市的支持力度,如取消為縣轉移支付資金等,切實提高中心城市輻射能力。還可通過省級政府綜合考察,撤銷地級市鄰近一兩個縣,將其作為地級市的新城區,讓地級市政府轄區可以享受到省支持縣域經濟發展的有關優惠政策,為建設區域性中心城市和體制改革提供后勁支持。

2. 完善“省直管縣”體制的相關配套措施

(1) 進一步轉變政府職能

當前,面對我國經濟的轉型和世界金融危機的沖擊,切實轉變政府職能,必須把政府主要職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來,把公共服務和社會管理放在更加重要的位置,加快建設服務型政府。只有不斷努力,切實轉變政府職能,才能增加政府自身的駕馭能力,為實現“省直管縣”提供動力和保障。

(2) 增進制度柔性

在一些試點省份中,實行“省直管縣”體制改革后,使市和縣之間原有的制度關系突然遭到劇烈破壞,由于各方對舊體制存在著依賴,以及對新體制的不適應,必然會遭到強大阻力,引發地方人事、經濟、社會的動蕩,甚至存在破環性的消極因素。所以,“在新的‘省直管縣’體制變革中必須加入柔性因素,使改革變得柔和有序”[8],減少各種阻力的沖擊,以增強應對將來復雜動蕩環境的能力。

(3) 完善監督約束機制

各省必須在縣級的行政權力擴大的同時創新監管方式,必須采取措施加強對縣級行政權力進行有效的監督和約束,建立、健全監督機制。只有在確保監督和約束力度得到加強的前提下,才能夠確保“省直管縣”體制改革的成功,這樣才能夠確保縣級行政權力得到增強而不被濫用,把縣級行政打造成真正的“陽光”政府。

(4) 完善“省直管縣”相關法律

長期以來,在許多的法律、法規和政策性文件中,地級市的管理權限得到了明確承認和體現。“省直管縣”體制改革后地級市對縣級政府的權力下放反而與現行法律、法規不符,因此,中央和各省都必須加強立法,制定和完善相關法律法規,為體制改革提供制度和法律保障。

實行“省直管縣”體制,是我國行政管理體制改革的重大突破和一項長期的戰略任務[9]。然而行政管理體制改革是一個涉及多方面因素的復雜工程,也必然面臨著各種阻力。鑒于此,我們須要深入研究,明確“省直管縣”體制存在的各種不足和障礙,不斷完善“省直管縣”體制,探索出一條與我國國情相適應的地方行政管理體制。

參考文獻:

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