公共服務均等化:現代政府不可推卸的道德責任

允春喜,陳興旺

(中國海洋大學法政學院,山東青島 266100)

霍布豪斯曾言:“國家的義務不是為公民提供食物,給他們房子住或者衣服穿。國家的義務是創造這樣一些經濟條件,使身心沒有缺陷的正常人能通過有用的勞動使他自己和他的家庭有食物吃,有房子住和有衣服穿。”[1]可見,國家并不能單純追求經濟發展,更重要的是要維護社會公正。政府為公民創造條件,主要就是提供公共服務。近年來,我國經濟取得較快增長,但城鄉之間、東西部地區之間的差距日益拉大,特別是公共服務之間的不均等更加劇了這種差距。相對于政府的政治、經濟職能,公共服務均等化更主要的是一個倫理問題,是現代政府不可推卸的道德責任。

一、 市場失靈:政府干預的理論依據

古典自由主義將社會資源配置完全交給市場,認為“經濟理性”和“看不見的手”可以形成推動經濟發展的原始而強大的驅動力,理性經濟人在追求自己利益的同時,“往往使他能比在真正出于本意的情況下更有效地促進社會的利益”[2]。但是,市場機制會造成公共服務供給的缺失。公共服務最大的特點就在于其非排他性和非競爭性,花錢的人與不花錢的人都能夠同享其利。因此,理性經濟人并不會自愿提供或主動購買帶有公益性質的物品,都傾向于將成本轉嫁給他人或社會。如果所有人都抱有如此心理的話,這種個體理性最終將導致集體行為的不理性,從而導致所謂“公地悲劇”的后果。另外,公共服務的規模效益一般特別大,需要相對較大的初始投資,一般的個體也不具有向社會提供的能力,這就要求政府必須承擔起公共服務的供給責任。

市場機制會導致收入與財富分配不公。市場機制遵循的是資本與效率的原則,擁有的資本越多在競爭中越有利,效率提高的可能性也越大,從而造成收入與財富分配的差距進一步拉大。經濟條件優越、發展起點較高的地區,越能吸引各種優質的資源。而那些相對落后地區則會因優質要素資源的流失而越發落后,區域差距會逐漸越拉越大。而且,自由放任的市場競爭最終必然會走向壟斷。在經濟活動屬于報酬遞增和邊際成本減少的地方,市場往往不能產生有效的結果,“在降低成本的情況下,將由一個單獨的生產者取得最低成本的生產方式。結果,一個自由市場將產生壟斷”[3]。而壟斷一旦形成,壟斷者就會有意無意地侵占其他人的發展空間和利益,加劇社會財富分配的不平等。

公共服務的供給過程存在市場失靈現象,這就決定了在資源分配的過程中必須引入正義的理念,但正義是一個倫理問題,并不是經濟主體所自覺考慮的問題,這就說明了政府干預的必要性。政府必須通過一些積極的手段,推動公共服務的均等化。但公共服務均等化不僅是一種經濟責任或政治責任,更主要的是一個倫理問題。如果沒有建立起維護公共利益的信念,政府就會盡量回避其責任。政府要保證其行為的公共性,僅在政治和經濟職能的實現中是不可能做到的,必須同時承擔起道德責任。而在政府所有的道德責任中,維護并提供均等化的公共服務又是其基本內容。

二、 公平正義:政治結構的價值基準

每個時代的人們都希望生活在一種優良的社會制度下受到公正的對待,這是人們對于群體生活的基本道德承諾。雖然每個人對優良的社會生活有著不同的理解,但也逐漸達成了基本的共識:人性良善是不可靠的,只能依靠制度的力量才能夠確保公正的實現。所以,社會公正的主要問題是“社會主要制度分配基本權利和義務,決定由社會合作產生的利益之劃分方式”[4]5。如果一個社會的基本制度不能保證社會公正,任何個人的努力都是無能為力的。但是,須要強調的是,不管怎么樣認識公平問題,所有的公平理論也都是在為某種意義上的不公平作辯護。如果整個社會中實行平均主義,這種“過度”的公平不但會使效率受到損失,而且在某種意義上反而妨礙了公平的實現。因此,所謂公共服務均等化并不是平均化,而是一種在差別前提下的均衡。

不同地區在經濟、社會、風俗等方面不盡相同,所以它們對公共服務的需求也會有一定的差異性。如果實行平均主義式的一刀切,就會產生“過猶不及”的后果。政府在提供公共服務的時候,應該堅持因地制宜的原則,具體問題具體分析,具體地區具體對待。否則的話,不但無法滿足全國公民對公共服務的需要,反而會使本就有限的財力資源出現配置上的浪費。但是,政府更不應該在配置資源的時候放棄宏觀調控的原則,任由公共服務在配置方面的差距擴大化,而應該使這種差距維持在公平的范圍內,其最主要的要求就是機會均等、過程公平和確保生存條件等內容。

每個人在發展機會的起點上都必須平等,凡是具有同樣潛能的社會成員都應當擁有同樣的機會,以便爭取同樣的生活前景。“那些具有同樣能力和志向的人的期望,不應當受到他們的出身的影響。”[4]69在一個社會里,社會成員之間的差別是難以避免的,但這并不是判斷社會是否公正的關鍵所在。關鍵就在于,造成這種差別的原因是什么,如果完全是由自然條件或者個人原因的話,這種差別就是可以接受的;如果是由于歧視性的制度規定的話,那么社會的不公正就超出了范圍。人們必須在發展機會的起點上受到公平對待,不應因任何原因受到歧視,必須擁有完全公平參與競爭的機會。

所有人都希望在社會中受到公平對待,在價值分配過程中獲得自己“應得的份額”。對于公平意義的“應得”,有許多不同的解釋,現實社會中也仍然存在這樣那樣的差異和機遇。因此,只能依賴一個公平的程序,也就是公民利用自己的稟賦、通過自己的努力而獲得回報的過程必須是公平的。這就要求必須排除一切非正常因素的干擾,“一是阻礙某些人發展的任何人為障礙,都應當被清除;二是個人所擁有的任何特權,都應該被取消;三是國家為改進人們之狀況而采取的措施,應當同等地適用于所有的人”[5]。只有起點和過程均是公平的,才有可能保證結果的公正性。因此,公平正義的道德訴求就寄希望于政府的制度安排,公共服務均等化成為現代政府的道德責任。

三、 效率最優:資源配置的經濟訴求

意大利經濟學家帕累托最早提出經濟效率的概念:對于某種經濟的資源配置,如果不存在其他可行的配置,使得該經濟中的所有個人至少和他們在初始時情況一樣良好,而且至少有一個人的情況比初始時的更好,那么,這個資源配置就是最優的,也是有效率的[6]。這被稱之為帕累托最優狀態。因此,效率一方面是指衡量社會資源的有效配置程度,即在盡量少的勞動時間里創造出盡量豐富的物質財富;另一方面,它還包括在既定的資源條件下,如何實現公共服務的公正分配,盡可能滿足每個人的需求。

公共服務均等化能夠促使社會資源在全國范圍內合理流動,從而提高資源配置的效率。在市場失靈的情況下,帕累托最優狀態無法自動實現。“帕累托最優收入再分配”理論指出:如果來自于窮人的邊際所得增加的福利大于來自于富人自身邊際所得增加的福利,那么通過把富人所得轉讓給窮人,二者的福利都會提高。根據邊際效用遞減原理,同樣的一筆資金,投入到公共服務水平較高的地區可能作用并不明顯,但如果投入到相對落后的地區,則可以解決很大的問題。但應該強調的是,公共服務資金適當傾斜并不是要劫富濟貧,而是要增富減貧,也就是在不降低發達地區公共服務水平的基礎上提高落后地區的公共服務水平,從而達到公共服務在全國配置的最優狀態。

公共服務均等化能夠推動勞動力的正常流動,從而提高宏觀經濟增長的可持續性和綜合效率。古典經濟學家認為,土地、勞動和物質資本是實現經濟增長的三個要素。隨著經濟社會的發展,自然資源會逐漸消耗殆盡,物質資本的邊際生產效率也在不斷下降,人力資本在經濟發展中的作用日益凸顯,成為經濟持續增長的決定性因素。而公共服務構成社會成員生產生活的重要外部條件,直接影響著社會成員的生活質量及其生產的回報率。勞動力和資本在不同地區間的配置就不僅僅取決于其要素市場回報率的高低,同時也要受到各地區公共服務水平的影響。公共服務均等化可以提高貧困地區的教育、醫療和社會福利水平,明顯改善人力資本的總體狀況,在一定程度上降低由市場機制自發運行所產生的不平等。

公共服務均等化有利于有效運用公共支出、降低社會管理成本,從而提高財政支出的效率。在公共服務非均等的情況下,用于發達地區公共服務的財政支出水平遠遠超過落后地區。在滿足了居民對公共服務的需求之后,客觀上會存在放松財政支出管理的傾向,如果外在監督不力,就會導致財政支出低效的情況出現。此外,在發達地區,某些公共服務已經超過了生產力水平,并不屬于滿足社會公共需要的非競爭性領域。與此同時,投入到落后地區的資金則相對非常緊缺,更遑論有足夠的財力保證公共服務的供給。因此,實現公共服務均等化,把公共財力更多地用于扶持社會發展領域中的薄弱環節,同時加強對財政資金的監管,可以提高財政支出的效率。

公共服務均等化并不是對局部效率的單純追求,而是在公平的前提之下對資源配置效率的優化。如果忽視公平,就可能會直接影響到效率,使效率失去其應有的價值含義。在特定的歷史背景下,我國過去比較注重效率優先,強調通過市場化等手段來提高公共服務效益。但是,自由市場條件下只是實現一種機械效率,而我們追求的是基于人的全面發展的社會效率。所以,公共服務的效率最優是現代政府必須承擔的道德責任,從而把提高效率與促進公平統一起來。

四、 社會和諧:文明政府的執政理念

人類永遠面對的是資源相對稀缺的環境,而人類卻有著天然的利己本性,這就決定了社會生活不可避免地存在著利益沖突。政府的一個重要特征就是謀求和維持政治合法性。“合法性意味著某種政治秩序被認可的價值。”[7]所以,社會發展的和諧狀態一直是人類孜孜以求的理想目標。黨的十六屆四中全會明確提出建設社會主義和諧社會的執政目標,和諧社會的主要方面不是人與自然和諧,而是社會內部人際關系的和諧。因此,社會公正是社會生活的必需品,只有通過政府的調控,使每個公民都能獲得大致均等的公共服務,才能有力地推動和諧社會的建設。

公共服務均等化是促進經濟增長和發展的重要手段。人類社會的歷史表明,雖然富裕不一定必然和諧,但貧困肯定會導致不和諧。生產力的發展成為絕對必需的實際前提,“因為如果沒有這種發展,那就只會有貧窮、極端貧困的普遍化;而在極端貧困的情況下,必須重新開始爭取必需品的斗爭,全部陳腐污濁的東西又要死灰復燃”[8]。那么,如何才能夠使經濟穩定健康、又好又快地發展？諾貝爾經濟學獎得主阿馬蒂亞·森在《以自由看待發展》一書中指出,政治自由、經濟條件、社會機會、透明性擔保和防護性保障等制度安排不僅是人們社會生活的目的,也是促成經濟增長和發展的重要手段和條件。可見,這基本都屬于公共服務的范疇,公共服務均等化就成為推動經濟健康、快速發展的重要手段。

公共服務均等化有助于保障所有社會成員共享改革發展的成果。社會主義社會的本質是解放生產力和發展生產力,從而實現共同富裕。但是,共同富裕的目標是通過一部分人先富起來逐步實現的,有先富起來的群體,就必然有相對貧困的群體。中國居民收入差距已超過合理限度,基尼系數已越過0.4的警戒線。適當拉開差距對任何社會來說都是不可避免的,但收入差距任意拉大則陷入“有增長無發展”的怪圈。公共服務均等化就是政府以其特有的方式來維持公平,逐漸使每個人都獲得改善生活境況的機會和前景。

公共服務均等化有利于協調各方的利益,從而維護社會的穩定。政治就是對價值的權威性分配,而有資源分配的地方,就必然有不平衡。孔子曾言:“有國有家者,不患寡而患不均,不患貧而患不安。”[9]雖然我們所追求的均等并不是平均,但在抽象的意義上說,這句話也說明公平合理的分配是社會穩定的重要因素。隨著農村開放程度的提高,農民對外部世界的了解也在逐漸提高,逐漸意識和體驗到城鄉差距,然而,“社會留給他們的空間和所能提供的機會又畢竟是那么狹小和稀缺,以至于正常的方式很難滿足其對有關價值和經濟收入的要求,結果某些人在行為選擇上就可能失控甚至鋌而走險”[10]。可見,政府必須以公平作為準則,從而推動社會主義和諧社會的建設。

古希臘思想家亞里士多德曾指出:“一切社會團體的建立,其目的總是為了完成某種善業。”作為社會團體中最早而包含最廣的政治團體“所求的善業也一定是最高而最廣的”[11]。人類之所以選擇社會的方式生活并組建國家,最基本目的無非是為了安全和幸福。因此,提供均等化的公共服務是政府不可推卸的道德責任。公共服務均等化的重要意義就在于,通過制度的重新安排,實現公民財富或者國民權利與責任的社會正義分配,這也深刻地體現了中國特色社會主義的本質。我們深信,在黨中央的正確領導下,堅決貫徹和落實科學發展觀,必將“使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”,從而實現社會主義和諧社會的宏偉目標。

參考文獻:

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[10]李成貴. 中國農業政策----理論框架與應用分析[M]. 北京:社會科學文獻出版社, 1999:37.

[11]亞里士多德. 政治學[M]. 北京:商務印書館, 1965:3.