淺析非政府組織興起的原因

黨雅賢

（西北師范大學政法學院 甘肅 蘭州 730070）

非政府組織簡稱NGO，是民間組成的公益性社會團體，有特定的目標和原則，無論如何，其是為社會、人民服務的，在政府之外，對于社會事務予以補充式的管理、協調、幫助。20世紀70年代以來它們在國際上比較活躍，特別是冷戰結束以后，其范圍迅速擴大，現在呈全球性分布的趨勢。那么非政府組織興起的原因是什么呢？我們主要從以下幾個方面加以分析。

一、“非政府組織”的出現及理論基礎

非政府組織最早產生于西方，英國光榮革命之后，資產階級民主制度在西方逐漸確立——公民被賦予一定程度的政治權利，同時各種自由結社運動在社會上開始出現，這些組織代表社會不同階層的不同利益與愿望，可謂是政府的“補充”。資產階級民主革命為非政府組織的勃興鋪設了社會基礎。

但是，真正理論化的關于“非政府組織”論述，其基礎卻在西方的“政治制衡理論”，按照西方的政治學，國家是統治社會的主體，社會則是統治的對象。代表國家的政府擁有巨大的權利，若不予以限制必然會趨向專制，而限制的重要途徑之一便是公民參政，其參政的有效途徑是建立眾多的抗衡性的社會集團。[1]

20世紀60年代在西方興起了“新自由主義”，新自由主義認為“政府”在國際社會中的角色固然重要，但它在承認“政府”角色重要性的同時，又強調“非政府”國際組織，在國際關系中的作用。這一新思潮的目標主要是在“政府”之外，更全面、更妥善地處理以經濟為“主線”的各種社會事務。

最近興起的“新公共管理”和“改革政府”運動席卷了世界各國政府，這一運動思潮為非政府組織的興起注入了新的活力。洛克說過：政府是人們在共同的協定下放棄部分權利按照契約建立起來的，為人們提供各種各樣的公共服務，是人們滿足需要的手段。然而西方的不少NGO人士對那種堅持只有政府才有責任來提供公共服務的傳統觀點提出質疑，對政府懷有一種難以言狀的不信任感。他們稱政府為“官僚機構”，主張應該改革政府的這種傳統的權威觀點，從而提高政府的行政效能。政府可以確立一般的政策方向，并出臺一系列行之有效的政策框架，但在執行的過程中并不總是有效，甚至有時會違背原來的宗旨。于是政府改革的倡導者主張與私營部門或非政府部門建立合作伙伴關系。因為這種合作伙伴關系能夠更好的利用信息資源和群眾基礎生產出讓公民更滿意和接受的公共產品。[2]

然而更深層的原因是，政府并沒有因組成的合法性而保持其在對外、對內的政策中也具有廣泛的代表性和合法性。因為政府及其機關的組成是具體的每一個人并由具體的人來運作，一切全在人的掌握之中，總是“人”說了算。而人本身又是極其復雜的，交織著二元性：貪欲與節制、脆弱與堅強、沖突與合作、理性與非理性等復雜的成分與傾向。盡管存在公共選擇和分權制衡，但以權謀私，權錢交易等各種不符合民主代議制政府的事例頻頻發生。在外交方面一些越來越強勢的利益集團（如跨國公司）會利用其自身數量少，便于組織等優勢對本國的決策者進行強有力的游說。而本國的每個公民因資源、信息、時間的有限處在一盤散沙之中，無法對本國的立法決策者施加有效的影響。這樣立法決策者會在私人利益集團的壓力下屈從于他們而棄大眾利益于不顧，棄社會正義與公平于不顧。這就是所謂的“民主赤字”、“政治市場失靈”。這種情況會導致各種權利的濫用現象[3]，而人權、環境、健康、文化等統統退居次要位置組織。相比之下非政府組織的信念與趨向則不同，他們要以自己的清白、獨立和公正為人民謀福利，同政府樹立一個對立面。“非政府組織的天性就是常對政府的政策提出新問題和表示公眾的不安”，成為“對國家的主要社會抗衡力量”，[4]這種在國家權威上喪失的信心希望在民間社會發展中得到補償。于是非政府組織便應用而生了。有位學者把這些稱為“悄悄的革命”。[5]

以上這幾種在西方興起的政治學理論為非政府組織的興起和發展提供了強有力的理論依據。

二、全球化的發展是國際間“非政府組織”崛起的根本原因

20世紀60年代末70年代初期以來，特別是冷戰結束以后，人類社會進入全球化時代。所謂全球化是指“人類社會生活跨越國家和地區的界限，在全球范圍內展現的全方位的溝通、聯系、相互影響的客觀歷史進程與趨勢。”[6]而全球化的核心是經濟全球化，特別是以跨國公司為代表的經濟全球化的影響將導致民族國家喪失部分經濟領域的控制權——國家的主權將受到不同程度的挑戰，那么經濟全球化是如何導致民族國家主權地位下降的呢？中國學者愈可平在《全球治理引論》中談到經濟全球化主要體現為資本全球化、產品全球化和通訊全球化。進一步說，當經濟全球化與國家的領土發生沖突時，傳統的領土觀念正在越來越多地讓位于經濟全球化的要求。因此要是沒有資本、產品和通訊在全球范圍內的自由流動，就根本談不上經濟全球化。這些因素造成了民族國家必須擯棄傳統的國家領土和主權觀念為經濟全球化做出必要的讓步[7]。那么這種民族國家主權地位的相對下降和社會力量的崛起給非政府組織的出現提供了一些政治空間。

伴隨全球化出現的通訊和互聯網的應用及普及，也便利了各國私人間的聯絡與組織，如通訊技術的發展和通信費用的大幅度下降使得有著相同興趣和志向的人們可通過互聯網進行持續的國際和國內對話，也可以使地方性的非政府組織活動家將其國內的發展情況在很短的時間里通知全世界其它的非政府組織。隨著信息技術的飛速發展，任何人都可以迅速與國內的非政府組織和跨國的非政府組織取得聯系并到處開展活動，如主辦各類網站、雜志、政治論壇等。通過這些平臺對其自身進行廣泛的宣傳。因此這一時期非政府組織便大批出現。

冷戰的結束帶來了國際社會各個領域的巨變，原來被掩蓋在美蘇長期對抗中的民族、宗教、領土等矛盾日益顯現出來，地區及國內戰爭此起彼伏；出現了國際社會收入水平和財富的兩級分化，人類生態環境的惡化，資源短缺等全球性的問題。一系列危機的出現使一些有良知的人認識到：人類的發展不能單靠國家—政府力量或企業—市場力量來解決全球化過程中的一系列問題。當務之急是需要建立各種各樣的非政府來補救政府和市場活動的失效領域和空白領域，如保護環境、人道援助、人權保護、防止核擴散和恐怖主義等。

三、非政府組織自身的優勢是“非政府組織”長盛發展的內在基礎

非政府組織是公民自愿結合起來的社會團體，其體制結構及活動方式與政府組織相比具有更大的靈活性，官僚主義程度低。它們側重于社會發展建設，而不像國家（政府）一樣集中于權力。今天各種各樣的非政府組織活躍于社會發展領域，如救援、扶貧、人權、教育、保健和安全等。它們制造輿論，實施監督，制約政府的行為，做政府無力做的事情，不愿做的事情和暫時無法做的事情。非政府組織的特點是非營利性和非政黨性，不以賺取高額利潤和謀取權利作為其活動目標。因此在組織結構中人員關系較為單純，程序較為簡單，遠離腐敗，決策靈活，辦事效率高，有著良好的目標人群的支持。

同時非政府組織具有獨特的專業優勢，許多非政府組織的組成人員大多是專門從事某一行業的專家，如在裁軍非政府組織中就有不少的武器專家和核物理專家。非政府組織的組成人員比較穩定，有許多人長期研究某一問題，他們思想深刻，見解獨到且有系統的理論依據。因而非政府組織經常因技術專長著稱而成為當今最大的國際組織——聯合國的重要合作伙伴。聯合國的重大會議和決策需要聽取非政府的意見，尤其是有關人權的會議和信息，大多要求非政府組織參加并聽取它們的意見。下面是非政府組織參與聯合國主要會議的情況：

資料來源：克拉克等，1988年；聯合國秘書處，2001年5月25日；福斯特，2002年。

非政府組織的道義優勢使其具有良好的社會基礎。非政府組織是民間自發組成的，不以營利為目的社會機構，其宗旨大多數集中于實現社會公平與正義，正因為其公益性和人道性，非政府組織被稱為是“世界的良心”。以中國為例，目前農村貧困人口從1978年的2.5億人減少到2000年的3000萬人。除了政府自上而下的扶貧開發以外，效率較高，方式靈活的非政府組織如中國扶貧基金會等在消滅貧困的過程中起了重要作用。2001年10月，中國還首次舉辦了“中國非政府組織扶貧國際會議”。在會議上，中國扶貧基金會、中國青少年發展基金會、美國慈善基金會等許多非政府組織代表聯合發表了《中國NGO反貧困北京宣言》，[8]這些非政府組織創造了巨大的社會效益。除此之外，各國的非政府組織在維護世界和平保護人權方面也作出了積極貢獻，如2001年4月23日，來自世界各地的非政府組織代表聚會德黑蘭，討論和制定共同戰略來制止以色列的挑釁行為，支持巴勒斯坦人民為爭取基本權利而進行斗爭。[9]正是非政府組織致力于一些社會公益事業而贏得了國內和國際社會的認同與尊重。

總之，國際社會事務的復雜化需要在“政府”之外，有一定的“組織”予以正視和處理；以經濟為主線的各類事務的“全球化”，需要一定“超越政府”的機構對跨國界的事務予以正視與處理。還有非政府組織自身的特征其成長的內在力量。這些，決定了“非政府組織”的興起與壯大。成為一股新生的力量參與國內國際事務。

[1]楊冠群.關注蓄勢待發的世界非政府組織運動[J].國際問題研究.

[2][3][6]王麗娟.全球化與國際政治[M].中國社會科學出版社，2008.3.

[4]Chiang Pei-heng;Non-governmental Organizationsat the UN,N.Y. PraegerPub.,1981,p.59.

[5]Robert W.Gox;;Approaches to World Order,Cambridge Univ.Press,1996,p.534.

[7]苗艷麗.冷戰后國際非政府組織崛起的原因[J].長治學院學報.2005年8月（4）.

[8][9]高頻，郁華.全球化進程中的非政府組織[J].看世界.