關于我國衛生行政監督過錯責任追究制的探討

鄒 濤

(南京中醫藥大學人文社科部，江蘇 南京 210046)

在衛生部領導下，經過幾十年的發展，全國衛生行政執法工作取得了巨大進步。特別是近年來，衛生行政監督體制改革步伐進一步加快，按照依法行政、政事分開和綜合管理的原則，理順和完善了衛生行政監督體制，基本建立起結構合理、運轉協調、行為規范、程序明晰、執法有力、辦事高效的衛生行政監督新體制。但是對于衛生行政監督領域的監督和救濟措施一直以來還存在諸多問題，尤其是對于衛生行政監督過錯責任的追究問題。雖然衛生部頒布了相關規章進行了細致的規定，但是還是存在一定問題值得進行探討。

1 衛生行政執法責任制與衛生行政執法過錯責任追究制的界定

從字面上講，“責任”一詞有雙重含義，一是指分內之事；二是指沒有做好分內之事應當承擔的后果。在法學理論中，有將法律義務與責任并提的情況，認為法律義務是法律關系主體依法應當為或不為一定行為的責任[1]。在這里，“責任”相當于“義務”。也有將法律責任與法律后果并提的情況，認為法律責任就是法律關系主體因其違法行為所應承擔的以法律制裁為實現形式的法律后果。在這里，“責任”相當于“后果”。因此，可以這樣認為，所謂衛生行政執法責任，即衛生行政執法主體在履行衛生行政執法職責的過程中對行政相對人應當承擔的義務[2]。

衛生行政執法過錯責任追究制度則是衛生行政執法責任制的懲罰制度的具體化和進一步落實，是當衛生行政執法主體沒有正確履行其執法責任時強制其承擔相應不利后果的一種執法監督制度，包括執法過錯責任的認定、執法過錯責任的追究、執行以及相關的程序制度等。只有對衛生行政執法過錯責任進行徹底的、認真的追究，衛生行政執法責任制才能得到真正的貫徹和落實。

2 關于衛生行政執法過錯責任的認定

衛生行政執法過錯，主要是指衛生行政執法主體沒有正確履行衛生行政執法責任，損害了行政相對人合法權益的情況。其表現形式是一定的過錯執法行為，客觀后果是使國家衛生監督法律法規沒有得到正確的貫徹執行，使相對人的合法權益受到損害。因此，引起衛生行政執法過錯的責任主體應當承擔相應的責任，后果嚴重、觸犯國家刑律的還應當承擔刑事責任。

衛生行政執法過錯責任的認定包含兩個方面，一是對衛生行政執法過錯行為的認定，二是對執法過錯責任的劃分及責任形式的認定。

2.1 衛生行政執法過錯行為的構成要件

關于執法過錯行為的構成要件[3]，主要應注意如下幾方面。

一是主體要件，即構成執法過錯的主體應如何確定，這關系到過錯責任的承擔人問題。為此，首先要正確區分衛生行政執法主體和執法過錯責任主體的關系。

二是主觀要件，即執法過錯行為人對其行為及其結果，具有故意或過失的心理狀態。由于造成執法過錯的原因是十分復雜的，要準確認定行為人是否具有主觀過錯是一件困難的事情。

三是客體要件，即執法過錯行為侵害了國家正常的衛生征管秩序，破壞了國家衛生法律法規的貫徹執行，損害了衛生行政相對人的合法權益。

四是客觀要件，即必須要有執法過錯行為的存在。在具體判定上，有下列情形之一的，就可以認定為執法過錯行為：主要事實不清、證據不足的；適用依據錯誤的；違反法定程序（包括執法文書不規范）的；超越或者濫用職權的；具體行政行為明顯不當的。

2.2 衛生行政執法過錯責任的劃分

2.2.1 衛生行政執法過錯責任劃分的依據

關于執法過錯責任的劃分，一是要劃分衛生機關的責任和衛生機關工作人員的責任，既不能只追究衛生機關工作人員的責任而不追究衛生機關的責任，也不能一追究衛生機關工作人員的責任就同時追究衛生機關的責任。對衛生機關而言，只有在發生重大執法過錯行為，給衛生行政相對人造成重大損失時，才能追究其責任。至于重大執法過錯行為和重大損失的認定標準，可以由各地結合實際自行確定；二是要劃分領導責任和一般干部的責任。對領導干部在執法過錯中是否應當承擔責任及責任的大小，應當根據領導干部在執法過錯中所處的地位和所起的作用來具體認定。不能認為凡是出現了執法過錯，都必須由領導干部來承擔責任，否則，既不利于工作的開展，也使執法過錯責任追究制度難以真正發揮作用；三是在責任的具體形式上，要結合執法過錯行為的性質、情節、后果及社會危害程度來確定。該從重的要從重，該從輕的要從輕，做到過罰相當。

2.2.2 具體衛生行政執法過錯責任的劃分

關于衛生執法過錯責任形式的認定監督執法過錯責任的認定衛生部頒布的《衛生監督執法過錯責任追究辦法》中規定衛生行政部門及其執法人員在衛生行政執法活動中，故意違反法律法規規定或存在重大過失，有（1）超越法定權限執法的；（2）認定事實不清、主要證據不足，導致行政行為有過錯的；（3）適用法律、法規、規章錯誤的；（4）違反法定程序的；（5）不履行法定職責的；（6）濫用職權侵害公民、法人和其他組織的合法權益的等情形之一的，應當追究衛生監督執法過錯責任。如果行政復議機關行政復議決定認定具體行政行為有過錯的；人民法院生效判決認定具體行政行為有過錯的；其他方面反映并經核實，認定具體行政行為有過錯的，則應當認定衛生行政機關具體行政行為有過錯，并予以追究責任[4]。

除此之外當涉及衛生行政執法過程中，從事檢驗、鑒定以及其他相關專業技術人員因工作失誤造成行政行為過錯的也應被追究責任。檢驗、鑒定人提供虛假、錯誤檢驗或鑒定報告，造成行政行為過錯的，依據有關規定追究檢驗、鑒定機構及其有關人員的責任。

當然在一些規定的情況下，如法律規定及標準、規范不明確或者有關解釋不一致的或因不可抗拒因素導致行政行為錯誤的，一般都認為不屬于監督執法過錯責任追究范圍：

這些規定詳細的界定了對于哪種衛生行政執法行為可以追究制法過錯責任，哪些不屬于執法過錯責任制追究的范圍，這樣更加規范衛生行政執法者的行為，使得衛生行政執法活動有法可依。也在一定程度上保障了衛生行政執法相對人的合法權益。

3 關于衛生行政執法過錯責任的追究問題

對衛生行政執法過錯責任的追究，主要涉及以下幾方面問題。一是追究執法過錯責任的部門；二是追究執法過錯責任的程序；三是執法過錯責任的劃分。

3.1 追究衛生行政過錯責任的部門

衛生部在《衛生監督執法過錯責任追究辦法》中規定，上級衛生行政部門應當按照規定追究下級衛生行政部門發生的行政行為過錯責任；發生行政行為過錯的單位負責追究相關人員的責任。在衛生行政執法過程中如果相關部門有過錯，對于發生監督執法過錯的責任單位，衛生行政部門應當作出責令改正、通報批評的處理。這樣的處理方式在一定程度上可以約束相關衛生執法部門，使其在衛生執法過程中比較注意自己的行為。

3.2 衛生行政執法過錯責任的程序

關于執法過錯責任的追究程序，辦法中并沒有涉及，筆者認為應該從以下幾點考慮：首先要注意程序的公平和公正，以保護過錯責任人的合法權益。不能因為其有過錯執法行為，就忽視其合法權益的保護；其次要注意程序的公開和透明。要將執法過錯責任的追究過程和結果置于全體干部職工的監督之下，避免監督別人而自己卻不受監督的情況；再次要注意程序的完善、嚴密和合理性。在這方面，可以參考借鑒現行行政訴訟法的有關規定[5]。基于以上考慮，筆者認為，衛生行政執法過錯責任的追究程序應當包括以下幾個環節：（1）立案；（2）調查取證；（3）提出處理建議；（4）審查委員會集體討論，作出處理決定；（5）執行。這樣系統完整的監督體系就能夠體現國家對于衛生行政相對人的權利的保護，也體現出衛生行政執法監督的程序合法性。

3.3 衛生行政執法過錯責任的劃分

對于相關當事人和責任人來說，由于在行政執法當中的地位不同，所以相關的法律責任也不同。具體來說衛生部出臺的辦法中也有明確規定進行處理，當出現以下情況時：（1）未正確履行法定職責的；（2）在執法活動中直接作出的行政行為出現過錯的；（3）未能提供準確、真實信息，致使衛生行政部門做出錯誤決定的。根據《衛生監督執法過錯責任追究辦法》規定，衛生行政機關可以追究承辦人員責任。而出現衛生行政機關及其工作人員在執法工作中未正確履行職責，發現問題后未能及時糾正的；改變或者不采納正確意見造成行政行為過錯的，根據《衛生監督執法過錯責任追究辦法》規定，衛生行政機關可以追究負責人的責任。在衛生監督執法過程中，因執法人員共同行為導致行政行為過錯的執法人員應共同承擔過錯責任，對所做出的錯誤決定明確表示不同意的人員并有相應證明的，不承擔責任。對于發生行政行為過錯的責任人員，其所在單位應當依照有關規定，作出通報批評、離崗培訓、調離崗位等處理；情節嚴重，造成嚴重后果的，依法給予行政處分；涉嫌犯罪的，移送司法機關處理[6]。為了防止冤假錯案的發生，以及保障衛生行政執法的活動的正常進行，辦法中也規定了從輕、免責條款以及申訴條款。

4 結語

中國通過對衛生行政執法過錯責任追究機制的完善，推進了依法行政，提高了衛生監督能力；理順了工作關系，明確了機構職能，完善了運行機制，為促進衛生監督事業健康發展奠定了基礎。同時這樣也有利于中國衛生監督向著法制化、制度化、科學化的方向邁進。

[1]張文顯．法理學[M]．北京：北京大學出版社，2004：165-166.

[2]趙同剛．衛生法(第三版)[M]．北京：人民衛生出版社,2004：154-157.

[3]吳崇其.中國衛生法[M].北京：中國協和醫科大學出版，2005：75-78.

[4]吳曉明，李士雪，曹江濤，等．淺談衛生行政執法案卷評查的管理[J]．中國衛生事業管理，2009, 248(2)：108-109.

[5]姜明安.行政法與行政訴訟法（第二版）[M].北京：北京大學出版社、高等教育出版社，2005：552-556.

[6]于慶華．淺談推行衛生行政執法責任制[J]．中國衛生法制，2007, 15(5)：12-13.