美國金融監(jiān)管體制的沿革對我國的啟示

○劉安琪

（華中科技大學(xué)文華學(xué)院 湖北 武漢 430000）

一、美國金融監(jiān)管制度的變遷

1、美國30年代的金融監(jiān)管改革。20世紀(jì)初到1929年危機(jī)發(fā)生以前，美國的銀行、證劵、保險是混業(yè)經(jīng)營的，幾乎沒有關(guān)于證劵公司的監(jiān)管制度，商業(yè)銀行以子公司參與證劵投資業(yè)務(wù)也無明顯的法律障礙。1929年10月，美國股市暴跌，為了緩解經(jīng)濟(jì)危機(jī)，防止美國財(cái)政信貸體系的徹底崩潰，當(dāng)時的美國總統(tǒng)羅斯福頒布了一系列徹底改革現(xiàn)行金融體系和貨幣政策的一攬子金融改革措施，力圖重新建立美國金融制度。金融改革的目標(biāo)是加強(qiáng)對金融業(yè)的監(jiān)管，以規(guī)范銀行業(yè)和證劵業(yè)的經(jīng)營行為；采取金融業(yè)務(wù)專業(yè)分工制和建立存款保險制度等，以達(dá)到穩(wěn)定金融業(yè)和經(jīng)濟(jì)、防范危機(jī)的目的。這次改革可以看出美國政府金融監(jiān)管的理念發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變：從過去的主張自由競爭和政府不干預(yù)，轉(zhuǎn)向限制過度競爭，以保障金融業(yè)的安全性和穩(wěn)健性。對銀行業(yè)的監(jiān)管方面，政府頒布了一系列對銀行體制改革的法令，旨在構(gòu)建一個新的銀行制度。主要有1933年出臺的《格拉斯-斯蒂格爾法》，該法在美國統(tǒng)治了近70年，并且成為各國監(jiān)管的重要參考，是世界金融分業(yè)制度的鼻祖。制定該法的目的是禁止金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營，防止銀行業(yè)過度競爭，保障公眾的存款和投資安全。《1935年銀行法》主要對中央銀行的職能作了更加明確的規(guī)定，它進(jìn)一步完善了聯(lián)邦對銀行業(yè)的監(jiān)管。該法授權(quán)建立聯(lián)邦儲備委員會，改進(jìn)聯(lián)邦儲備體系的功能，把原來分散的中央銀行業(yè)務(wù)的決策權(quán)集中到聯(lián)邦儲備委員會，實(shí)行集中的貨幣政策。同時美國還頒布了《1933年聯(lián)邦存款保險法》、《1933年證劵法》、《1934年證劵交易法》、《1938年馬洛尼法》和《1939年信托契約法》。

2、美國40—80年代的金融監(jiān)管改革。美國40年代至70年代的金融改革主要是對30年代金融法令進(jìn)行修補(bǔ)和完善，對銀行業(yè)仍是加強(qiáng)監(jiān)管，以安全性為重；對證劵市場無利率限制，制定公平、公正、公開的交易規(guī)則和有關(guān)的監(jiān)管措施，禁止詐騙和操作等行為。

二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)環(huán)境的巨變，特別是70年代末期的經(jīng)濟(jì)和金融環(huán)境及潛在的金融危機(jī)，導(dǎo)致了戰(zhàn)后以來最為深刻的金融變革。它標(biāo)志著以放松管制和提倡金融業(yè)務(wù)自由化為特征的新金融體制的初步形成。這次金融改革基本上取消了存款機(jī)構(gòu)之間不同業(yè)務(wù)范圍劃分的規(guī)定，使存款機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)趨向一致，取消了利率限制等僵硬的管理措施，同時也強(qiáng)化了聯(lián)邦的貨幣控制能力。主要有《1980年存款機(jī)構(gòu)放松管制和貨幣控制法》，其主要特點(diǎn)是在放松對金融微觀管制的同時，加強(qiáng)了美聯(lián)儲對貨幣管理的宏觀控制。該法打破了金融業(yè)務(wù)范圍的限制，允許存款機(jī)構(gòu)之間業(yè)務(wù)交叉，鼓勵金融同業(yè)競爭，商業(yè)銀行不再是貨幣銀行領(lǐng)域的壟斷者。同時還有《1982年高恩-圣杰曼存款機(jī)構(gòu)發(fā)》、《金融機(jī)構(gòu)改革、復(fù)興與促進(jìn)法》的出臺。這次改革的重要成果包括取消利率管制、放松業(yè)務(wù)限制、允許存款機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)交叉等。

3、美國90年代的金融監(jiān)管改革。80年代末，銀行和儲貸協(xié)會的大量倒閉造成了金融業(yè)的大恐慌。這次嚴(yán)重的銀行業(yè)危機(jī)使美國從30年代建立起來的金融監(jiān)管體制及監(jiān)管方法發(fā)生了徹底的變革。這次改革的目的是為了適應(yīng)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化和銀行經(jīng)營管理的內(nèi)在要求，其主要表現(xiàn)在1991年對聯(lián)邦儲款保險制度的改革，加強(qiáng)對外資銀行的監(jiān)管，1994年取消銀行經(jīng)營地域范圍的限制等方面。《1991年財(cái)政部議案》從改革聯(lián)邦存款保險制度、廢除《格拉斯-斯蒂格爾法》、改革跨州銀行法、允許工商企業(yè)對金融機(jī)構(gòu)有更多所有權(quán)以及協(xié)調(diào)銀行監(jiān)管活動等五個方面提出改革建議，雖然該議案未獲得國會通過，但它揭開了美國金融監(jiān)管制度改革的序幕。這次改革國會頒布了《1991年聯(lián)邦存款保險公司公司改進(jìn)法》、《1991年加強(qiáng)對外資銀行監(jiān)管法》、《1994年跨州銀行法》、《1995年金融服務(wù)競爭法》以及《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》。這次改革對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管金融控股公司時進(jìn)行了分工，形成了傘形監(jiān)管模式，徹底結(jié)束了銀行、證劵、保險分業(yè)經(jīng)營與分業(yè)監(jiān)管的局面。傘形監(jiān)管模式是一種多元化綜合監(jiān)管模式，即綜合監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管相結(jié)合，避免權(quán)限和責(zé)任過于集中于一個監(jiān)管當(dāng)局。在組織和結(jié)構(gòu)上保證了現(xiàn)有金融監(jiān)管部門對金融控股公司各部門的監(jiān)管責(zé)任，是識別和控制金融風(fēng)險的必要條件。

圖1 美國傘形金融監(jiān)管體制

二、美國現(xiàn)行金融監(jiān)管機(jī)制

美國的金融監(jiān)管制度經(jīng)歷了三個時期的變遷，走過了無監(jiān)管—監(jiān)管—完善嚴(yán)格監(jiān)管—放松監(jiān)管—再管制的過程。美國金融監(jiān)管體制極其龐大和復(fù)雜，交叉監(jiān)管明顯，銀行體系最早得到發(fā)展，其金融監(jiān)管體制也主要是基于對銀行的監(jiān)管以及歷次金融危機(jī)的推動而逐步形成。

各州和聯(lián)邦分別對在州和聯(lián)邦注冊的銀行進(jìn)行監(jiān)管，注冊地成為界定銀行監(jiān)管部門的主要依據(jù)。作為聯(lián)邦層次的銀行監(jiān)管者，主要包括貨幣監(jiān)理署（OCC）、聯(lián)邦儲備銀行（FRB）、聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）、儲蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管署和國家信用合作社管理局。成立于1870年的財(cái)政部下屬貨幣監(jiān)理署負(fù)責(zé)監(jiān)管聯(lián)邦注冊的成員銀行，其主要運(yùn)行不是依靠財(cái)政資金，而是通過特殊的制度安排，如通過支付服務(wù)和收取監(jiān)管對象費(fèi)用獲得收入。而成立于1929年大危機(jī)中的聯(lián)邦儲備銀行負(fù)責(zé)監(jiān)管州注冊的成員銀行，主要利用會員銀行的資本金提供貸款獲得利息，并從美聯(lián)儲大額支付中心（FEDWIRE）的銀行間大額支付及自動交換中心（ACH）零售支付服務(wù)中收取費(fèi)用。美洲銀行（BOA）每年就像OCC支付4000多萬美元的監(jiān)管費(fèi)。同時金融控股公司和銀行控股公司以及聯(lián)邦款保險公司（FDIC）負(fù)責(zé)監(jiān)管州注冊的非成員銀行，其中FDIC并為它們提供保險，但主要是一些中小銀行。儲蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管署負(fù)責(zé)監(jiān)管聯(lián)邦注冊的儲蓄機(jī)構(gòu)和儲蓄機(jī)構(gòu)控股公司。國際信用合作社管理局負(fù)責(zé)監(jiān)管聯(lián)邦注冊和州注冊且加入其保險系統(tǒng)的信用社。作為地方層次的銀行監(jiān)管者，州銀行廳與聯(lián)邦儲備銀行和存款保險公司互相配合，開展監(jiān)管和檢查活動。除此之外，美國還設(shè)立了聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)檢查委員會。它不但負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和銀行報表格式以及對銀行監(jiān)管人員進(jìn)行培訓(xùn)，而且還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的檢查活動，減輕被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。除此之外，它還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)和州銀行廳的監(jiān)管政策和業(yè)務(wù)。

至于證劵業(yè)、基金業(yè)、保險業(yè)及期貨業(yè)的監(jiān)管，則分別由美國證劵監(jiān)督委員會（SEC）、聯(lián)邦保險署（SIC）和美國期貨交易委員會（CFTC）負(fù)責(zé)。正如FED將穩(wěn)定貨幣及支付系統(tǒng)的穩(wěn)定性作為首要目標(biāo)一樣，保護(hù)投資者利益成為SEC對證劵業(yè)監(jiān)管的主要目標(biāo)。因此它們并不管理證劵經(jīng)營機(jī)構(gòu)的具體業(yè)務(wù)，也不管理上市公司的經(jīng)營行為，而只要求投資公司、上市公司、資產(chǎn)管理公司等提供連續(xù)的五年財(cái)務(wù)報告，監(jiān)督其信息披露，并且只監(jiān)管證劵經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，不管其投資銀行業(yè)務(wù)。保險業(yè)監(jiān)管則主要由州政府負(fù)責(zé)。

三、我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制

我國金融監(jiān)管體制的建設(shè)答題分為兩個階段：第一階段是1998年以前由中國人民銀行統(tǒng)一實(shí)施金融盡管；第二階段是從1998年開始，對證劵也和保險業(yè)的監(jiān)管從中國人民銀行同意監(jiān)管中分離出來，分別由中國證劵監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會負(fù)責(zé)，形成了由中國人民銀行、證監(jiān)會和保監(jiān)會三家分業(yè)監(jiān)管的格局。2003年中國銀行監(jiān)督管理委員會正式組建，接管了中國人民銀行的銀行監(jiān)管職能，由此我國正式確立了分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管、三會分工的金融監(jiān)管體制。

我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的基本特征是分業(yè)監(jiān)管。按照金融監(jiān)管的分工，銀監(jiān)會主要負(fù)責(zé)商業(yè)銀行、政策性銀行、外資銀行、農(nóng)村合作銀行（信用社）、信托投資公司、財(cái)務(wù)公司、租賃公司、金融資產(chǎn)管理公司的監(jiān)管，以大銀行業(yè)為口徑，銀監(jiān)會成立了監(jiān)管一部、二部、三部、合作金融監(jiān)管部和非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部，自上而下相應(yīng)設(shè)立了省局，市分局、縣（市）辦事處體制。而證監(jiān)會和保監(jiān)會則分別負(fù)責(zé)證劵、期貨、基金和保險業(yè)的監(jiān)管；內(nèi)部設(shè)立了相應(yīng)的監(jiān)管部室，自上而下則建立了相應(yīng)會、局（省、市、計(jì)劃單列）的體制。銀監(jiān)會成立后，中國人民銀行著重加強(qiáng)制定和執(zhí)行貨幣政策的只能，負(fù)責(zé)進(jìn)金融體系的支付安全，發(fā)揮中央銀行在宏觀調(diào)控和防范與化解金融風(fēng)險中的作用。這種金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)表明，除中央銀行負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控外，其他幾個監(jiān)管機(jī)構(gòu)都是集中于相對行業(yè)的微觀規(guī)制層面。

四、我國金融監(jiān)管中的案例分析

2001年，上海人石某認(rèn)識了中行湖州鳳凰分理處信貸員朱某，石提出貸款要求，而朱則希望拉到存款。因此周某當(dāng)即轉(zhuǎn)入定期存款700萬元，后來朱以周委托為名要辦一張關(guān)聯(lián)借記卡。按照銀行規(guī)定，關(guān)聯(lián)借記卡須要本人親自辦理，但在巨額存款面前，銀行喪失了原則。朱使用石提供的周的定期一本通密碼，申請辦理了中行長城多功能借記卡。對此，周聲稱一無所知。據(jù)公安部門統(tǒng)計(jì)，2002年3月至2003年末，朱共代周簽名辦理自助貸款126筆，計(jì)3105萬元，這些貸款均能按時還款，因?yàn)樵摲掷硖幷J(rèn)為此客戶信譽(yù)良好。所有這些背后，原罪無法開脫——銀行業(yè)務(wù)片面注重?cái)?shù)量而輕質(zhì)量的問題已不容忽視。下面是對案例發(fā)生原因的分析。

1、金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度和行業(yè)自律制度不健全。基層行一味強(qiáng)調(diào)任務(wù)的完成率，對下不斷壓任務(wù)，競賽活動也頻繁不斷，產(chǎn)生了偏重業(yè)務(wù)發(fā)展，疏忽內(nèi)部管理和風(fēng)險防范的偏向；放松了對員工誠實(shí)守信的教育和依法合規(guī)的文化氛圍的建設(shè)；零售貸款作為新的業(yè)務(wù)發(fā)展品種，對其風(fēng)險點(diǎn)分析不足，操作風(fēng)險的評估不到位，特別是在操作過程中沒有發(fā)現(xiàn)風(fēng)險、提示風(fēng)險、防范風(fēng)險。零售貸款的風(fēng)險系統(tǒng)管理沒有建立起完善的風(fēng)險預(yù)警、可控體系，給不法分子以可趁之機(jī)，發(fā)生案件是不可避免的。

2、我國監(jiān)管手段主要采用行政手段，造成在具體操作中隨意性大。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，理想的金融監(jiān)管手段應(yīng)是經(jīng)濟(jì)手段、行政手段和法律手段的統(tǒng)一。而該分理處從2002年初開始違規(guī)操作，代辦借記卡，不簽貸款協(xié)議書放貸，在此后長達(dá)2年的時間里，一次次的檢查，一次次的活動都沒有發(fā)現(xiàn)問題，清楚地說明該行的內(nèi)部控制蒼白無力，從一線人員的制度執(zhí)行到二線管理人員對一線人員的監(jiān)督，再到內(nèi)控部門對各環(huán)節(jié)的再監(jiān)督，這三道防線都存在失察和疏漏。

3、缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管制度安排和工作規(guī)范。監(jiān)管法律規(guī)章中有許多內(nèi)容相互重復(fù)，一些相同的或近似的經(jīng)常性監(jiān)管項(xiàng)目沒有一個統(tǒng)一的制度安排，現(xiàn)場檢查的實(shí)施沒有統(tǒng)一的工作規(guī)范，也缺乏恰當(dāng)?shù)亩ㄆ跈z查，結(jié)果每一次檢查都需要大量的人力、物力，并且效果很差，還可能會影響金融機(jī)構(gòu)的正常經(jīng)營。

五、美國金融監(jiān)管制度的沿革對我國的啟示

1、混業(yè)經(jīng)營是大勢所趨。我國國內(nèi)銀行的業(yè)務(wù)范圍過于狹窄，利潤空間狹小，經(jīng)營風(fēng)險有加大的趨勢。在現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制下，我國已經(jīng)出現(xiàn)綜合經(jīng)營的金融控股公司，對于如何對金融控股公司進(jìn)行監(jiān)管的問題，可以借鑒美國的傘形監(jiān)管模式。

2、更好地解決監(jiān)管合作問題。由于人民銀行不是具體監(jiān)管部門，不存在利益驅(qū)動或監(jiān)管套利。因此它可利用其特殊地位，發(fā)揮必要地溝通和協(xié)調(diào)作用，更好地解決監(jiān)管合作問題，避免監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管缺位。

3、建立存款保險制度。當(dāng)銀行出現(xiàn)問題時，為維護(hù)社會穩(wěn)定，對個人儲蓄存款采取人民銀行或地方財(cái)政注資的辦法解決。人民銀行注資影響貨幣政策的執(zhí)行效果，地方財(cái)政注資影響地方財(cái)政的正常開支和地方公共事業(yè)的發(fā)展。因此我國需加快建立存款保險制度，以保證金融機(jī)構(gòu)關(guān)閉時個人儲蓄的支付。

4、監(jiān)管原則理念的改變。中國采用強(qiáng)化管制，嚴(yán)格限制金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)活動自由度的監(jiān)管原則，試圖通過限制金融機(jī)構(gòu)的活動控制風(fēng)險。而美國的監(jiān)管原則是盡量減少對發(fā)展金融業(yè)務(wù)的限制，盡量細(xì)化金融監(jiān)管。反觀中國，金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)發(fā)展相當(dāng)遲滯，潛在金融風(fēng)險巨大。

5、加強(qiáng)對外資金融機(jī)構(gòu)境內(nèi)經(jīng)營的監(jiān)管。我國應(yīng)在外資金融機(jī)構(gòu)及其代理機(jī)構(gòu)的境內(nèi)開業(yè)、業(yè)務(wù)經(jīng)營、收購及風(fēng)險管理等方面采取更加嚴(yán)格的審查和監(jiān)管措施。杜絕因個別金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管疏漏而對整個金融體系造成危害。

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[3]沈嵐：金融監(jiān)管理論及美國金融監(jiān)管體制的變遷[D].華東師范大學(xué)，2007.

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