基于公共選擇理論的旅游資源開發與保護研究

○劉元 潘冬南

（1、廣西大學商學院 廣西 南寧 530004 2、廣西民族師范學院 廣西 崇左 532200）

研究者對如何使旅游開發對資源保護所帶來的負面影響降到最低，實現旅游經濟利益和環境利益雙贏的問題進行了探討，也提出了許多有益的建議。但從研究情況來看，對旅游資源的開發與保護比較籠統。對經濟利益與環境利益實現平衡的研究中，個案研究與技術性的研究比較多，研究的理論基礎比較薄弱，從政府治理角度來研究旅游開發與保護問題的成果較少。公共選擇理論產生于20世紀40年代末，60年代末70年代初已形成一種學術思潮，是一門介于經濟學和政治學之間的新的交叉學科。它以新古典經濟學的基本假設（尤其是理性人假設）、原理和方法作為分析工具，來研究和刻畫政治市場上的主體（選民、利益集團、政黨、官員和政治家）行為和政治市場的運行。本文擬運用公共選擇理論，從政府治理的角度對旅游資源的開發與保護失衡的問題進行分析，對現行政府管理的完善提出一些建議。

一、公共選擇理論及其在政府治理中的應用

1、旅游資源的屬性

在《公共支出的純理論》中，薩爾繆森給出了公共產品的經典定義，他把公共產品定義為任何個人對這種產品的消費，都不會減少其他人對該產品的消費，強調公共產品在消費上的非競爭性。在此基礎上，薩爾繆森又提出公共產品的非排他性，即公共產品很難在技術上需要付出昂出的成本，將不付費的人排除在外。在以后的研究中，這兩個特征被很多學者作為私人產品和公共產品的分類標準，但很多學者質疑，現實中是否存在完全滿足這兩個條件的產品，進而衍生出非純粹公共產品：俱樂部產品、公共資源（如表1）。其中具有非排他性但達到一定的使用程度后又具有競爭性的產品成為公共資源，這是一種基于所有權角度定義，擁擠性是公共資源的一種重要表現。

表1 產品的分類及特征

從產權安排來看，在我國旅游資源屬于國民所有，產權應該屬于國家所有人，是一種公共產權，具有非排他性。另外，對旅游資源的使用達到一定水平后又會形成擁擠，即減少了其他人可以利用的空間，產生競爭性，是一種公共資源。另外，結合我國的實際情況，從表1來看，除了具有非排他性與競爭性外，我國旅游資源產品大部分由公共部門如各地政府、相應管理部門來生產，在市場分配的基礎上進行消費，銷售收入和稅收是進行產品再生產的融資方式。因此，旅游資源應該是一種公共資源，可以運用公共選擇的理論進行分析。

2、公地悲劇與政府治理

1968年，哈丁在《科學》雜志上發表了一篇《公地悲劇》的文章，通過一塊對所有人都開放的草地結果的描述，形成了公地悲劇的理論。在一塊對所有人都開放的公地上，每個牧人都有放牧的權利。哈丁認為作為一個理性人，每個人都會期望自身利益最大化，從而促使每個人都無節制地增加自己的牲畜，理性人這種追逐自身利益的行為，導致這塊有限的公共草地過度使用，并最終毀滅。雖然在哈丁前后，一些學者對公地悲劇的發生機制進行了闡述，并做了更深入的分析，但哈丁的公地悲劇描述往往被當成公共資源由于缺乏排他性而導致困境的象征。繆勒認為，公共產品的特性構成了集體選擇即公共選擇存在的理由。正因為公共產品的非排他性，導致公地悲劇的產生，也為政府治理提供了理論依據。也就是說，應該由政府對公共產品（包括公共資源）進行控制、管理、生產、供給等。

3、我國旅游資源開發與保護主體

從各項法律規定來看，我國旅游管理即開發與保護主體為各類景區相應管理部門，如森林公園為林業部門，當地人民政府以及其設置的相關部門如旅游局等。但從實際操作與媒體披露的資料來看，一些部門總能以一些方式對旅游資源進行直接或間接的開發、利用。橫向上各部門的交叉管理以及縱向上的權責分配不明確，使我國景區管理體制不順，特別是我國景區經常帶有多種“頭銜”，多頭管理嚴重，管理缺乏一致性和整體性。在這樣的管理體制下，各相應機構是開發的主體，有開發的權利，同時根據法律規定，也是旅游保護的主體，但因為其責任缺乏嚴謹的法律規定，實質上造成了我國旅游資源保護主體的缺失。

二、經濟人假設與政府失靈

1、經濟人假設

西方主流經濟學以完全不同的假設來討論經濟市場與政治市場中的主體，認為經濟市場中的個人是受利己主義和狹隘個人利益驅使的“經濟人”，而政治市場上的政府作為一個實體是利他主義和超個人利益。公共選擇理論認為在經濟市場和政治市場上活動的是同一個人，沒有理由認為一個人會根據兩種截然不同的目標或動機行事，兩大主體唯一不同的是追求效用或利益的方式不同，政治、經濟市場的“善惡二元論”在邏輯上就是錯誤的。因此，公共選擇理論試圖建立一個統一的有關經濟和政治這兩個市場上的個人行為模型。在研究政府行為決策時，把個人作為基本研究單位論述政府的決策過程，并將經濟人模式擴大到政治市場上，即政治家跟其他人一樣，都是效用最大化者，其效用函數包括的變量有職位、權力、名譽等，也包括增進公共利益，但不是效用函數的首要或最大變量。

2、旅游資源開發與保護中的政府失靈

布坎南認為，使用經濟人模式不僅可以幫助解釋市場失靈，也可以直接論證政府失靈或政府失效。公共選擇理論把政府失靈又稱為官員政治的無效率或政治失靈，它表現為浪費、冗員和低生產率。除了“經濟人”原因外，旅游開發與保護中政府失靈的原因還包括：政績考核指標以偏概全，重經濟效益，導致政府目光短淺，政府官員不愿去做“前人種樹，后人乘涼”的事；多頭管理，權力主體多；缺乏責任承擔制度與機制；監督機制不健全等。從我國的現狀來看，本文認為旅游開發與保護中政府失靈主要表現在以下幾個方面。

（1）尋租現象。“租”或“租金”是指超過資源所有者的機會成本的報酬。從旅游資源的屬性與我國的管理制度來看，其生產什么，生產多少，以及由誰生產等問題都少不了政府的決策。對相應部門來說，相當于獲得了一種壟斷特權，政府的批準、許可、同意、優惠或特許等，無論是無意、被動或主動都能產生各種“潛在收益”，即“租”。布坎南認為，尋租是指那些本可以用于價值生產活動的資源被用于只不過是為了決定分配結果的競爭。從市場主體經濟人的特征來看，存在租，則尋租的產生勿庸質疑。尋租往往表現為通過游說政府和院外活動來獲得某種壟斷、限制或特權。賄賂被許多研究者視為常用的尋租形式，如克魯格在《尋租社會的政治經濟學》一文中指出，在某些場合尋租采取賄賂、腐敗、走私和黑市。尋租者的存在，使具有經濟人屬性的政府官員在資源分配中具有“創租”的可能。

在旅游開發中，景區內道路、廁所、索道、電梯、接待設施、商店或攤點的生產，規模大小，由誰生產和建設等都涉及到政府決策。管理部門的這些批準、許可、同意、優惠等決策無意中創造了大量的“租”。在一些景區里，為保護生態環境，實行“景區內游，景區外住”的方針，但還不是零限制或絕對控制，一些接待設施以這樣或那樣的理由充斥著景區，用尋租來解釋其存在不難理解。

（2）目光短淺，行為短期化。在我國，非常強調旅游扶貧功能，官員或政府的政績評價很大程度上取決于財政收入、地稅、國稅等數量型經濟指標。因此，對這些指標的追求成為政府的首要目標，而環境保護之類短期來看似乎是“賠本”的長期投資，在缺乏正面與負面激勵的情況下，則不是政府追求的目標。在這種“激勵”條件下，政府和官員的“經濟人”特性更加突出，他們會利用自己對旅游資源分配的權利，追求自身或部門利益，導致資源的超前、過度使用，索道、電梯、接待設施、商業設施的泛濫，經濟利益與環境利益不同程度上的失調。

近年來，新聞、網絡等媒體對資源破壞、污染等行為大加披露。據新華社報道，在武當山古建筑群中規模最大、保存最完整的道觀——復真觀里，竟然出現了一個由古建筑改建而成的三星級賓館——“太子養生堂”，而投資者正是負責文物管理的武當山文管所。自然景區內電梯、索道等設施的建設也受到媒體的大量質疑，這些設施無疑是不符合保護原則的，但在滿足游客需要等理由下，這些設施成為當地納稅大戶，環境利益往往必須向經濟利益妥協。但因為缺乏相應的法律法規，多頭管理等原因，這些急功近利的行為大多不了了之。

（3）冗員、浪費、效率低。2001年起，我國開始在市、縣機構進行了“小政府、大社會”的改革，但仍沒有徹底改變原來冗員、浪費的局面，不僅部門、人員數量增加，其支出預算也在增加。以張家界旅游管理部門為例，按照《風景名勝區管理暫行條例》的規定，在武陵源區設立行政機構即武陵源區政府，其有科級單位60多個，財政編制內有2600多人，人頭經費每年占全區財政收入的60%以上，直接抵消了部分或大部分旅游所帶來的經濟利益，也減少了資源保護的預算。這種浪費還可能因為政府的支出往往沒有成本概念。另外，景區管理主體多，有權無責，使各相應部門加速資源的直接使用，各部門對景區管理的干預，也極大地削弱了直接管理部門的權力，難以進行有效管理，特別是環保工作的進行，效率普遍低下。

雖然公共選擇理論在假設和方法論上比較走極端，但它將經濟市場與政治市場、經濟主體與政治主體納入同一個邏輯分析系統，以個人為基本單位研究政府的決策，有利于更好地分析和解決政府失靈問題。

三、政府失靈的矯正

布坎南認為，對于政治家和政府官員，如果要適當地設計出能制約賦予他們的權力和他們在這些權力范圍內的行為法律——制度規則，就必須把政治家和政府官員看作是用他們的權力最大限度地追求他們自己利益的人。公共選擇理論對政府失靈矯正的中心觀點包括：改革制定政策/決策的程序規則，尤其是憲法，即從根本上解決或防止政府失靈，而不在于政策或官員品質。本文認為不同的法律制度會形成不同的決策規則，帶來不同的政策與決策結果。因此，本文從改善政府決策制定的角度提出一些矯正政府失靈的建議。

1、規范政府權力與職能范圍

在我國，很多旅游行政管理部門既實施管理，又進行經營，不僅掌舵而且劃槳。導致的后果不僅擾亂了市場秩序，惡化了市場競爭，也不利于產業結構的優化，還妨礙了管理的有效性。其中一個重要的表現就是環保措施的實行受挫，因為政府直接或間接投資經營的企業首先就會規避這種成本的付出。旅游開發與保護中經濟利益與環境利益矛盾的解決首先來自政府與市場的科學、合理分工。因此，政府的權力范圍應該只限于掌舵，包括政策的制定、實施；產業運行的宏觀調控；市場的規范，為產業的健康運行提供良好的環境；以及界定和保護產權，通過這些措施引導和保證旅游開發與保護的平衡。

2、制定和完善規范審批權的法律

景區的開發與建設都必須經過相應部門的審批。目前，我國有關旅游資源管理與開發的法律不少，但并不能完全解決旅游發展中出現的問題，原因在于目前法律重形式、宏觀，隨著新問題、新情況的出現更顯過時，責任主體、內容及承擔方式不明確，甚至有權無責，對審批部門權力的規范、限制、責任等規定更少。在審批下進行的建設項目，其危害往往是比較大而長久的。因此，要制定和完善規范審批權的法律，必須明確審批權主體的權、責，確定在保護資源這個大原則下改善審批程序，重視和保證環保部門、學者、專家意見的表達。這也是減少尋租、創租機會，減少社會資源浪費，實現公平競爭的一個途徑。

3、財政支出的科學化

首先，應該考慮提高資金的運作效率，即績效評估。考慮資金的運作效率、投入—產出比等，才不會導致資金的浪費。另外，政府還應該根據旅游者需求的變化與產業結構的優化需要，調整財政支出的方向，以拓展產業鏈，改善當前局面。其次，財政支出要體現經濟利益與環境利益的協調。在注重拉動經濟增長，增加財政收入的同時，還應考慮環境保護的需要，注重環境和資源破壞的補救與防范。再次，制定科學的財政支出計劃，詳細安排資金配置，增強科學預算管理，加強公開透明性。最后，做好機構、職位、人員的科學規劃，并減少編制外人員，以減少所謂的人頭經費和對財政收入的抵消。

4、完善監督機制

監督機制包括前面所討論的審批權的法律規范，還包括其他的旅游開發與保護法律。其次，應加強專業的技術監督，發揮其對旅游資源開發行為和項目的評估作用，以及在審批中的把關作用，并對各景區開發和保護的現狀進行評估，為以后的決策與管理提供參考與監督。最后，還要完善社會監督機制，包括網絡、電視、廣播、報紙、個人言論等，從社會監督覆蓋面的廣泛性以及它已起到的作用來看，這也是非常重要的監督機制。

[1]方副前：公共選擇理論——政治的經濟學[M]．北京：中國人民大學出版社，2000.

[2]許彬：公共經濟學導論——以公共產品為中心的一種研究[M]．哈爾濱：黑龍江人民出版社，2003．

[3]Gordon Tullock．The Welfare Costs of Tariffs，Monopolies，and Theft[J]．Western Economic Journal，1967（5）．

[4]張家界國家森林公園管理處：張家界旅游景區管理體制改革創新調查與思考[EB/OL].http：//www.zjjxcw.com，2007-08-22.

[5]布坎南著，吳良健譯：自由、市場和國家[M]．北京：北京經濟學院出版社，1988．