政府主導(dǎo)沿線型模式在村莊綜合整理中的應(yīng)用——以湖南醴陵市江口村為例

楚藝江，段建南，喻 瑤，楊 君，金 萍

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128）

黨的十六屆五中全會(huì)提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)，概括了新農(nóng)村建設(shè)的要求及方向，即“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”。湖南省農(nóng)村宅基地零亂，村內(nèi)空閑地多，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面[1]：宅基地占地面積廣，平均每戶宅基地面積145.9 m2，平均每人占地39m2；宅基地中超標(biāo)準(zhǔn)的戶數(shù)較多，占總戶數(shù)的l1.7%，平均每戶超占61.4m2，宅基地閑置未建的宗數(shù)占總土地宗數(shù)的0.7%，平均每宗閑置185.6m2，一戶多宅的占總戶數(shù)的1.5%；村內(nèi)空閑地多，占居民實(shí)際宅基用地總面積的68.9%，占湖南省土地總面積的3.3%。這種宅基地使用情況既不美觀又浪費(fèi)了土地，與新農(nóng)村建設(shè)的村容美觀、整潔要求不相符，因此開展村莊綜合整理具有重要意義。目前只有極少數(shù)學(xué)者對(duì)村莊整理進(jìn)行過初步研究，如朱洪才等[2]指出村莊整理的急迫性及重要意義；張風(fēng)麗等[3]對(duì)村莊整理的效益進(jìn)行了分析，提出了相關(guān)的計(jì)算方法；覃事婭[4]等提出了村莊整理的四種類型式。但對(duì)新農(nóng)村建設(shè)形勢(shì)下的村莊綜合整理模式研究較少，因此，開展新農(nóng)村建設(shè)形勢(shì)下的村莊綜合整理模式研究具有重要的理論和實(shí)踐意義。

1 村莊綜合整理的含義

傳統(tǒng)的土地整理主要為了改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和提高農(nóng)作物產(chǎn)量，采用經(jīng)濟(jì)、技術(shù)手段對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治。新農(nóng)村建設(shè)下的村莊綜合整理又增加了改善村民的居住、生活條件和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，即通過土地整理追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。簡(jiǎn)而言之，村莊綜合整理是指在一定的區(qū)域，采用行政、經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)手段，對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，包括：土地的用途、布局、權(quán)屬的調(diào)整和土地生態(tài)環(huán)境的維護(hù)治理，提高有效耕地面積，減少居民點(diǎn)人均用地規(guī)模，改善生產(chǎn)及生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量。

2 政府主導(dǎo)沿線型模式

2.1 政府主導(dǎo)沿線型模式的含義

政府主導(dǎo)沿線型模式是指按照新農(nóng)村建設(shè)基本要求，在某個(gè)村莊依據(jù)當(dāng)?shù)赝恋乩脤?shí)際情況，考慮村莊未來的發(fā)展方向，將全村或部分居民點(diǎn)整體搬遷集中于該村主干道兩旁，統(tǒng)一配套安置，打造新的經(jīng)濟(jì)、政治、文化中心，促進(jìn)建設(shè)用地的集約利用及全村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.2 政府主導(dǎo)沿線型模式村莊特點(diǎn)分析

不同的村莊因區(qū)位、土地利用現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素不同而選擇適合該村莊的綜合整理模式，政府主導(dǎo)沿線型模式的村莊特點(diǎn)如下：（1）村民搬遷意愿不強(qiáng)或當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，憑村莊自身經(jīng)濟(jì)能力很難實(shí)行規(guī)模化搬遷，需政府帶頭實(shí)施及籌集資金來保障實(shí)施。（2）村域內(nèi)具有明顯的主干交通線，且主干線兩旁具有明顯的顯性或隱性經(jīng)濟(jì)效益。顯性的經(jīng)濟(jì)效益是指主干交通線本身即可為干線兩旁周邊帶來明顯的經(jīng)濟(jì)效益；隱性經(jīng)濟(jì)效益是指居民點(diǎn)集中于干線兩邊，將會(huì)為村域其他地方的發(fā)展帶來明顯的經(jīng)濟(jì)效益。（3）村域內(nèi)居民點(diǎn)整體分散，不便于組織管理，且不便于與其他村合并。

2.3 政府主導(dǎo)沿線型模式優(yōu)缺點(diǎn)分析

2.3.1 優(yōu) 點(diǎn) （1）為村莊綜合整理提供了法律保障，可確保其順利實(shí)施。進(jìn)行村莊綜合整理，需對(duì)土地的用途、權(quán)屬、布局做全面調(diào)整，要實(shí)現(xiàn)這些必須有一定的政府強(qiáng)制性行政權(quán)力。而政府主導(dǎo)沿線型模式為其提供了法律保障。（2）便于統(tǒng)一布置公共基礎(chǔ)設(shè)施，提高基礎(chǔ)設(shè)施地均占有量。集中布局居民點(diǎn)，統(tǒng)一安排配置公共基礎(chǔ)設(shè)施，提高了基礎(chǔ)設(shè)施地均占有量，減少了公共建設(shè)用地面積及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。（3）便于打造新的商業(yè)中心，有利于工業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。該模式將居民點(diǎn)集中搬遷至交通便利的主干線旁，有利于打造新的商業(yè)中心，建立商業(yè)街，推動(dòng)工業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。（4）提高了居民點(diǎn)用地集約度，美化了村莊。該模式改變了傳統(tǒng)農(nóng)民“各圍一塊地”的居住形式，統(tǒng)一按照《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范（GB50180）》的要求為村民建設(shè)安排房屋，這就大大提高了居民點(diǎn)用地集約度，使其建設(shè)風(fēng)格、形式可與當(dāng)?shù)氐淖匀痪坝^、風(fēng)俗相搭配，不僅具有現(xiàn)代氣息，還兼顧地方特色。

2.3.2 缺 點(diǎn) （1）資金量大且周期長(zhǎng)。該模式需要對(duì)零星居民點(diǎn)實(shí)行整體搬遷，需要的資金量大，且周期長(zhǎng)，需要有完善的融資渠道來確保整理工作的順利實(shí)施。（2）群眾工作的協(xié)調(diào)難度大、安置標(biāo)準(zhǔn)難確定。因需資金量大，不可能完全依靠政府來解決，故需要村民自籌部分資金，實(shí)行拆遷安置，群眾協(xié)調(diào)工作復(fù)雜。且農(nóng)村安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和城市不同，目前沒有一套系統(tǒng)化的標(biāo)準(zhǔn)方案，尤其對(duì)于一些特殊情況，例如江口村一些村民在城務(wù)工，但戶口并未轉(zhuǎn)出去，出現(xiàn)了間歇性的空心屋的情況，對(duì)這部分居民怎么安置補(bǔ)償還需進(jìn)一步研究。（3）提高了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本。就農(nóng)村目前情況來看，家庭承包制分配農(nóng)田充分考慮了村民住宅地與農(nóng)田的距離，現(xiàn)對(duì)居民點(diǎn)統(tǒng)一沿線布局，整體上增加了農(nóng)民與農(nóng)田的距離，無形中增大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的運(yùn)輸成本。

3 政府主導(dǎo)沿線型模式實(shí)證

3.1 研究區(qū)狀況

江口村位于湖南省醴陵市沈潭鎮(zhèn)南部，地形地貌主要以平原和丘陵為主，村莊西南面是連綿的山嶺，北部、南部和東部是較平整的耕地，且以寬達(dá)22m的鐵水河為界，將其環(huán)繞。氣候?qū)儆谥衼啛釒Ъ撅L(fēng)濕潤(rùn)區(qū)，雨量充足，生長(zhǎng)期長(zhǎng)。全村2009年人口2 230人，585戶，村民居住條件較好，但住宅建筑分布較分散，村內(nèi)空閑地較多，新建房屋建筑形式各異，較為混亂。江口村2009年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為640萬元，人均產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值為2 870元，其中工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值460萬元，第三產(chǎn)業(yè)為180萬元，工業(yè)規(guī)模不大。

3.2 江口村土地利用特點(diǎn)及存在的問題

江口村現(xiàn)狀用地布局比較零亂，公共設(shè)施不健全，基礎(chǔ)設(shè)施較落后且不完善，具體表現(xiàn)在：（1）耕地及水資源豐富，但未形成集約化生產(chǎn)。江口村耕地面積占全村總面積的37.76%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于湖南省耕地面積平均比重22.30%；全村三面被鐵水河環(huán)繞，水資源豐富，可大面積地發(fā)展優(yōu)質(zhì)稻及相關(guān)農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)。然而居民點(diǎn)穿插其間，零散分布，不利于機(jī)械化生產(chǎn)（表1）。（2）農(nóng)村住宅用地較為分散、混亂，嚴(yán)重影響了村容村貌。該村人均居住面積62.96m2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于湖南省人均39m2的水平，集約度不高（表2）。（3）交通設(shè)施較為薄弱，道路系統(tǒng)不完整。該村路況較差，質(zhì)量不高，僅有村道與外聯(lián)系，村民生活極不方便。該村道從東北進(jìn)，貫穿全村，西南出，寬7.5m，長(zhǎng)1 310m，全部硬化。（4）公共服務(wù)設(shè)施欠缺，僅有一個(gè)衛(wèi)生室和一個(gè)敬老院。（5）生態(tài)旅游潛力較大，但未得到開發(fā)。該村西南面山嶺連綿，綠樹成蔭，且有大型水塘鑲嵌其中，形成了特有的自然景象。然而小片居民點(diǎn)零星坐落在半山緩坡上，不適合發(fā)展旅游業(yè)，需整體搬遷。

表1 江口村土地利用現(xiàn)狀

表2 村莊建設(shè)用地現(xiàn)狀

3.3 江口村實(shí)施政府主導(dǎo)沿線型模式的成效分析

3.3.1 經(jīng)濟(jì)效益分析 江口村現(xiàn)狀建設(shè)用地18.48 hm2，人均82.87 m2。根據(jù)《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》，江口村目前建設(shè)用地處于第二級(jí)，確定村莊綜合整理后人均建設(shè)用地取75m2，可減少建設(shè)用地1.72 hm2。根據(jù)江口村實(shí)際情況，復(fù)墾的建設(shè)用地可增加耕地0.75 hm2，提高了該村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。

硬化的村道是江口村通往外界的主要交通樞紐，硬化后一些經(jīng)濟(jì)條件好的村民及工業(yè)企業(yè)相繼搬遷到村道兩旁，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相繼完成，形成了新的商業(yè)中心，顯性經(jīng)濟(jì)效益較明顯。同時(shí)實(shí)施后有助于帶動(dòng)其他村域農(nóng)業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)及西南部旅游業(yè)的開發(fā)，具有一定的隱性經(jīng)濟(jì)效益。

3.3.2 社會(huì)效益分析 居民點(diǎn)的整理復(fù)墾，可提高江口村耕地面積，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。同時(shí)統(tǒng)一配備公共服務(wù)設(shè)施，能夠提高基礎(chǔ)設(shè)施地均占有量，完備排水體系，改善路況和通訊設(shè)施等，還能進(jìn)一步改善村民生產(chǎn)生活條件，加快該村的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有利于建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)全面發(fā)展。

3.3.3 生態(tài)效益分析 江口村西南部的林地區(qū)及鐵水河內(nèi)側(cè)洪水災(zāi)害區(qū)居民點(diǎn)的搬遷，能減少洪水災(zāi)害帶來的損失，同時(shí)有利于帶動(dòng)西南部旅游業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村居民用地更為集中，既改變了原來排水難的問題，減少了污水對(duì)環(huán)境、地下水體、土坡的污染，又減少了疾病的傳播，使農(nóng)村的生活環(huán)境得到極大改善。

4 實(shí)行村莊綜合整理政府主導(dǎo)沿線型模式的關(guān)鍵

（1）法律保障。實(shí)施政府主導(dǎo)沿線型村莊綜合整理模式，政府要讓村民搬離原來的居住地，必須要有相關(guān)的法律賦予政府行使這一權(quán)力來保障實(shí)施；同時(shí)還要有村莊規(guī)劃及其他一系列完善的法律法規(guī)作為保障。否則，必將受到多方阻力，導(dǎo)致難以實(shí)施。

（2）資金保障。實(shí)施該模式資金需求量大，需多渠道籌措建設(shè)資金。政府可以規(guī)章的形式明確村莊綜合整理資金的來源：一是政府支持部分啟動(dòng)資金；二是農(nóng)戶自籌部分資金；三是社會(huì)投資資金；四是以土地使用權(quán)擔(dān)保方式向銀行貸款。

（3）組織體系保障。實(shí)施政府主導(dǎo)沿線型的村莊綜合整理是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，主要體現(xiàn)政府行為。村莊規(guī)劃的編制、整理搬遷及建設(shè)用地的復(fù)墾等涉及政府的各職能部門，如果沒有建立一個(gè)有效的組織體制保障，得不到各有關(guān)職能部門的支持和配合，那么勢(shì)必會(huì)增加村莊綜合整理的運(yùn)作成本，降低運(yùn)作效率。因此，必須成立一個(gè)有效的組織來保障政府主導(dǎo)型村莊綜合整理的順利運(yùn)行[5]。

5 結(jié) 論

政府主導(dǎo)沿線型村莊綜合整理模式有其法律保障，能確保其整理工作的順利實(shí)施，沿線型的居民點(diǎn)布局又可提高村莊居民用地集約度及公用基礎(chǔ)設(shè)施的地均占有量，并能美化村莊，帶來明顯的經(jīng)濟(jì)效益。但該模式存在資金需求量大，實(shí)施時(shí)間長(zhǎng)，群眾協(xié)調(diào)工作復(fù)雜，安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以把握等缺點(diǎn)，也為整理工作帶來了相當(dāng)大的困難，因此需根據(jù)該模式的特點(diǎn)選擇適合的村莊開展整理。

[1] 胡進(jìn)安，何鐵城，杜建國(guó).湖南省農(nóng)村宅基地使用和管理初探[J].國(guó)土資源導(dǎo)刊，2004，1（5）：6-9.

[2]朱洪才，王雪明.建設(shè)新型農(nóng)民社區(qū)——對(duì)昆山市開展村莊整理的調(diào)查與思考[J].中國(guó)土地，2003，（2）：36-39.

[3] 張風(fēng)麗，朱亞夫，趙 俊.淺析新疆農(nóng)村居民點(diǎn)整理[J].小城鎮(zhèn)建設(shè)，2005，（4）：98-99.

[4] 覃事婭，尹惠斌.淺析新農(nóng)村建設(shè)形勢(shì)下村莊整理的運(yùn)作模式[J].中國(guó)水土保持，2009，（4）：47.

[5] 覃事婭，尹惠斌.新農(nóng)村建設(shè)對(duì)城鄉(xiāng)土地利用的新要求[J].江蘇農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006，（3）：24-25.