政府主導沿線型模式在村莊綜合整理中的應用——以湖南醴陵市江口村為例

楚藝江，段建南，喻 瑤，楊 君，金 萍

（湖南農業大學資源環境學院，湖南 長沙 410128）

黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，概括了新農村建設的要求及方向，即“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”。湖南省農村宅基地零亂，村內空閑地多，具體表現在以下幾個方面[1]：宅基地占地面積廣，平均每戶宅基地面積145.9 m2，平均每人占地39m2；宅基地中超標準的戶數較多，占總戶數的l1.7%，平均每戶超占61.4m2，宅基地閑置未建的宗數占總土地宗數的0.7%，平均每宗閑置185.6m2，一戶多宅的占總戶數的1.5%；村內空閑地多，占居民實際宅基用地總面積的68.9%，占湖南省土地總面積的3.3%。這種宅基地使用情況既不美觀又浪費了土地，與新農村建設的村容美觀、整潔要求不相符，因此開展村莊綜合整理具有重要意義。目前只有極少數學者對村莊整理進行過初步研究，如朱洪才等[2]指出村莊整理的急迫性及重要意義；張風麗等[3]對村莊整理的效益進行了分析，提出了相關的計算方法；覃事婭[4]等提出了村莊整理的四種類型式。但對新農村建設形勢下的村莊綜合整理模式研究較少，因此，開展新農村建設形勢下的村莊綜合整理模式研究具有重要的理論和實踐意義。

1 村莊綜合整理的含義

傳統的土地整理主要為了改善農業生產條件和提高農作物產量，采用經濟、技術手段對田、水、路、林、村進行綜合整治。新農村建設下的村莊綜合整理又增加了改善村民的居住、生活條件和生態環境保護的內容，即通過土地整理追求經濟、社會、環境效益的協調統一。簡而言之，村莊綜合整理是指在一定的區域，采用行政、經濟、法律和技術手段，對田、水、路、林、村進行綜合整治，包括：土地的用途、布局、權屬的調整和土地生態環境的維護治理，提高有效耕地面積，減少居民點人均用地規模，改善生產及生態環境，提高農民生活質量。

2 政府主導沿線型模式

2.1 政府主導沿線型模式的含義

政府主導沿線型模式是指按照新農村建設基本要求，在某個村莊依據當地土地利用實際情況，考慮村莊未來的發展方向，將全村或部分居民點整體搬遷集中于該村主干道兩旁，統一配套安置，打造新的經濟、政治、文化中心，促進建設用地的集約利用及全村的經濟發展。

2.2 政府主導沿線型模式村莊特點分析

不同的村莊因區位、土地利用現狀、經濟發展水平等因素不同而選擇適合該村莊的綜合整理模式，政府主導沿線型模式的村莊特點如下：（1）村民搬遷意愿不強或當地經濟發展水平不高，憑村莊自身經濟能力很難實行規模化搬遷，需政府帶頭實施及籌集資金來保障實施。（2）村域內具有明顯的主干交通線，且主干線兩旁具有明顯的顯性或隱性經濟效益。顯性的經濟效益是指主干交通線本身即可為干線兩旁周邊帶來明顯的經濟效益；隱性經濟效益是指居民點集中于干線兩邊，將會為村域其他地方的發展帶來明顯的經濟效益。（3）村域內居民點整體分散，不便于組織管理，且不便于與其他村合并。

2.3 政府主導沿線型模式優缺點分析

2.3.1 優 點 （1）為村莊綜合整理提供了法律保障，可確保其順利實施。進行村莊綜合整理，需對土地的用途、權屬、布局做全面調整，要實現這些必須有一定的政府強制性行政權力。而政府主導沿線型模式為其提供了法律保障。（2）便于統一布置公共基礎設施，提高基礎設施地均占有量。集中布局居民點，統一安排配置公共基礎設施，提高了基礎設施地均占有量，減少了公共建設用地面積及基礎設施建設成本。（3）便于打造新的商業中心，有利于工業及第三產業的發展。該模式將居民點集中搬遷至交通便利的主干線旁，有利于打造新的商業中心，建立商業街，推動工業及第三產業的發展。（4）提高了居民點用地集約度，美化了村莊。該模式改變了傳統農民“各圍一塊地”的居住形式，統一按照《城市居住區規劃設計規范（GB50180）》的要求為村民建設安排房屋，這就大大提高了居民點用地集約度，使其建設風格、形式可與當地的自然景觀、風俗相搭配，不僅具有現代氣息，還兼顧地方特色。

2.3.2 缺 點 （1）資金量大且周期長。該模式需要對零星居民點實行整體搬遷，需要的資金量大，且周期長，需要有完善的融資渠道來確保整理工作的順利實施。（2）群眾工作的協調難度大、安置標準難確定。因需資金量大，不可能完全依靠政府來解決，故需要村民自籌部分資金，實行拆遷安置，群眾協調工作復雜。且農村安置補償標準和城市不同，目前沒有一套系統化的標準方案，尤其對于一些特殊情況，例如江口村一些村民在城務工，但戶口并未轉出去，出現了間歇性的空心屋的情況，對這部分居民怎么安置補償還需進一步研究。（3）提高了農民從事農業生產的成本。就農村目前情況來看，家庭承包制分配農田充分考慮了村民住宅地與農田的距離，現對居民點統一沿線布局，整體上增加了農民與農田的距離，無形中增大了農業生產的運輸成本。

3 政府主導沿線型模式實證

3.1 研究區狀況

江口村位于湖南省醴陵市沈潭鎮南部，地形地貌主要以平原和丘陵為主，村莊西南面是連綿的山嶺，北部、南部和東部是較平整的耕地，且以寬達22m的鐵水河為界，將其環繞。氣候屬于中亞熱帶季風濕潤區，雨量充足，生長期長。全村2009年人口2 230人，585戶，村民居住條件較好，但住宅建筑分布較分散，村內空閑地較多，新建房屋建筑形式各異，較為混亂。江口村2009年國內生產總值為640萬元，人均產業產值為2 870元，其中工農業總產值460萬元，第三產業為180萬元，工業規模不大。

3.2 江口村土地利用特點及存在的問題

江口村現狀用地布局比較零亂，公共設施不健全，基礎設施較落后且不完善，具體表現在：（1）耕地及水資源豐富，但未形成集約化生產。江口村耕地面積占全村總面積的37.76%，遠遠高于湖南省耕地面積平均比重22.30%；全村三面被鐵水河環繞，水資源豐富，可大面積地發展優質稻及相關農副產品的生產。然而居民點穿插其間，零散分布，不利于機械化生產（表1）。（2）農村住宅用地較為分散、混亂，嚴重影響了村容村貌。該村人均居住面積62.96m2，遠遠大于湖南省人均39m2的水平，集約度不高（表2）。（3）交通設施較為薄弱，道路系統不完整。該村路況較差，質量不高，僅有村道與外聯系，村民生活極不方便。該村道從東北進，貫穿全村，西南出，寬7.5m，長1 310m，全部硬化。（4）公共服務設施欠缺，僅有一個衛生室和一個敬老院。（5）生態旅游潛力較大，但未得到開發。該村西南面山嶺連綿，綠樹成蔭，且有大型水塘鑲嵌其中，形成了特有的自然景象。然而小片居民點零星坐落在半山緩坡上，不適合發展旅游業，需整體搬遷。

表1 江口村土地利用現狀

表2 村莊建設用地現狀

3.3 江口村實施政府主導沿線型模式的成效分析

3.3.1 經濟效益分析 江口村現狀建設用地18.48 hm2，人均82.87 m2。根據《鎮規劃標準》，江口村目前建設用地處于第二級，確定村莊綜合整理后人均建設用地取75m2，可減少建設用地1.72 hm2。根據江口村實際情況，復墾的建設用地可增加耕地0.75 hm2，提高了該村的農業生產能力。

硬化的村道是江口村通往外界的主要交通樞紐，硬化后一些經濟條件好的村民及工業企業相繼搬遷到村道兩旁，基礎設施建設相繼完成，形成了新的商業中心，顯性經濟效益較明顯。同時實施后有助于帶動其他村域農業的規模化生產及西南部旅游業的開發，具有一定的隱性經濟效益。

3.3.2 社會效益分析 居民點的整理復墾，可提高江口村耕地面積，為農業生產提供更多的就業機會。同時統一配備公共服務設施，能夠提高基礎設施地均占有量，完備排水體系，改善路況和通訊設施等，還能進一步改善村民生產生活條件，加快該村的城鎮化進程，有利于建設新型農村社區，推動農村社會全面發展。

3.3.3 生態效益分析 江口村西南部的林地區及鐵水河內側洪水災害區居民點的搬遷，能減少洪水災害帶來的損失，同時有利于帶動西南部旅游業的發展。農村居民用地更為集中，既改變了原來排水難的問題，減少了污水對環境、地下水體、土坡的污染，又減少了疾病的傳播，使農村的生活環境得到極大改善。

4 實行村莊綜合整理政府主導沿線型模式的關鍵

（1）法律保障。實施政府主導沿線型村莊綜合整理模式，政府要讓村民搬離原來的居住地，必須要有相關的法律賦予政府行使這一權力來保障實施；同時還要有村莊規劃及其他一系列完善的法律法規作為保障。否則，必將受到多方阻力，導致難以實施。

（2）資金保障。實施該模式資金需求量大，需多渠道籌措建設資金。政府可以規章的形式明確村莊綜合整理資金的來源：一是政府支持部分啟動資金；二是農戶自籌部分資金；三是社會投資資金；四是以土地使用權擔保方式向銀行貸款。

（3）組織體系保障。實施政府主導沿線型的村莊綜合整理是一項綜合性的系統工程，主要體現政府行為。村莊規劃的編制、整理搬遷及建設用地的復墾等涉及政府的各職能部門，如果沒有建立一個有效的組織體制保障，得不到各有關職能部門的支持和配合，那么勢必會增加村莊綜合整理的運作成本，降低運作效率。因此，必須成立一個有效的組織來保障政府主導型村莊綜合整理的順利運行[5]。

5 結 論

政府主導沿線型村莊綜合整理模式有其法律保障，能確保其整理工作的順利實施，沿線型的居民點布局又可提高村莊居民用地集約度及公用基礎設施的地均占有量，并能美化村莊，帶來明顯的經濟效益。但該模式存在資金需求量大，實施時間長，群眾協調工作復雜，安置補償標準難以把握等缺點，也為整理工作帶來了相當大的困難，因此需根據該模式的特點選擇適合的村莊開展整理。

[1] 胡進安，何鐵城，杜建國.湖南省農村宅基地使用和管理初探[J].國土資源導刊，2004，1（5）：6-9.

[2]朱洪才，王雪明.建設新型農民社區——對昆山市開展村莊整理的調查與思考[J].中國土地，2003，（2）：36-39.

[3] 張風麗，朱亞夫，趙 俊.淺析新疆農村居民點整理[J].小城鎮建設，2005，（4）：98-99.

[4] 覃事婭，尹惠斌.淺析新農村建設形勢下村莊整理的運作模式[J].中國水土保持，2009，（4）：47.

[5] 覃事婭，尹惠斌.新農村建設對城鄉土地利用的新要求[J].江蘇農村經濟，2006，（3）：24-25.