強化航運公司安全管理體系審核管理之法

強化航運公司安全管理體系審核管理之法

Methods for strengthening management of audit for safety management system of shipping company

林映怡

1966年出生于福建莆田。1987年畢業(yè)于大連海事大學海洋船舶駕駛專業(yè)，大學本科學歷、學士學位，船長、高級工程師。1987年起任遠洋船舶駕駛員，1994年起任遠洋船長，期間主要從事散雜貨船、原油成品油船舶運輸與管理工作。2001年調福建海事局船舶監(jiān)督處工作，主要從事船舶安全檢查、公司體系審核、危管防污、船舶檢驗管理等工作。2006年起專門從事航運公司安全管理體系審核與管理工作。曾出版《航運公司安全管理體系500問》及《航運企業(yè)安全管理體系的建立與實施》等著作，現(xiàn)任福建海事局審核辦主任。

安全管理體系的建立對航運安全產(chǎn)生巨大影響。審核管理對航運公司安全管理具有深遠意義。針對NSM規(guī)則對第三批適用船舶及其公司生效后公司安全管理體系審核管理現(xiàn)狀，分析存在的問題，提出完善審核體制機制、整合審核管理資源、優(yōu)化審核制度設計、強化公司日常監(jiān)管、實施全面教育培訓等對策。

It is far-reaching signifcance that the safety management system is established for the safety of shipping and that the audit is managed for the safety management of shipping company. Through analyzing the problems existing in the management of audit, after the NSM rules coming into force upon the third batch of applied ships and their companies, the article puts forward the countermeasures for perfecting the system of organization and mechanisms of audit, integrating the resources of audit management, optimizing the design of audit system, strengthening the daily supervision of shipping company, and implementing roundly the education and training.

1998年7月1日起，我國政府對國際航行的船舶及其公司實施《國際船舶安全營運和防止污染管理規(guī)則》，又分別于2004年7月1日和2007年7月1日起，對從事國內運輸?shù)挠痛⑸⒀b液貨船、跨省航行的客船及其公司，以及跨省航行的所有大于500總噸的散貨船和其他船實施《國內船舶安全營運和防止污染管理規(guī)則》。2007年7月1日生效實施的《中華人民共和國航運公司安全和防污染管理規(guī)定》（以下稱《規(guī)定》）,明確了海事管理機構以及航運公司在實施國際國內安全管理規(guī)則方面的義務和責任，而國際和國內安全管理規(guī)則實施的載體就是航運公司安全管理體系。

安全管理體系的建立、運行及其有效性的審核管理對調整航運市場結構、促進航運健康發(fā)展、保障船員與船舶的生命財產(chǎn)安全、保障海洋清潔都具有深遠積極的經(jīng)濟和社會意義。為貫徹交通運輸部《規(guī)定》的各項要求，強化航運公司安全管理體系審核管理，更好地把海事管理工作融入地方經(jīng)濟建設中來，為促進航運經(jīng)濟發(fā)展做出應有的貢獻，我們有必要統(tǒng)一對安全管理體系建立以及審核管理重要意義的認識，認真分析當前審核管理中存在的問題，并在更深的層面上進行思考和研究。

一、安全管理體系的建立對航運安全的影響和意義

航運公司安全管理體系就是建立航運公司安全方針和目標，并實現(xiàn)這些目標的相互關聯(lián)或相互作用的一組要素。航運公司安全管理體系是一個閉環(huán)的、動態(tài)的、自我調整和完善的管理系統(tǒng)，它涉及公司及船舶安全與防污染的一切活動，把公司及船舶安全與防污染管理中的策劃、組織、實施和檢查、控制等活動要求都集中、歸納、分解和轉化為相應的文件化目標、程序、方案和須知中來，把體系這套完整的制度文件變成公司的“憲法”或“家法”。

航運公司安全管理體系的建立，是對航運公司管理的一次革命性行動。航運公司安全管理體系是依據(jù)ISM規(guī)則的強制要求建立起來的，而ISM規(guī)則的基本原理就是來自ISO9000質量管理系統(tǒng)。對于具有悠久文明和燦爛文化的中國來說，接受西方文明本身就是一場革命，對近代、現(xiàn)代中國航運的傳統(tǒng)管理模式和管理理念是一個巨大挑戰(zhàn)。建立安全管理體系，首先要突破傳統(tǒng)的管理思維，要設定具體化的方針和目標，還要建立公司安全管理的完整的組織機構，并需要在組織機構涉及的每個崗位中明確相互關系、權力和職責以及監(jiān)督控制的要求。其次，要針對公司安全管理的實際情況，建立一系列符合公司安全管理要求的程序和操作須知，把國際和國家相關的強制性規(guī)定、規(guī)則、指南、標準充分地應用到公司船岸的安全管理活動中去，并通過系統(tǒng)培訓、岸基支持和信息傳遞等環(huán)節(jié)，實現(xiàn)安全與防污染活動的有章可循、有“法”可依。最后，還要根據(jù)安全管理體系設計，建立一套可以追溯、可查的、完整的活動記錄臺賬，能通過記錄臺賬統(tǒng)計分析公司安全管理的績效，顯示活動過程及其控制等，并通過活動的管理實施適當?shù)募顧C制。這些系統(tǒng)化、結構化、文件化的管理要求，對傳統(tǒng)的航運公司安全管理產(chǎn)生了巨大的影響。

實踐證明，航運公司建立、實施并有效運行安全管理體系，使公司船岸各項安全與防污染活動得到了有效落實，有力促進了航運公司安全管理水平的不斷提升；航運公司通過建立并實施安全管理體系，實現(xiàn)了由多元化管理向規(guī)范化管理、由經(jīng)驗管理到制度化管理、由松散型制度向文件化結構化制度的轉變；大量數(shù)據(jù)表明，建立、運行和保持安全管理體系的船舶發(fā)生海上交通事故明顯減少，船員和船舶的生命財產(chǎn)安全得到了有力的保障，同時，海上交通事故發(fā)生率的降低，對保護海洋環(huán)境起到了極其重要的作用。

二、審核管理對航運公司安全管理的意義和作用

在現(xiàn)有情況下，航運公司安全管理體系的建立、運行、實施主要通過國家海事管理機構組織對公司安全管理體系的審核來驗證，并通過審核結論，給予簽發(fā)相應的“符合證明”和“安全管理證書”。審核就是為驗證公司安全管理體系各要素的活動及其有關結果是否符合有關標準或文件，核查安全管理體系文件中的各項規(guī)定是否得到有效的貫徹并適合于達到安全管理目標，所實施的有計劃的、系統(tǒng)的、獨立的審核驗證過程。海事管理機構作為航運公司安全管理體系審核發(fā)證管理的主管機關，對公司的安全管理體系實施審核管理，對公司有效保持安全管理體系運行，正確把握運行特點和要義，具有十分重要的意義。特別是當前，NSM規(guī)則對第三批適用船舶及其公司的實施基礎還相對薄弱，公司的接受能力、對規(guī)則的理解程度，船員的素質和對體系要素的掌握等方方面面還比較被動，在這種情況下，海事管理機構對公司體系的審核就顯得更為必要。審核活動的開展可以達到監(jiān)督與指導的效果，可以不斷提升船岸安全管理水平，提升相關人員的能力和素養(yǎng)，繼而達到保障人命財產(chǎn)安全和保護海洋環(huán)境的目的。

三、安全管理體系審核管理的現(xiàn)狀與存在問題

（一）航運公司日常監(jiān)管問題

1.監(jiān)管組織保證難以落實。當前在全國直屬海事系統(tǒng)內的大部分片區(qū)，從事審核發(fā)證管理的只有審核辦，而且人員緊張。分支海事管理機構沒有專門的部門或崗位從事公司日常監(jiān)管工作，在機制、人員等方面難以保證日常監(jiān)管工作得到有效實施。

2.公司實際情況難以掌握。由于組織機構和人員配置等原因，在監(jiān)管中易出現(xiàn)就近就方便進行走訪和檢查，走馬觀花、偏重形式、難以深入。公司審核前的安全管理信息收集難以到位，審核組難以掌握公司體系運行的真實效果。

3.體系運行監(jiān)督難以到位。審核組開列的不符合的驗證關閉工作是航運公司安全管理體系審核的一個重要環(huán)節(jié)，也是驗證公司安全管理體系是否繼續(xù)保持有效的重要節(jié)點，驗證不及時、不符合或整改不到位，必然影響公司體系運行的效果。同時由于人手問題，難以普及對公司有效性評價、船岸聯(lián)合演習等重要SMS活動的參與度，現(xiàn)場指導不易到位。

（二）審核管理質量問題

1.審核員水平影響審核管理質量。審核員受專業(yè)、態(tài)度、工作崗位性質等方面的制約，對規(guī)則以及相關規(guī)定學習理解不到位，審核標準不統(tǒng)一。同時，審核員在審核中往往會考慮公司的利益關系及復雜的社會關系，對嚴格審核把關產(chǎn)生畏難情緒，大部分審核員不敢說“不”，缺乏“亮劍”精神。

2.審核員管理機制制約。因為現(xiàn)有體制機制的客觀存在，主管機關對審核員管理、考核評估易流于形式，導致審核員沒有緊迫感，缺乏職業(yè)榮譽感。同時必然產(chǎn)生審核面不寬，深度不夠，不能圍繞體系運行實質，不能發(fā)現(xiàn)深層次問題，審核本身易流于形式等現(xiàn)象。

3.審核制度設計不合理。IMO對國際航行船舶及其公司的審核做了總體要求，但我國目前還未對國內航行船舶的體系運行檢查和頻率需要等做更深入更科學的設計。同時，公司審核不能與公司日常監(jiān)管有機結合，審核的制度設計容易導致審核工作形式化，與管理要求存在差距。

（三）公司體系運行認識與質量問題

1.體系運行基礎不牢。公司體系運行“兩張皮”現(xiàn)象較為普遍，公司管理人員兼職或不在崗現(xiàn)象依然存在。部分船舶船員素質低、應急能力較差，同時由于目前船舶的配員少，船舶維護保養(yǎng)難以維系，體系在船舶的運行基礎不牢固。船舶體系運行未與安全檢查有機結合，影響了主管機關審核管理的預期要求。這些問題在客觀上增加了主管機關審核管理的難度。

2.公司重效益輕安全思想依然嚴重。中央或國有航運企業(yè)能夠把安全工作放在重要位置，有其歷史和現(xiàn)實的原因，無須贅言。但是國內大部分的中小型航運公司多是民營或私人企業(yè)，企業(yè)更關注經(jīng)濟效益，安全意識比較淡薄。

3.公司接受監(jiān)管的意識比較模糊。就海事安全監(jiān)管而言，大部分的航運公司在是否應該接受海事管理機構的安全監(jiān)管上沒有足夠的意識和準備。《規(guī)定》已于2007年正式頒布實施，但公司在接受海事安全監(jiān)管時還很不習慣，存在抵觸或不理解情緒。

四、安全管理體系審核管理的建議與對策

（一）完善審核體制機制

1.提高源頭管理認識。進一步樹立正確的管理與服務理念，充分認識審核工作的重要性和公司管理的源頭作用。通過研究公司體系運行的核心問題，剖析公司管理頑疾，探索公司監(jiān)督管理的新辦法，并利用審核機制尋求公司管理的新突破。

2.科學調整資源配置。當前，審核管理事務繁重，難以直接參與公司的日常監(jiān)管工作。在分支海事管理機構沒有具體處室來從事監(jiān)管工作的情況下，必須增設專職審核員和專職審核管理員崗位，整合資源配置，共同完成艱巨的公司安全監(jiān)管任務，逐步實現(xiàn)海事監(jiān)管由現(xiàn)場向現(xiàn)場與源頭并重的轉變。

3.完善監(jiān)督管理制度。公司安全管理對海事來講是項新事物，《規(guī)定》的頒布實施提供了很好的法律保障，但就公司監(jiān)管的操作性等問題，還必須有一套具體的約束和指導辦法，以保證日常監(jiān)管工作取得好的成效。

（二）整合審核管理資源

1.推進公司誠信管理。設計一套科學完整的審核管理制度，將會帶來審核管理的新局面。在當前現(xiàn)有審核管理制度下，如何合理地實現(xiàn)監(jiān)管資源的最大利用率，最好的手段就是推動誠信管理和重點跟蹤管理制度，使監(jiān)管的重點得以明確，監(jiān)管資源得以合理調整，監(jiān)管目標和任務得以實現(xiàn)。

2.嚴格審核管理手段。行政行為的最終目的是規(guī)范各種企業(yè)行為，為企業(yè)健康安全發(fā)展保駕護航。只有充分利用審核管理手段，在推動公司管理水平向更高層次發(fā)展的同時，對不滿足國家規(guī)定要求的企業(yè)更要敢于“亮劍”，才能達到維護市場秩序、規(guī)范企業(yè)行為、營造公平環(huán)境、推動企業(yè)發(fā)展的目的。

3.整合審核管理合力。現(xiàn)有狀況下的公司安全管理難度很大，主要是企業(yè)自覺履行職責、落實安全生產(chǎn)第一主體責任意識不強造成的，單憑海事一家的管理是不夠的，需要整合行業(yè)管理部門等力量，共同強化企業(yè)的自律意識。在海事內部更要授權分支機構，結合日常監(jiān)管來實現(xiàn)審核管理格局的不斷優(yōu)化。

4.落實管理法律責任。規(guī)章制度的執(zhí)行是關系立法者初衷的關鍵問題，有令不行或令行禁止是兩種極端，其區(qū)別不言而喻。當前海事機構對公司的監(jiān)管中，如何按照《規(guī)定》要求，落實管理與被管理者的法律責任問題，很值得探討，同時如何執(zhí)行也一樣值得研究，兩者都必須面對。

（三）優(yōu)化審核制度設計

1.推動審核管理社會監(jiān)督制度。審核管理的工作性質是行政執(zhí)法行為，因此，審核管理應該納入社會監(jiān)督的范疇。為推動社會監(jiān)督工作并取得實際成效，可以通過設定舉報電話、公告舉報部門、聘請社會監(jiān)督員、開展?jié)M意度調查等工作，做到防微杜漸。

2.規(guī)范操作要求減少隨意性。當前，審核工作仍然存在審核技術標準不一致、接受審核前提不一致、材料內容與實際情況不一致等現(xiàn)象，這些都必須進一步完善并解決。同時，對管理人員資質、公司管理協(xié)議、有效性評價報告、安全管理信息搜集等重要環(huán)節(jié)必須加以明確，以增加操作的規(guī)范性。

3.爭取審核工作機制新突破。現(xiàn)有的審核模式過于刻板，應結合誠信管理與重點跟蹤管理制度的推進與實施，突出船籍港管理要求，把公司審核與船舶安檢、事故調查處理、船員違章記分等各項管理活動結合起來，采用綜合評價的工作方法，實現(xiàn)審核工作機制的新突破，簡化審核程序，凸顯管理效能。

4.強化信息公開工作。《政府信息公開條例》的頒布實施對海事管理機構的管理提出了新要求。就審核管理而言，定期分析公司日常監(jiān)管情況、定期通報審核管理情況、定期發(fā)布相關安全管理信息等，都必須用制度的形式予以明確。

（四）強化公司日常監(jiān)管

1.強化日常監(jiān)管職能。公司日常監(jiān)管是審核管理的重要輸入端口，監(jiān)管工作應建立檔案，各級海事管理機構的上下溝通，公司的重要安全管理活動實施，不符合規(guī)定情況分析、糾正、驗證與關閉，船舶接受安檢、違章、事故、險情以及人員調整、體系改版等信息都要納入檔案管理范疇，突出工作的精細化。

2.完善常規(guī)報告制度。常規(guī)報告是海事主管機關溝通航運公司的重要渠道，以便主管機關采取相應的管理措施或指導舉措。應要求公司按照《規(guī)定》要求，報告相關活動。同時，海事分支管理機構應定期向審核發(fā)證機構報告公司日常監(jiān)管的情況，以便在審核實施前期作好預審準備工作，增強審核的針對性。

3.履行政府服務職責。政府部門的一項重要工作就是服務，在審核管理中，應突出海事管理機構的服務職能，在公司船岸聯(lián)合演習、有效性評價、管理復查中，海事管理機構應派員予以指導。同時，應設定日常業(yè)務咨詢熱線、構建服務的平臺，不斷提高公司的安全管理水平和審核管理質量。

（五）實施全面教育培訓

1.實施全面教育培訓。審核管理中必然會發(fā)現(xiàn)形形色色的問題，公司管理人員也需要各種各樣的培訓教育，這些問題必須得到海事主管機關的足夠重視。要通過座談、研討、論壇、宣貫、培訓、交流等形式，強化對公司管理人員的培訓，增強安全管理意識和責任意識，提高管理技能和水平，提高應急反應能力，提升安全管理水平。

2.強化審核員考核評估。審核員自身素質和水平的提高，需要主管機關職能部門通過培訓和知識更新等方式加以解決。同時審核員的資格評估，需要通過強有力和有效的辦法，加大審核員年度注冊考核與評估管理，保持審核員隊伍的先進性和適任性。

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