綜合安全評估（FSA）的提出

綜觀幾十年來IMO對船舶安全和防污染公約、規則的修訂進程，可以發現它們幾乎都與一次次災難事故密切相連。盡管每一次公約、規則的修訂都起到了重要的作用，但這種被動地等到事故發生才進行事后修訂的傳統做法逐漸引起人們的思考，人們開始把目光投向其他同樣屬于高風險的領域，如核工業、化工、海上石油開發等，以期借鑒這些行業在風險管理方面的經驗做法，尋找適用于控制船舶運輸風險管理的捷徑。綜合安全評估（FSA）方法就是在此背景下提出的，并且立即得到了國際海事組織及國際海事界的重視。

FSA的產生

由于核工業的行業特殊性，一旦發生放射性物質泄漏事故，后果將不堪設想，所以，早在20世紀50年代中期，人們就開始運用概率論的方法分析核電廠的安全性。海洋工程領域的風險分析研究始于20世紀80年代初期。英國石油公司為發展北海地區的石油開發項目，率先在海洋工程領域引入了風險分析方法，這一時期采用的方法主要是繼承了核電廠風險分析的成果，有關數據主要取自類似著名的WASH數據庫等。1993年，為了進一步推動石油工業的發展，在廣泛參考眾多國際標準的基礎上，挪威石油管理部門出臺了NORSOK規范，以統一的NORSOK規范取代各石油公司的內部規范以及其他的工業規范。

1998年英國海上石油與油氣平臺Piper Alpha發生爆炸事故，大火在3 h之內摧毀了整個平臺，并造成167人喪生。為了避免類似災難的再次發生，英國有關當局通過了法規，要求所有近岸工程都應準備“安全案例”（Safety Case），以預防和應對事故的發生。所謂“安全案例”是指由平臺經營人準備的包含已經識別出的能夠引發事故的潛在危險和將其風險盡可能降低到合理可行程度的措施的文件，文件中應包括平臺的技術數據、管理文件和程序以及應急預案等。

“安全案例”對保障平臺安全發揮了巨大的作用，它是綜合安全評估方法（FSA）的原型。但是，“安全案例”方法存在一個明顯的局限性，就是它的適用對象是特定的，不同的平臺需要編制不同的與之對應的“安全案例”。所以，海運業希望在“安全案例”方法的基礎上找到一種更科學的、普遍適用于整個海運業的風險控制方法。

英國海事局于1993年在IMO第62屆海上安全委員會（MSC62）上提交了采用FSA提高海上安全水平和保護海洋環境的提案，建議IMO把FSA作為一種戰略思想，逐步在海上安全和海洋環境環保公約和規則的制定、船舶設計及船舶營運管理中加以應用。

FSA的概念

綜合安全評估（Formal Safety Assessment，FSA）是一種通過風險分析與費用受益評估，提高海上安全包括保障人命、健康、環境與財產的結構化、系統化的方法。它包括危險識別、風險分析、提出風險控制方案、費用受益評估與提出決策建議等5個步驟。該方法是要在事故之前就預估其發生可能性大小，并且系統地從整體出發全面考慮影響安全的各個方面，從而采取必要的安全措施，避免事故的發生或降低事故發生的概率或減輕事故后果，并且對風險控制措施進行費用受益評估，從而為制定或修訂公約、規則提供科學依據。

FSA可用于海上安全和海洋環境保護等方面的新制定的公約、規則的評估，或者對現有公約、規則與擬做出的修訂進行比較，以期在各種技術和營運措施（包括人的因素）之間實現平衡，并在提高海上安全、加強海洋環境保護方面措施與所需要的費用之間實現平衡。通過應用FSA，IMO的決策者可以明確擬做出的規則的改變對整個海運業產生的費用和受益（例如減少的傷亡數量或者污染），以及給各成員國所帶來的影響。采用FSA方法做出的決策有利于實現不同利益方的公平、公正，因而有助于各方共識意見的達成。

FSA本身不是規則，只是一種工具，它不能替代IMO的公約或規則，只是在公約或規則的制定過程中起到輔助作用。IMO的成員國政府或者具有咨商地位的國際組織在向IMO提交關于修訂海上安全、海洋環境保護以及應急等方面政策的建議時，可以應用FSA分析其建議可能產生的影響；IMO的委員會或者接受委托的分委會等機構可以應用FSA方法對政策框架進行全面審議，以識別出優先事項、重點問題，并分析所提出建議的收益和可能產生的影響。

FSA并不是在所有的情況下都適用，但是對于那些可能在費用（包括對全社會和對海運業所產生的費用）、執法和監管負擔等方面產生深遠影響的建議，應當應用FSA方法予以評估。此外，對于一些確實有必要降低風險水平，但是所需要采取的措施并不明朗的情況，FSA方法也非常有用。